財(cái)政助力培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能

黨立斌 侯巍巍

2017年，為貫徹落實(shí)中央政策和財(cái)政部《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》要求， 由財(cái)政部支持的河北、山東等18 個(gè)省份啟動(dòng)了田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)。2017年11月，財(cái)政部國(guó)家農(nóng)發(fā)辦調(diào)研小組赴廣西自治區(qū)南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)，開展“美麗南方”田園綜合體試點(diǎn)項(xiàng)目專題調(diào)研，并針對(duì)一些問題提出了解決思路和建議。

“美麗南方”田園綜合體概況

毗鄰都市近郊，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出?！懊利惸戏健碧飯@綜合體地處南寧郊區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較強(qiáng)，文化底蘊(yùn)深厚。西鄉(xiāng)塘區(qū)總面積1298平方公里，農(nóng)村面積占69%。試點(diǎn)規(guī)劃面積70平方公里（合10.5萬畝），耕地面積6.2 萬畝，農(nóng)業(yè)人口5.6萬人。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)域具有豐富的地域民族特色文化資源和傳統(tǒng)農(nóng)耕文化資源， 其中的忠良村獲評(píng)中國(guó)鄉(xiāng)村旅游模范村、中國(guó)最美休閑鄉(xiāng)村。規(guī)劃區(qū)內(nèi)入駐企業(yè)60多家，各級(jí)財(cái)政資金累計(jì)投入近8億元，吸引社會(huì)資本投入18億元，已建成優(yōu)質(zhì)蔬菜種植、龜鱉養(yǎng)殖加工生產(chǎn)、葡萄種植及葡萄酒生產(chǎn)、青瓦房民俗風(fēng)情古村落體驗(yàn)等生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)項(xiàng)目48個(gè)。當(dāng)?shù)卣e極進(jìn)行農(nóng)耕文化挖掘與傳承，大力推進(jìn)“農(nóng)業(yè)+文創(chuàng)+旅游+康養(yǎng)”等新模式新業(yè)態(tài)，開展了圣名嶺生態(tài)康養(yǎng)、老口古商埠古村落保護(hù)傳承、廣西藥用植物園等項(xiàng)目建設(shè)。

六大體系扎實(shí)建設(shè)，筑牢三農(nóng)發(fā)展基礎(chǔ)。圍繞試點(diǎn)方案提出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村生態(tài)、公共服務(wù)和運(yùn)行管理六大體系，當(dāng)?shù)卣鋵?shí)統(tǒng)籌規(guī)劃、全域開發(fā)理念，支撐體系和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)項(xiàng)目有力推進(jìn)：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系支撐，投資1.9億元完善綜合體內(nèi)水利、道路、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施，新建、改擴(kuò)建道路46公里；投資1.7 億元改善水域、山地和鄉(xiāng)村生態(tài)， 農(nóng)村污水處理覆蓋率達(dá)80%以上； 大力發(fā)展“漁業(yè)-畜牧-沼氣-水果”“養(yǎng)魚-蔬菜共生”等生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)；新建可入住千人以上的民宿項(xiàng)目、24小時(shí)自助圖書館、耕讀書院、社區(qū)醫(yī)院等，努力提升“美麗南方”公共服務(wù)質(zhì)量。

堅(jiān)持姓農(nóng)為農(nóng)宗旨不動(dòng)搖，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得新進(jìn)展?！懊利惸戏健彪m位于都市近郊，土地開發(fā)價(jià)值較高，但當(dāng)?shù)卣畧?jiān)持初心、不忘宗旨，以政策引導(dǎo)和規(guī)劃管控為手段，堅(jiān)持姓農(nóng)為農(nóng)宗旨不動(dòng)搖，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)為區(qū)域優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，毫不動(dòng)搖發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。他們先后投資1.67億元，建設(shè)了5.8萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；打造蔬菜高產(chǎn)高效基地1萬畝、特色水果花卉基地1.3萬畝、優(yōu)質(zhì)水稻基地1萬畝。同時(shí)，努力探索建立農(nóng)民參與、農(nóng)民共建、農(nóng)民受益的新機(jī)制。據(jù)當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)介紹，試點(diǎn)區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)比較效益較高，農(nóng)戶采取“稻- 稻-菜”模式開展經(jīng)營(yíng)，每畝地收入達(dá)5000元以上，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在每畝2000元以上。此外，積極推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)，利用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項(xiàng)資金，扶持了一批農(nóng)產(chǎn)品加工、流通類項(xiàng)目，不斷完善區(qū)域內(nèi)功能板塊和支撐性項(xiàng)目。

轉(zhuǎn)換財(cái)政投入方式，充分釋放發(fā)展新動(dòng)能?！懊利惸戏健表?xiàng)目建設(shè)步伐快、財(cái)政投入成效好， 關(guān)鍵是在機(jī)制創(chuàng)新上下功夫，讓財(cái)政投入收獲改革紅利：一是在財(cái)政投入方式上，由國(guó)有平臺(tái)公司對(duì)公共設(shè)施等國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，財(cái)政投入從“建項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變到“買機(jī)制”，2017年僅用100天就建成環(huán)保博物館， 創(chuàng)造出“美麗速度”；試點(diǎn)開展村屯物業(yè)化服務(wù)，將政府購買服務(wù)與社區(qū)管理、物業(yè)服務(wù)有效整合， 打造“美麗服務(wù)”；充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體創(chuàng)造性，政府統(tǒng)一進(jìn)行品牌管理和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，構(gòu)建“美麗品牌”。二是完善多元化投融資模式，綜合運(yùn)用先建后補(bǔ)、貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金等形式，撬動(dòng)社會(huì)資本投入建設(shè)；與廣西投融資集團(tuán)、廣西農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司等金融企業(yè)合作成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)擔(dān)?；?。三是大力推廣“公司+合作社+家庭農(nóng)場(chǎng)+農(nóng)戶”模式，推進(jìn)農(nóng)民從“土地流轉(zhuǎn)租金+務(wù)工收入+參股分紅”中獲得多元化收入。

