建立機(jī)關(guān)檔案工作新格局的對(duì)策思考

殷元松 薛曉軍 高玲

機(jī)關(guān)檔案工作位于檔案事業(yè)發(fā)展的前端，是檔案工作的基礎(chǔ)，是國(guó)家檔案資源的源頭，更是綜合檔案館履行“為黨管檔，為國(guó)守史，為民服務(wù)”職責(zé)的基石。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》指出，要“建立檔案室工作新格局”，對(duì)機(jī)關(guān)檔案工作提出了一系列新要求、新任務(wù)。市級(jí)機(jī)關(guān)檔案工作現(xiàn)狀如何？有哪些問題和困難？如何構(gòu)建與社會(huì)發(fā)展同步、滿足人民群眾需求的機(jī)關(guān)檔案工作？為解決這些問題，揚(yáng)州市檔案局工作人員走進(jìn)151家市級(jí)機(jī)關(guān)、進(jìn)館單位，開展“大走訪、大宣講、大轉(zhuǎn)變”活動(dòng)，宣傳檔案工作價(jià)值意義，調(diào)研機(jī)關(guān)檔案工作實(shí)際情況，搜集各方意見建議，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)、分析、思考，提出優(yōu)化提升機(jī)關(guān)檔案工作質(zhì)態(tài)的對(duì)策。

一、市級(jí)機(jī)關(guān)檔案工作基本現(xiàn)狀

揚(yáng)州開展的檔案工作“大走訪、大宣講、大轉(zhuǎn)變”活動(dòng)，采取“講、聽、看、查”四種方式，走進(jìn)檔案室，打開檔案盒，見到檔案人。總的來說，揚(yáng)州市級(jí)機(jī)關(guān)檔案工作在各單位領(lǐng)導(dǎo)下，工作有基礎(chǔ)、管理有規(guī)范、實(shí)體有保障，具體體現(xiàn)在：

1.檔案工作作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作得到應(yīng)有重視。各單位把檔案工作作為機(jī)關(guān)工作的組成部分，明確分管領(lǐng)導(dǎo)、職能處室，至少配備一名兼職檔案員，建立檔案管理制度，80%以上的單位設(shè)立檔案庫(kù)房并配備檔案裝具。有的單位領(lǐng)導(dǎo)十分重視檔案工作，具有較強(qiáng)的檔案意識(shí)，把檔案比做“吃飯的碗和筷子”，認(rèn)為“檔案是挖不盡的財(cái)富”“檔案是工作的成果結(jié)晶、護(hù)身符和年代活化石”；有的單位在實(shí)際工作中，從正反兩方面充分體會(huì)到檔案獨(dú)一無二的憑證作用、參考作用，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)。

2.檔案工作作為一項(xiàng)常規(guī)性工作持續(xù)正常開展。各單位能依據(jù)《檔案法》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等法律法規(guī)，堅(jiān)持正常開展年度文件材料歸檔工作，每年6月底前基本完成上年度各類檔案的整理、歸檔。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各單位檔案室共保管檔案517.61萬卷、100.49萬件，其中，文書檔案14.23萬卷、92.87萬件，業(yè)務(wù)檔案232.76萬卷（件），會(huì)計(jì)檔案271.93萬卷，照片檔案0.23萬冊(cè)、4.35萬張，聲像檔案0.71萬件，實(shí)物檔案1.03萬件。各單位開展了不同程度的檔案開發(fā)利用，為本單位提高辦文、辦會(huì)、辦事效率和人、財(cái)、物管理水平，進(jìn)行社會(huì)管理、開展公共服務(wù)發(fā)揮了不可替代的作用。市人大常委會(huì)辦公室、市公安局、市國(guó)土局等單位利用檔案資料建設(shè)了多種形式的展覽廳、榮譽(yù)室。各單位都及時(shí)為《揚(yáng)州年鑒》提供稿件，超過20%的單位利用檔案資源，已經(jīng)或正在編修部門（專業(yè)）志。95%的單位能夠按照規(guī)定，將在本機(jī)關(guān)保存十年以上的永久、長(zhǎng)期檔案及時(shí)向市檔案館移交，為黨和國(guó)家積累檔案資源。

