黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系重組與全方位改革

汪玉凱

黨的十九屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。今年兩會(huì)期間全國人大通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，兩會(huì)后，中共中央關(guān)于《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》正式印發(fā)。此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，可謂力度空前，引人矚目。我們要深刻地認(rèn)識(shí)到，此次改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)發(fā)展全局做出的重大改革部署，是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重大舉措，必將帶來推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

改革開放以來中國機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)

改革開放以來，中國機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是 1982年到1992年，可以稱之為沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府管理模式階段。這個(gè)階段有兩次改革。一次是1982年。1978年改革開放開啟，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來了，但是當(dāng)時(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，機(jī)構(gòu)臃腫，機(jī)構(gòu)林立，人浮于事，效率低下。1982年機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院各部門由100個(gè)精簡(jiǎn)為61個(gè)；另一次是1988年，正式提出轉(zhuǎn)變政府職能目標(biāo)。

第二階段是1993年到2002 年，可以稱之為建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

政府管理架構(gòu)階段。1992年黨的十四大提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。相應(yīng)的，政府要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求來構(gòu)建管理架構(gòu)和模式。1998年國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，工作人員由3萬多名減少了一半。

第三個(gè)階段是 2003年到2017年，可以稱之為深化機(jī)構(gòu)改革、探索用大部制的思路改革政府的階段。黨的十八大以來的首個(gè)五年，機(jī)構(gòu)沒有動(dòng)大的手術(shù)，但是從內(nèi)涵上以放管服為核心，取得了比較大的成效。國務(wù)院部門減少審批44%；中央層面上核準(zhǔn)的企業(yè)投資事項(xiàng)減少90%；非許可審批事項(xiàng)徹底終結(jié)；職業(yè)資格許可和認(rèn)證大幅減少；行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)減少74%；全面改革企業(yè)登記、資本注冊(cè)等，企業(yè)辦事節(jié)約時(shí)間三分之一；中央政府定價(jià)項(xiàng)目縮減80%，地方縮減50%；互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)不斷升級(jí)；等等。

改革開放以來歷次機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)使中國政府由計(jì)劃形態(tài)政府大體轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)形態(tài)政府。中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，老百姓生活大幅度提升，都與國家治理體系和能力改善息息相關(guān)。

新一輪機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)意義和內(nèi)在邏輯

為什么要大刀闊斧進(jìn)行新一輪機(jī)構(gòu)改革？

首先，“兩個(gè)不適應(yīng)”要求必須對(duì)黨和國家機(jī)構(gòu)和職能體系進(jìn)行重組。目前黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系與“五位一體”總體布局不適應(yīng)；與“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局也不適應(yīng)。

《決定》主要概括了八個(gè)方面問題：一是一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；二是一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位； 三是一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；四是基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高；五是軍民融合發(fā)展水平有待提高；群團(tuán)組織政治性、先進(jìn)性、群眾性需要增強(qiáng)；六是事業(yè)單位定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高等問題依然存在；七是一些領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制不夠完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等問題仍然存在；八是機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)范化、法定化相對(duì)滯后，機(jī)構(gòu)編制管理方式有待改進(jìn)。

分析主要原因，可以概括如下：黨政軍群結(jié)構(gòu)不合理（橫向、縱向），缺乏統(tǒng)籌；職能交叉重疊，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，政府職責(zé)轉(zhuǎn)變嚴(yán)重滯后；地方的自主決定權(quán)太小，難以釋放活力；黨和國家機(jī)構(gòu)及其公職人員行為需要加強(qiáng)監(jiān)管；法治亟待加強(qiáng)。

其次，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要求必須掃清體制機(jī)制障礙。黨的十九大提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)：到2035年初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，到2050年建成現(xiàn)代化強(qiáng)國。國家制度體系主要包括國家的法律制度、組織制度、政黨制度以及建立在此基礎(chǔ)之上的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度、文化制度、生態(tài)制度等；國家治理能力主要包括國家的治國理政能力、內(nèi)政外交能力、治黨治軍能力、國防能力，政策規(guī)劃能力、改革發(fā)展穩(wěn)定能力、開拓創(chuàng)新能力、識(shí)才用賢能力等。按照上述內(nèi)涵和目標(biāo)要求，目前黨和國家機(jī)構(gòu)的職能體系亟需加強(qiáng)。

第三，通過黨和國家機(jī)構(gòu)改革，為加快中國轉(zhuǎn)型發(fā)展，防范風(fēng)

險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)提供體制保障。從執(zhí)政黨角度看，中國共產(chǎn)黨面臨“四種考驗(yàn)”（執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)） 和“四種危險(xiǎn)”（精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐?。?，要團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民有效應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)、克服重大阻力、解決重大矛盾。此外，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、信任等風(fēng)險(xiǎn)都有上升的趨勢(shì)。這都要求必須推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革，以適應(yīng)新的形勢(shì)。

