自然資源管理邁向新時代中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員

張維宸

根據(jù)十三屆全國人大一次會議審議并批準的國務院機構(gòu)改革方案，自然資源部組建。這標志著包括山水林田湖草生命共同體在內(nèi)的自然資源統(tǒng)一管理邁進新時代。探究組建的背后邏輯，并借鑒國際上相關通行的做法，有助于我們思考如何發(fā)揮好自然資源部的作用。

背后邏輯

自然資源管理和保護需要整體考慮。各類自然資源之間相互聯(lián)系、相互制約、相互影響、相互轉(zhuǎn)化，構(gòu)成了自然資源循環(huán)體系。對自然資源的開發(fā)利用和保護，不僅要遵循自然資源價值和供求關系規(guī)律，而且還要遵循自然資源的整體性規(guī)律。

自然資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力被利益分割。此前，各種自然資源由不同的主管部門分別管理。單獨來看，各門類自然資源管理都在努力做到極致；總體來看，自然資源所有權(quán)主體虛位，自然資源管理缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，部門之間缺乏共享互通，相互掣肘，權(quán)力邊界沖突，明顯帶有部門色彩，甚至存在部門利益固化的積弊，無法形成合力，自然資源保護困難。

自然資源法治建設局限性明顯。在自然資源法治建設中，法律落后時代，相互間銜接性及穩(wěn)定性不夠，甚至相互矛盾沖突；有法不依，不依法行政兩方面問題并存。單門類資源管理法，部門色彩太濃。

市場配置資源的決定性作用亟待加強。自然資源使用權(quán)市場建設從無到有，從小到大，近年已有明顯進展。總體而言，還存在發(fā)展不平衡問題，自然資源有償使用制度仍不完善，市場規(guī)則不夠明確， 市場主體勢單力薄，中介組織行為不規(guī)范，市場機制尚未完全形成。自然資源管理感性的偏多，理性的偏少，多是解決表面問題；直接的偏多，間接的偏少，多是就問題解決問題；行政的偏多，經(jīng)濟與法治的偏少，多是采取行政手段解決問題。

行政執(zhí)法監(jiān)察老大難問題依然存在。自然資源執(zhí)法權(quán)威和效能不斷提高，“多家管、大家用”的粗放利用資源現(xiàn)象依然存在，而且單門類資源執(zhí)法監(jiān)察的“單打獨斗” 往往難以奏效，管理成本高昂。

自然資源集中統(tǒng)一管理體制雛形確立。1998年組建主管土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源的國土資源部，直至自然資源部組建，實現(xiàn)和強化了單門類自然資源的集中統(tǒng)一管理，朝著大部制的改革方向邁出實質(zhì)性一步。大數(shù)據(jù)時代的到來，又為自然資源統(tǒng)一管理和自然資源資產(chǎn)管理提供了良好的基礎平臺和快速通道。

國際自然資源管理現(xiàn)狀和未來趨勢

世界各國的自然資源管理體制可以劃為兩種類型：綜合管理型和分散管理型。在自然資源管理體制探索中，資源大國美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯以及人口大國印度等都嘗試適合國情的管理方式。

美國采用綜合管理和分散管理兩種類型。美國在總體上是實行綜合管理自然資源的國家，但在礦產(chǎn)資源、化石能源礦產(chǎn)資源和土地資源的管理上又存在分散管理體制。美國內(nèi)政部集中管理礦產(chǎn)資源，但能源部、農(nóng)業(yè)部（森林局）、勞工部（礦山安全與健康管理署）、聯(lián)邦核能管理委員會、環(huán)境保護局等，也直接或間接參與礦產(chǎn)資源的管理，各具有相應的職能。同樣，內(nèi)政部的土地管理局是美國聯(lián)邦政府管理土地資源的最主要部門，但不同用途的土地由不同部門管理。

加拿大采用綜合管理和分散管理（土地資源）兩種類型。加拿大自然資源部管理全部礦產(chǎn)資源、能源礦產(chǎn)和森林資源。土地資源實行多部門分散管理體制，各省政府對土地資源管理擁有相當大的權(quán)力。聯(lián)邦政府主要是通過規(guī)劃、計劃和政策來指導聯(lián)邦公有土地資源的利用與保護，這些規(guī)劃和政策需要聯(lián)邦各部門和地方政府的支持。

澳大利亞采用綜合管理和分散管理兩種類型。由工業(yè)、科學和資源部統(tǒng)一管理礦產(chǎn)、海洋、森林、動物資源。同時，聯(lián)邦政府沒有設置專門的土地管理機構(gòu)，有關全國土地管理工作，由財政部、環(huán)境與遺產(chǎn)部、司法部等若干部門分別管理各類土地資源，土地管理的具體事務由州政府來執(zhí)行。