3.檔案工作作為一項(xiàng)服務(wù)性工作正在與時(shí)俱進(jìn)。面對(duì)新形勢(shì)新要求，各單位檔案工作緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，積極探索文件形成、歸檔、保管、移交、利用等工作的現(xiàn)代化，開展電子文件歸檔，60.5%的單位對(duì)新增檔案、室藏檔案開展數(shù)字化工作。與民生有關(guān)的各類檔案基本實(shí)現(xiàn)電子化，為方便群眾查閱，實(shí)現(xiàn)辦事服務(wù)“一張網(wǎng)”“不見面”打下了良好基礎(chǔ)。

二、機(jī)關(guān)檔案工作存在的不足和問題

對(duì)照檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，新時(shí)期新常態(tài)下人民群眾對(duì)檔案工作的服務(wù)需求，國(guó)家、省檔案主管部門對(duì)機(jī)關(guān)檔案工作提出的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，揚(yáng)州市機(jī)關(guān)檔案工作在思想認(rèn)識(shí)、制度舉措以及軟硬件設(shè)施建設(shè)方面仍存在不少問題。主要表現(xiàn)在：

1.檔案規(guī)范化建設(shè)水平參差不齊。從規(guī)范化達(dá)標(biāo)看，151家單位中，有34家單位達(dá)省一星級(jí)及以上標(biāo)準(zhǔn)，其中三星級(jí)12家、四星級(jí)3家、五星級(jí)15家，達(dá)星級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)的僅占23%（圖1）。從硬件設(shè)施看，仍有約10%的單位尚未配備專門的檔案庫(kù)房，約40%的單位在檔案裝具、庫(kù)房面積、庫(kù)房閱檔辦公“三分開”和“八防”方面未達(dá)到要求。從檔案門類、載體看，僅43%的單位檔案室保管有照片、音像、實(shí)物等檔案，且數(shù)量極少，散失嚴(yán)重；部分機(jī)關(guān)單位不重視業(yè)務(wù)檔案，部分國(guó)企不重視文書檔案。從檔案綜合管理情況看，歸檔范圍和保管期限表有待修訂完善，近30%的單位未實(shí)現(xiàn)檔案集中統(tǒng)一管理，業(yè)務(wù)檔案、會(huì)計(jì)檔案、人事檔案等散放在各業(yè)務(wù)處室的現(xiàn)象較為普遍。

2.檔案信息化建設(shè)緩慢滯后。檔案數(shù)字化比例較低，盡管79.6%的單位已建立了檔案目錄數(shù)據(jù)庫(kù)，60.5%的單位已啟動(dòng)了檔案數(shù)字化工作（圖2），但已數(shù)字化的檔案占全部室藏檔案的比例仍較低，大部分單位僅開展了近一兩年檔案的數(shù)字化工作。電子文件歸檔未廣泛開展，除少部分辦公自動(dòng)化程度較高的單位實(shí)現(xiàn)較高質(zhì)量的電子文件歸檔外，大部分單位缺乏電子文件的收集和歸檔意識(shí)，或是電子文件歸檔形式仍停留在較為原始的層面上。

3.重大活動(dòng)、重大項(xiàng)目檔案管理缺位。黨委政府立足城市發(fā)展確定的一系列重大活動(dòng)、重大項(xiàng)目，如“兩創(chuàng)示范”建設(shè)、“263”專項(xiàng)行動(dòng)、江淮生態(tài)大走廊建設(shè)、“治城治水、不淹不澇”工程等，因涉及部門多、成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)未明確檔案工作責(zé)任等原因，實(shí)施過程中形成的檔案未及時(shí)納入各單位歸檔范圍、無專人收集管理、核心檔案歸檔率不高，許多重要資料保存在承辦處室、人員手中，存在檔案資料流失的風(fēng)險(xiǎn)。

4.檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高。機(jī)關(guān)檔案工作人員，80%為兼職，用于檔案工作的時(shí)間、精力較少；38.8%的檔案人員未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)持證上崗（圖3），缺乏基本檔案專業(yè)知識(shí)和獨(dú)立完成業(yè)務(wù)工作的能力。許多單位都存在著由于檔案人員的意識(shí)不強(qiáng)、業(yè)務(wù)不精導(dǎo)致的檔案收集不完整、整理不規(guī)范、管理不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。此外，少數(shù)單位還存在著檔案人員因病缺崗或變動(dòng)過于頻繁等現(xiàn)象，導(dǎo)致檔案工作常年無法正常開展。