值得持續(xù)關(guān)注的三個(gè)問題

“美麗南方”雖然取得了較好的工作進(jìn)展，但試點(diǎn)項(xiàng)目要求高、周期長(zhǎng)、投資大，一些在實(shí)踐中暴露出來的問題需要盡快研究解決。

一是優(yōu)勢(shì)龍頭企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用還沒有充分發(fā)揮。

從“美麗南方”目前情況看，一產(chǎn)發(fā)展基礎(chǔ)好、潛力大，基礎(chǔ)設(shè)施條件正在逐步完善；三產(chǎn)主體多、市場(chǎng)活，新型經(jīng)營(yíng)主體的聚集效應(yīng)正在逐步顯現(xiàn)，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)層出不窮，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺和帶動(dòng)作用日益顯著。相對(duì)來講，龍頭企業(yè)對(duì)于二產(chǎn)發(fā)展的帶動(dòng)作用還不夠充分，缺乏對(duì)整個(gè)區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的支撐，“承上啟下”和“接一連三”的產(chǎn)業(yè)鏈條還不夠完備。

二是項(xiàng)目建設(shè)仍須持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。目前，“美麗南方”各類項(xiàng)目已全面鋪開，其中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大、周期長(zhǎng)，籌資渠道來源多，在政府公共服務(wù)配套資金、新型經(jīng)營(yíng)主體自籌資金等方面的需求較大。要根據(jù)規(guī)劃和財(cái)力，把握好建設(shè)節(jié)奏和實(shí)施步伐，著力補(bǔ)齊功能短板和產(chǎn)業(yè)鏈條薄弱環(huán)節(jié)，持之以恒推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，避免政府和企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是后期運(yùn)營(yíng)機(jī)制建設(shè)有待加強(qiáng)。試點(diǎn)項(xiàng)目“三分建設(shè)、七分運(yùn)營(yíng)”，要圍繞田園綜合體的建設(shè)目標(biāo)和功能定位，重點(diǎn)抓好生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營(yíng)體系、生態(tài)體系、服務(wù)體系、運(yùn)行體系等六大支撐體系建設(shè)。要認(rèn)真研究項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管護(hù)機(jī)制，確保工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。

推動(dòng)田園綜合體試點(diǎn)工作的建議

黨的十九大明確提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，田園綜合體試點(diǎn)方案要求生產(chǎn)、生活、生態(tài)同步發(fā)展，與十九大精神高度契合。我們建議有關(guān)單位要繼續(xù)抓好有關(guān)工作落實(shí)，為鄉(xiāng)村振興探索新模式、積累新經(jīng)驗(yàn)。

一是注重培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和合理布局。產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達(dá)， 田園綜合體才能獲得持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一產(chǎn)升級(jí)、二產(chǎn)壯大、三產(chǎn)融合，既需要有先進(jìn)生產(chǎn)要素的投入，也需要提高現(xiàn)有生產(chǎn)要素的配置效率，提高生產(chǎn)要素的產(chǎn)出率和資本投入的回報(bào)率。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體賬務(wù)規(guī)范程度相對(duì)較低，抵押物數(shù)量有限，建議對(duì)于符合條件、具備前景的項(xiàng)目， 采用政策性增信方式提高經(jīng)營(yíng)主體的貸款可得性，通過配套財(cái)政貼息或者補(bǔ)助政策提供一定的財(cái)務(wù)性支持，用“政策性增信+產(chǎn)業(yè)化補(bǔ)助+貼息”的綜合方案支持項(xiàng)目落地實(shí)施。

二是處理好點(diǎn)和面之間關(guān)系，盤活全域要素，分享“美麗紅利”。試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各種類型產(chǎn)業(yè)主體星羅棋布，政府要做好規(guī)劃引導(dǎo)，妥善處理集聚發(fā)展與錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，形成共振合力，避免項(xiàng)目雷同。財(cái)政投入要聚焦激活市場(chǎng)主體活力，做好“藥引子”，合理把握政府與市場(chǎng)的邊界，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用， 主要用于公益性和外部性比較強(qiáng)的領(lǐng)域。要堅(jiān)持和完善現(xiàn)有發(fā)展利益分享機(jī)制，財(cái)政投入要在提高要素生產(chǎn)效率、完善市場(chǎng)發(fā)育水平、補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)短板上下功夫， 通過投入機(jī)制創(chuàng)新落實(shí)利益分享機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民群眾的獲得感，讓廣大群眾積極參與“美麗建設(shè)”、分享“美麗成果”、體味“美麗幸?！?。

三是加強(qiáng)政策理論研究和模式提煉，不斷完善田園綜合體建設(shè)政策體系。田園綜合體是一個(gè)新生事物，需要在實(shí)踐中不斷深化認(rèn)識(shí)，從城市化進(jìn)程、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等角度，對(duì)建設(shè)路徑和運(yùn)行機(jī)制等加深理解和認(rèn)識(shí)。建議積極借助外部智庫和專家團(tuán)隊(duì)，針對(duì)不同資源稟賦、不同地理區(qū)位、不同發(fā)展理念的田園綜合體，加強(qiáng)典型模式研究和經(jīng)驗(yàn)提煉，給予有針對(duì)性的指導(dǎo)和支持。