提升浙江民營資本在PPP領(lǐng)域參與度

□鄭麗

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場機(jī)制作用、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率、實現(xiàn)公共利益最大化。社會資本作為PPP市場供給端的主體，主要來源于央企、地方國企、民營企業(yè)、外資企業(yè)等市場主體。由于民營資本參與PPP可以更有效地促進(jìn)政府投資項目決策的有效性，更有利于提高資本管理水平和運(yùn)營能力效率，國家部委相繼發(fā)布了一系列鼓勵民營企業(yè)參與PPP的政策文件。但研究顯示，民營資本在PPP領(lǐng)域中的市場份額仍有待進(jìn)一步提升。

發(fā)展現(xiàn)狀

從全國看，民營資本在我國PPP領(lǐng)域的市場份額呈現(xiàn)下滑趨勢。2015年，民營、含民營及外資的聯(lián)合體兩類項目占已落地項目總數(shù)的55.7%，投資規(guī)模占已落地項目總投資規(guī)模的35.5%；2016年底，這兩項數(shù)據(jù)分別為51%、45%；到了2017年底，民營、含民營及外資的聯(lián)合體兩類項目數(shù)合計280個、投資額4948億元，分別僅占落地項目數(shù)、投資額的46.9%和32.3%。

從浙江看，民營資本在PPP項目的參與度呈現(xiàn)上升趨勢。2016年，民營企業(yè)在浙江已落地簽約的PPP項目中的數(shù)量占比為38%；2017年，民營企業(yè)類PPP項目70個，投資1115.5億元，在浙江已落地簽約的PPP項目中的數(shù)量和項目總投資占比分別為62.5%、63.3%。其中，杭紹臺高鐵作為國家首批引入社會資本的8個鐵路示范項目之一，于2017年9月正式在杭簽約，這是我國首條民營資本控股的高鐵PPP項目，標(biāo)志著鐵路投融資體制改革邁入新階段，是我國鐵路改革發(fā)展史上具有里程碑意義的大事。

浙江省與我國其他眾多開展PPP項目的地區(qū)相比，民營資本參與PPP的積極性相對來說還是比較高的。但也要清醒地認(rèn)識到，浙江省本身就是全國民間投資活躍度較高的省份，而且與全省固定資產(chǎn)投資中民營資本的投資情況相比，民營資本在PPP領(lǐng)域的參與度還有很大的提升空間。2017年，浙江民間投資占全省固定資產(chǎn)投資總額的58.3%，投資額為18152億元，是民營企業(yè)在PPP領(lǐng)域1115.5億元投資的16倍。

困難和問題

PPP項目的準(zhǔn)入門檻較高。PPP項目強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營全生命周期的服務(wù)能力，意味著社會資本不僅要能確保各類資源的長期投入，而且要能根據(jù)PPP項目建設(shè)、運(yùn)營不同階段的需要合理調(diào)整資源的配置。這就使得各方面資源較多、業(yè)務(wù)范圍較廣的國企、央企更具備參與PPP項目的優(yōu)勢，而民營資本的資源調(diào)配能力、抗風(fēng)險能力就顯得相對較弱。更何況，為了規(guī)避因金融體系、信用體系不夠健全帶來的影響，地方政府在PPP項目采購過程中往往會對聯(lián)合體的數(shù)量、資質(zhì)、出資比例做出約定，甚至部分項目直接禁止以聯(lián)合體形式參與，使得大量具備專業(yè)領(lǐng)域服務(wù)能力但出資能力不強(qiáng)的民營資本和具備出資能力但缺乏專業(yè)服務(wù)能力的民營資本無法優(yōu)勢互補(bǔ)、參與到PPP項目建設(shè)中來。

民營企業(yè)的融資難度大。PPP項目的資金投入大、項目周期長，對社會資本方的注冊資本金、資產(chǎn)規(guī)模有較高要求。為達(dá)到資金方面要求，社會資本方必然需要融資。而目前金融機(jī)構(gòu)對PPP領(lǐng)域的信貸投放比較謹(jǐn)慎，對于質(zhì)押擔(dān)保能力弱的民營企業(yè)的信貸更是慎之又慎；而非金融企業(yè)的債務(wù)融資工具又非常有限，以短期融資券、中期票據(jù)等為主。為了獲得項目啟動資金，民營企業(yè)有時不得不向信托公司、小額貸款公司借用資金，融資成本較高。與此相反，央企、地方國企往往融資渠道暢通，較容易獲得大量金融資源，融資成本也較低。民營企業(yè)融資成本上的劣勢，既嚴(yán)重影響了項目報價，又大幅度擠占了利潤空間，大大制約了民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項目的能力。