三、建立機(jī)關(guān)檔案工作新格局的對(duì)策措施

機(jī)關(guān)檔案工作新格局的建立，有賴于檔案業(yè)務(wù)主管部門和檔案形成單位雙向發(fā)力、雙向促進(jìn)，以多維度的互動(dòng)，形成對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)檔案工作全方位的推動(dòng)。

1.營(yíng)造政策環(huán)境，推進(jìn)機(jī)關(guān)檔案工作提檔升級(jí)。以3—5年為周期，定期召開機(jī)關(guān)檔案工作會(huì)議，出臺(tái)加強(qiáng)機(jī)關(guān)檔案工作的意見，進(jìn)一步強(qiáng)化做好機(jī)關(guān)檔案工作的意識(shí)，明確機(jī)關(guān)檔案工作的目標(biāo)任務(wù)。制訂《機(jī)關(guān)檔案工作指南》，依法從組織建設(shè)、制度建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、信息化建設(shè)等方面對(duì)機(jī)關(guān)檔案工作作出系統(tǒng)規(guī)定，引導(dǎo)機(jī)關(guān)檔案工作向更高水平發(fā)展。以5年為周期，定期開展各機(jī)關(guān)單位《文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》修訂工作，為檔案收集工作提供最基本的遵循，從源頭上保證應(yīng)收盡收。力爭(zhēng)將檔案工作作為基礎(chǔ)性工作納入機(jī)關(guān)工作目標(biāo)績(jī)效考評(píng)，制訂科學(xué)的考核細(xì)則，用“考評(píng)”這把“鑰匙”啟動(dòng)機(jī)關(guān)檔案工作提檔升級(jí)機(jī)制。每年開展檔案執(zhí)法檢查，對(duì)檔案損毀、丟失，將檔案據(jù)為己有，檔案面臨危險(xiǎn)不采取必要措施等違規(guī)違法行為進(jìn)行查處。

2.突出重要點(diǎn)位，引領(lǐng)機(jī)關(guān)檔案工作快速提升。一是加強(qiáng)“大事”“要事”檔案管理。圍繞黨委、政府中心工作，以“對(duì)歷史負(fù)責(zé)”的態(tài)度加強(qiáng)重大活動(dòng)、重大項(xiàng)目、重大工程實(shí)施過程檔案管理，對(duì)有關(guān)單位檔案工作提出要求，開展督查，把推動(dòng)城市發(fā)展、締造城市經(jīng)典過程中的重要檔案資料保存完整，并以此推動(dòng)各相關(guān)單位的檔案規(guī)范化管理。二是加強(qiáng)“民生”檔案管理。加強(qiáng)涉及民生的重點(diǎn)單位檔案管理，如教育、房產(chǎn)、金融、公證、衛(wèi)計(jì)等檔案，聯(lián)合主管部門出臺(tái)行業(yè)性的檔案工作意見，編制《民生檔案利用指南》，使檔案公共服務(wù)惠及廣大人民群眾。三是加強(qiáng)“示范”單位檔案管理。出臺(tái)《創(chuàng)建機(jī)關(guān)檔案綜合管理示范單位實(shí)施意見》，綜合省規(guī)范化檔案室星級(jí)、省數(shù)字檔案室等級(jí)和檔案利用、舉辦展覽等情況，創(chuàng)建示范檔案室，為機(jī)關(guān)單位提供模板和榜樣。鼓勵(lì)和推動(dòng)具備成立檔案館條件的部門設(shè)立專業(yè)檔案館，為加強(qiáng)檔案管理提供機(jī)構(gòu)、人員保障。

