組建國家移民局與參與國際人才競爭

王輝耀

國家移民局的成立體現(xiàn)了中國堅持改革開放的決心，展示出一個自信和友好的大國形象。同時這也是我國參與國際人才競爭、實現(xiàn)人口紅利向人才紅利轉型的需要。

移民管理局的組建是全球化發(fā)展對完善移民體系提出的新要求。當今世界，人的流動是全球化發(fā)展的大勢，國際人才競爭日益加劇，特別是“人本全球化”已成為新的主題。隨著很多經(jīng)濟體先后進入老齡社會，人口增長率下降，各國紛紛出臺各種措施，吸引外國人才。人才移民已成為發(fā)達國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要力量，對移入國的經(jīng)濟貢獻非常突出。成立移民管理局， 有效地簡化移民手續(xù)，放寬移民政策以便能夠吸引更多外來人才。

一是對全球釋放中國開放、包容發(fā)展的新信號

移民管理局的組建是全球化發(fā)展對完善移民體系提出的新要求。當今，人的流動是全球化發(fā)展的大勢，國際人才競爭日益加劇， 特別是人本全球化已成為新的主題。當前，世界經(jīng)濟發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，上一輪科技進步帶來的增長動能逐漸衰減，新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命正在形成勢頭。隨著很多經(jīng)濟體先后進入老齡社會，人口增長率下降，各國紛紛出臺各種措施，吸引外國人才為本國經(jīng)濟、社會發(fā)展增添活力。移民人才已成為發(fā)達國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要力量，對移入國的經(jīng)濟貢獻非常突出。隨著中國國家綜合實力的提升，以及國際人才競爭加劇，迫切需要以更積極主動、開放自信、靈活務實的態(tài)度，創(chuàng)造更良好的對外開放軟環(huán)境。建立移民管理局，釋放了我國對全球開放包容發(fā)展的明確信號，再次表明了我國廣納天下人才的開放態(tài)度，為更多喜愛中國、愿意來中國發(fā)展并實現(xiàn)自身理想與價值的國際人才敞開大門。

二是成為構建人類命運共同體的有力抓手，服務全球化發(fā)展

移民管理局的組建有助于更好構建人類命運共同體，推動新型全球化發(fā)展。十九大報告提出，要堅持推動構建人類命運共同體， 謀求開放創(chuàng)新、包容互惠的發(fā)展前景，促進和而不同、兼收并蓄的文明交流。報告還指出，要貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推動形成全面開放新格局。與此同時，“一帶一路”作為推動新型全球化發(fā)展、促進全球治理、實現(xiàn)共商共建共享的新平臺，也需要更為通暢的人才聯(lián)通和持久智力支撐。移民管理局將成為“一帶一路”建設和構建人類命運共同體的有力抓手，服務于世界的全球化發(fā)展，與各國人民同心協(xié)力，建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。

三是促進我國深度參與全球治理，提升國際話語權

移民管理局的組建也有助于促進中國進一步與國際接軌，提升國際移民領域的話語權和國際形象。曾經(jīng)作為國際移民組織（IOM） 的觀察國，中國參與移民領域全球治理的深度遠遠不夠，在相關問題的國際治理決策中，不能充分地表達出中國的觀點和意見，也不利于移民問題的國際協(xié)調(diào)。2016年，中央采納了全球化智庫（CCG）關于中國加入國際移民組織的建議，中國于2016年6月正式加入國際移民組織（IOM）。成為國際移民組織的正式成員國，結束了中國15年的觀察員身份。移民管理局的建立也將使中國與國際移民組織在機構設置和運作中更好對接，并在聯(lián)合國框架內(nèi)，以負責任大國的身份廣泛參與到移民領域全球治理的決策和行動中，提升了中國在該領域的國際話語權，也更好服務于全球化。同年9月，聯(lián)合國秘書長潘基文和國際移民組織總干事斯溫簽署協(xié)定，國際移民組織加入聯(lián)合國系統(tǒng)。

四是推動人口紅利向人才紅利轉型，建立具有競爭力的人才制度

近些年，外國人“來華逐夢前景向好。匯豐銀行2017年《移居國外工作者全球報告》顯示，中國作為世界經(jīng)濟強國，目前處于匯豐全球職業(yè)發(fā)展排行的世界第二。