PPP項目的收益率和退出機(jī)制尚不明確。社會資本方是否參與PPP模式，衡量的第一指標(biāo)是能否盈利。而PPP項目投資回報周期通常在二三十年甚至更長時間，民營企業(yè)擔(dān)憂隨著政府換屆，政府會不履約、不認(rèn)賬，面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等各方面的風(fēng)險太大，投資收益率較難預(yù)測。同時，現(xiàn)在PPP項目公司股權(quán)投資、債權(quán)投資在資本市場的退出路徑尚不明確，PPP股權(quán)交易模式也尚處于摸索階段，一定程度上也加劇了民企的觀望態(tài)度。

對策思考

政府推廣PPP模式的根本目的是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。央企、國企作為社會資本參與PPP項目，符合我國的國情，也符合浙江省的實際情況。但央企、國企參與太多，必然會產(chǎn)生對民營資本的“擠出效應(yīng)”，也更容易導(dǎo)致項目整體的經(jīng)濟(jì)、社會效率達(dá)不到預(yù)期的改革效果。為了實現(xiàn)推行PPP模式的初衷，也為了進(jìn)一步拓寬浙江民營資本的投資領(lǐng)域，必須繼續(xù)創(chuàng)造條件、優(yōu)化條件，激發(fā)民營資本在PPP領(lǐng)域的投資積極性。

完善誠信體系。要解決政府與民企之間互信度不夠的問題，完善社會信用體系非常有必要。浙江在信用體系建設(shè)方面已走在全國前列，已具有較好基礎(chǔ)，《浙江省公共信用信息管理條例》于2018年1月1日正式實施，杭州更是全國首批社會信用體系建設(shè)示范城市之一。浙江要進(jìn)一步加大舉措、加快步伐，在完善信用體系上下文章，規(guī)范推動社會信用體系建設(shè)，讓“信用浙江”成為浙江的金名片，切實讓守信者一帆風(fēng)順、讓失信者寸步難行。當(dāng)政府、企業(yè)、個人都把嚴(yán)格遵守契約精神當(dāng)成是一種自覺，營商環(huán)境的優(yōu)化就是一種必然，PPP項目中關(guān)于失信的擔(dān)憂就會小得多，相關(guān)具體問題也就容易解決得多。

強(qiáng)化政策扶持。國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》和財政部出臺的《關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》，明確表示鼓勵民間資本參與PPP項目；國資委下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》，要求對中央企業(yè)參與PPP業(yè)務(wù)實行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限。響應(yīng)國家部委號召，江蘇、河北等省緊鑼密鼓地陸續(xù)出臺了扶持民企參與PPP項目的相關(guān)政策。浙江作為民間投資的活躍省份，不但要乘勢而上加快出臺鼓勵民企參與PPP、規(guī)范并防控地方政府債務(wù)的相關(guān)政策，適當(dāng)降低民營資本參與PPP項目的條件門檻，而且要因勢利導(dǎo)進(jìn)一步擴(kuò)大民營資本在PPP領(lǐng)域的投資占比。需要注意的是，出臺的政策不能僅僅在技術(shù)層面上破除制約民營資本參與PPP的“玻璃門”“彈簧門”，而且要著力在宏觀政策層面破除制度障礙，營造公開、公平的競爭環(huán)境，讓民營資本有資格、有能力參與PPP項目，尤其是有穩(wěn)定市場收益率的、采取使用者付費(fèi)方式的PPP項目。

加大金融支持。急需出臺相關(guān)法律法規(guī)，為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資擔(dān)保方式、企業(yè)增加債務(wù)融資工具、PPP項目資本退出機(jī)制提供法律和制度依據(jù)，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益保護(hù)，鼓勵金融機(jī)構(gòu)推動金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新；完善民營資本融資工具，引導(dǎo)大基金、大資金購買這些融資工具；進(jìn)一步探索通過PPP項目資產(chǎn)證券化等方式完善PPP項目資本退出機(jī)制。PPP項目資產(chǎn)證券化豐富了PPP項目投資退出渠道，提高了PPP項目資產(chǎn)流動性，目前處于起步階段，需要進(jìn)一步探索實踐。2017年3月，杭州慶春路過江隧道工程成為了全國首批獲批的四個項目中規(guī)模最大、浙江省首個PPP資產(chǎn)證券化項目。浙江各地政府可以根據(jù)實際需要，積極準(zhǔn)備一批項目，適時申請列入國家資產(chǎn)證券化項目操作名錄，進(jìn)一步盤活存量PPP項目，從而增加PPP項目對社會資本尤其是對民間資本的吸引力。