3.創(chuàng)新培訓(xùn)指導(dǎo)，推動(dòng)機(jī)關(guān)檔案工作平衡發(fā)展。創(chuàng)新工作機(jī)制，制定檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)分片聯(lián)系、專人對(duì)接制度，做到指導(dǎo)全覆蓋。建立機(jī)關(guān)檔案工作數(shù)據(jù)庫(kù)，機(jī)構(gòu)人員、硬件設(shè)施、館藏情況等檔案工作關(guān)鍵信息每年動(dòng)態(tài)更新，便于分類指導(dǎo)。創(chuàng)新工作理念，實(shí)施“精準(zhǔn)培訓(xùn)”，面向新檔案員開展注重基本操作的上崗培訓(xùn)，面向領(lǐng)導(dǎo)干部開展政策法規(guī)宣傳，面向有意向提升業(yè)務(wù)水平的檔案專業(yè)人才開展高層次的理論培訓(xùn)，按需施教，注重實(shí)效。創(chuàng)新工作方式，組織檔案工作現(xiàn)場(chǎng)觀摩，將先進(jìn)單位的經(jīng)驗(yàn)做法在面上推廣；編印檔案工作實(shí)用操作手冊(cè)，錄制機(jī)關(guān)檔案工作演示視頻，用生動(dòng)、簡(jiǎn)潔、易于掌握的形式，告訴檔案人員“做什么，怎么做”；開展“互聯(lián)網(wǎng)+”指導(dǎo)，通過QQ群、微信群，建立機(jī)關(guān)檔案工作人員橫向聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)自我教育、相互交流、共同提高。

4.實(shí)施信息化驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)機(jī)關(guān)檔案工作跟上時(shí)代步伐。推進(jìn)數(shù)字檔案室建設(shè)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)檔案“增量電子化、存量數(shù)字化、利用網(wǎng)絡(luò)化”。廣泛開展室藏檔案數(shù)字化工作，提高室藏檔案數(shù)字化率；實(shí)行移交進(jìn)館紙質(zhì)檔案、數(shù)字檔案“雙套制”制度，倒逼機(jī)關(guān)檔案數(shù)字化。把檔案信息化納入機(jī)關(guān)信息化建設(shè)整體規(guī)劃，統(tǒng)一部署、同步實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)電子文件形成、積累和歸檔的全程監(jiān)督指導(dǎo)和電子檔案的規(guī)范管理。加強(qiáng)對(duì)檔案數(shù)字化、檔案管理軟件使用、電子文件歸檔和數(shù)字檔案室建設(shè)等工作的指導(dǎo)，推廣、更新檔案管理軟件。

5.強(qiáng)化館室互通，豐富機(jī)關(guān)檔案工作內(nèi)涵。一是館室共享。對(duì)沒有設(shè)立檔案室或保管條件達(dá)不到要求的少數(shù)單位，可以提前接收檔案進(jìn)館，也可以提供檔案寄存服務(wù)。對(duì)部分群眾關(guān)切、利用率較高的檔案可將實(shí)體或電子檔案并入檔案館，立檔單位、檔案館共享資源，共同為群眾提供服務(wù)。二是館室合作。強(qiáng)化“合作”理念，創(chuàng)新工作方式，善于借力、形成合力，與有關(guān)部門聯(lián)合開展老干部、名人名家書畫、勞模、院士、照片等專題檔案的規(guī)模化征集。三是館室共贏。檔案館發(fā)揮自身在人才、專業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)參與室藏檔案開發(fā)，通過建設(shè)黨員教育基地、編印“家風(fēng)家訓(xùn)”圖書、舉辦廉政文化展覽、建設(shè)“勞模館”或揚(yáng)州名人館、開發(fā)“揚(yáng)州老字號(hào)”等形式，讓檔案室里的“寶貝”煥發(fā)光彩。

6.鼓勵(lì)服務(wù)外包，探索機(jī)關(guān)檔案工作新模式。針對(duì)機(jī)關(guān)檔案工作任務(wù)不斷增加與從事檔案工作人員少、業(yè)務(wù)不精之間矛盾日益突出的現(xiàn)狀，出臺(tái)支持檔案中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與檔案事務(wù)的意見辦法，對(duì)檔案服務(wù)外包提出政策性、規(guī)范性要求，培育檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，探索社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)證機(jī)制，充分發(fā)揮其在承接政府部門職能轉(zhuǎn)變等方面的積極作用，減輕機(jī)關(guān)檔案部門事務(wù)性工作壓力，提高機(jī)關(guān)單位年度歸檔率。