組建移民管理局，是深化我國人才管理體制機制改革的題中之義。過去四十年，改革開放后以農(nóng)民工從農(nóng)村走向城市為代表的人口遷移，帶動了中國的蓬勃發(fā)展和城市化的快速推進，中國經(jīng)濟整體進入了發(fā)展的快車道。然而，隨著人口老齡化的加深，我國人口紅利逐漸消失，如果沒有很好的機制和政策來吸引國際人才，將坐失國際人才的新紅利。

盡管近幾年外籍人士在華的人數(shù)不斷增加，中國在國際人才引進方面與國際社會的差距仍然明顯。根據(jù)全球化智庫《中國國際移民報告（2015）》，聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部估計，2013年居住在中國境內(nèi)的外籍人士（國際移民） 為84.85萬人，占總人口的比例為

0.06%。我國國際移民占人口總量的比例基本上為全世界最低水平， 遠低于發(fā)達國家和地區(qū)的平均水平10.8%，低于世界的平均水平3.2%，甚至低于發(fā)展中國家的平均水平1.6%和最不發(fā)達國家的平均水平1.2%，低于印度的0.4%。據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2010 年11月，59.4萬名外籍人士居住在我國境內(nèi)，占我國人口的0.04%。2010年第六次人口普查時，北京的外國人口比例是0.5%，而高科技中心的美國硅谷達到40%-50%的外國人口。

發(fā)達國家一直在享受移民紅利，在發(fā)達國家和地區(qū)，外籍人才辦理證件都是由一個政府部門專門受理，如美國有公民與移民服務局，澳大利亞有移民和公民部， 日本有厚生勞動省，韓國有就業(yè)和勞工部。建立移民管理局，將進一步完善我國人才體系，促進我國在全球范圍內(nèi)選才、用才，參與國際人才招攬的競爭。從國內(nèi)發(fā)展來看，此舉實則抓住了我國從人口紅利向人才紅利轉型的關鍵時期，將有效推動國際人才流向中國發(fā)展，持續(xù)促進中國創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展，帶動中國新一輪經(jīng)濟發(fā)展浪潮的到來。同時，建立移民管

理局也符合國家從招商引資向招財引智轉型的要求。

五是增強移民服務與管理，為解決“三非”等新挑戰(zhàn)創(chuàng)造有利條件

移民管理局的組建是隨著我國經(jīng)濟總體向好，有效適應來華工作、生活的外國人快速增加，對做好移民服務與管理工作提出的新要求。目前，我國的外國人才出入境和居留的行政手續(xù)還比較復雜，簽證、居留、就業(yè)、入籍由不同部門管理，外籍人員的權益保障措施欠佳。

隨著我國日益成為外國人才目的國和國際移民目的國，一些地方出現(xiàn)“三非”人員增加的趨勢，給城市管理、社會穩(wěn)定以及安全環(huán)境帶來挑戰(zhàn)。建立移民局也會加強對“三非”外國人治理和非法移民的遣返。移民管理局還將促進中國與國際規(guī)則的接軌，與國際移民組織、聯(lián)合國難民署等機構建立工作關系，使得難民管理工作更加方便、更加有效。成立國家移民管理局，有助于保障來華移民的正當權利，保護國際移民在中國的人身、居住、財產(chǎn)等合法權益，增進國民與移民的和睦相處，在語言培訓、文化融合、提供職業(yè)信息等方面發(fā)揮作用。

當前建立國家移民局的時機已經(jīng)成熟。自2015年開始，我國移民管理制度框架已經(jīng)開始搭建。中央層面，2015年3月發(fā)布的《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》指出，要探索建立技術移民制度，吸引海外高層次人才。2015年6月9日，公安部擴大申請在華永久居留外國人工作單位范圍。2016年2月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》，提出實行更加靈活務實的外國人永久居留服務制度。隨著新的移民管理局的建立并納入國務院機構， 移民管理權限和服務能力能夠更好地整合，相關職能部門能夠在統(tǒng)一體系下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對于制定相關政策、促進外國人才的融入，解決當前外國人才管理所存在問題具有非常重要的意義。此外，由移民管理局辦理外籍人士的相關事宜，應該讓那些客居我國的人們感到更舒適和溫馨。