俄羅斯采用綜合管理和分散管理兩種類型。俄羅斯絕大部分土地、礦產(chǎn)、水流、海洋、森林等自然資源屬于國家所有，自然資源部是礦產(chǎn)、能源礦產(chǎn)、水流、森林、生物等自然資源以及生態(tài)環(huán)境保護的綜合管理機構(gòu)。土地資源實行分散管理體制。

印度采用分散管理類型。對土地、礦產(chǎn)、石油天然氣、煤炭、水流、森林和海洋等七大門類的自然資源，分別由鄉(xiāng)村發(fā)展部、礦山部、石油天然氣部、煤炭部、水資源部、森林與環(huán)境部、海洋開發(fā)部七個政府行政部門分別管理。

世界各國在機構(gòu)改革中，越來越重視和加強自然資源綜合管理，產(chǎn)權(quán)制度日趨完善。在自然資源管理方面采用較為先進的資源和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合方式，代表了未來自然資源管理的發(fā)展趨勢。不斷學習與借鑒國際成功管理經(jīng)驗，不斷實踐與創(chuàng)新，創(chuàng)建適合自然資源屬性、適合中國國情的新型自然資源管理體制與機制是改革的必然選擇。

對發(fā)揮自然資源部作用的思考

自然資源部的職能需要在“三定”方案中確定。不過筆者認為，從實現(xiàn)一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，推動服務型政府建設的角度考慮，自然資源部可以在多個方面發(fā)揮作用。

負責對自然資源開發(fā)利用和保護進行有效監(jiān)管。實施自然資源用途管制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分等級管理制度。負責土地、海洋、礦產(chǎn)、濕地、自然保護區(qū)、森林、草原、野生植物等資源的專門管理。加強自然資源許可證制度建設。加強自然資源行業(yè)監(jiān)管制度建設。承擔山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。完善自然資源破壞修復制度體系建設，建立國土綜合整治和生態(tài)修復制度。

承擔加強自然資源法治建設工作。統(tǒng)籌推進自然資源重大立法修法項目。對法律規(guī)定的落實情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。加強公職人員職業(yè)法律教育培訓。建立法律法規(guī)政策管理部門與司法主管部門的有效溝通機制，維護民事責任、行政責任和刑事責任的嚴肅性。

負責建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度體系，探索建立自然生態(tài)空間用途管制制度，建立國土空間監(jiān)測監(jiān)管制度。發(fā)揮空間規(guī)劃對自然資源配置的引導約束作用，形成全方位、多層次、多規(guī)融合的國土空間管控體系。統(tǒng)籌實施國土空間管控體系與耕地保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界紅線的劃定工作。完善規(guī)劃實施的第三方評估制度。強化國土空間規(guī)劃實施專項督察制度。

履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。推進自然資源所有權(quán)和使用權(quán)分離。劃定自然資源資產(chǎn)管理范圍，健全自然資源資產(chǎn)管理體制。改革自然資源資產(chǎn)出讓收益分配制度。推進全國自然資源價值評價工作。研究國內(nèi)外自然資源市場變化。劃定資源配置中市場起決定性作用的范圍。推進全國自然資源管理市場化的試點和推廣工作。推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置” 改革和“回頭看”工作。實施“兩個市場、兩種資源”戰(zhàn)略，為資源企業(yè)“走出去”做好基本服務工作。完善自然資源公共服務機構(gòu)和服務網(wǎng)絡，用足用夠“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+ 自然資源”的時代優(yōu)勢。

推進自然資源統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記工作。加快自然資源統(tǒng)一調(diào)查制度建設。開展自然資源數(shù)量調(diào)查、質(zhì)量調(diào)查、開發(fā)利用條件調(diào)查。建立自然資源檔案制度。解決自然資源使用權(quán)之間權(quán)屬糾紛。加快完成自然資源權(quán)屬確權(quán)登記。構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記制度體系。加強自然資源產(chǎn)權(quán)登記信息應用。

建立健全自然資源有償使用制度。建立健全全民所有自然資源國家權(quán)益金制度。明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用對象和范圍。加強自然資源要素有形市場建設。完善自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制。完善自然資源有償出讓方式。建立全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓監(jiān)管制度。建立自然資源資產(chǎn)流失責任追究制度。強化自然資源開發(fā)利用與保護的外部性監(jiān)管。依法征收各種自然資源稅費。建立自然資源開發(fā)利用的約束和激勵機制，提高自然資源的開發(fā)利用率和水平。探索解決國家公園集體土地權(quán)屬問題的解決途徑。解決自然資源征收補償問題。完善自然資源節(jié)約集約開發(fā)利用制度建設，建立節(jié)約集約利用的標準規(guī)范體系和激勵約束機制。