本輪機(jī)構(gòu)改革的整體思路與重點(diǎn)

新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革具有三個(gè)顯著特征。

注重頂層設(shè)計(jì)，站位高，視野寬，目標(biāo)明確。此次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，就是要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系；形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系；形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系；形成中國特色、世界一流的武裝力量體系； 形成聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系；推動(dòng)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力，全面提高國家治理能力和治理水平。

改革的路徑清晰，原則性強(qiáng)。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，優(yōu)化協(xié)同高效，全面依法治國。

體現(xiàn)出系統(tǒng)性改革、結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和整體性推進(jìn)的理念。

新一輪機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)主要包括五個(gè)方面。

堅(jiān)持完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)黨的機(jī)構(gòu)主要采取合并、歸類、重組。一是改革議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。組建中央全面依法治國委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組；把中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)；不再設(shè)立中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，將中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室職責(zé)劃歸中央政法委員會(huì)、公安部；組建中共中央和國家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)等。二是確立黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位。三是通過歸類、合并統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，發(fā)揮黨的職能部門作用。如中組部加掛國家公務(wù)員局牌子，管理中編辦；中宣部加掛國家新聞出版署和國家電影局牌子，整合三大廣播電視機(jī)構(gòu)；中央統(tǒng)戰(zhàn)部加掛國家宗教事務(wù)局以及國務(wù)院僑務(wù)辦公室的牌子；中央黨校與國家行政學(xué)院整合、組建中央黨史和文獻(xiàn)研究院等。四是組建國家監(jiān)察委員會(huì)，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和監(jiān)察體制改革。中紀(jì)委與國家監(jiān)察委合署辦公。

優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。整體思路：一是堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制弊端；二是圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系；三是理順關(guān)系、優(yōu)化職能、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)、提高效能，建設(shè)服務(wù)型政府。

六大重點(diǎn)包括：一是合理配置宏觀管理部門職能。二是完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制。三是加強(qiáng)社會(huì)管理。如組建應(yīng)急管理部等。四是強(qiáng)化公共服務(wù)，凸顯以人民為中心導(dǎo)向。如組建國家移民管理局、退役軍人事務(wù)部、國家醫(yī)療保障局等。五是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境職能。如組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部。六是提高行政效率。精干設(shè)置政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡(jiǎn)化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系，以及打破信息孤島。

統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。統(tǒng)籌設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)和配置相近職能， 理順和優(yōu)化黨的部門、國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的職責(zé)。一是完善黨政機(jī)構(gòu)布局。系統(tǒng)謀劃和確定黨政機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng)，統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。二是深化人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革。三是深化群團(tuán)組織改革。四是推進(jìn)社會(huì)組織改革。五是加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。六是深化跨軍地改革。

合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，給地方更大自主確定權(quán)。主要建立從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能。一是確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。明確同中央對(duì)口的組織機(jī)構(gòu)。二是賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。把直接面向社會(huì)的事權(quán)下放地方，除規(guī)定外，容許地方自主設(shè)置機(jī)構(gòu)，并入與上級(jí)對(duì)口的相關(guān)機(jī)構(gòu)。三是構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理。管理重心下移。四是規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制。

推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。主要指完善黨和國家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度；強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束；加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度。

本次機(jī)構(gòu)改革的策略和難點(diǎn)

這次機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)策略首先就是堅(jiān)持黨對(duì)改革的全面領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)作用，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建立健全評(píng)估和督察機(jī)制。其次是先啟動(dòng)中央、省的改革，待基本完成后，啟動(dòng)省以下改革。第三是鼓勵(lì)地方積極探索。第四是把機(jī)構(gòu)改革與放管服改革結(jié)合起來。

改革的難點(diǎn)，歸納起來第一就是要認(rèn)真研究改革的阻力。最大的阻力主要在兩個(gè)方面，一是要堅(jiān)決沖破利益固化的藩籬；二是黨政機(jī)構(gòu)自身，要正確認(rèn)識(shí)個(gè)人利益與集體利益、局部利益和全局利益的關(guān)系。

第二個(gè)難點(diǎn)，如何解決整合以后的業(yè)務(wù)重組和最終融合問題。機(jī)構(gòu)改革不是簡(jiǎn)單加減，關(guān)鍵是重組和融合。

第三個(gè)難點(diǎn)，是如何真正降低黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，達(dá)到改革初衷。

我們堅(jiān)信，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在人民群眾支持下，這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革一定會(huì)排除萬難，取得成功。

（作者系國家信息化專家咨詢委員會(huì)委員、中國行政體制改革研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、國家行政學(xué)院教授）