緬北沖突對“一帶一路”在緬推進的影響機理

張曉偉 胡志丁 何有麟 何琴

摘 要：緬甸自建國以來，以緬族為主體的中央政府與各地少數民族武裝之間的沖突不斷。數十年以來，少數民族武裝一直是緬甸政府的難題，緬甸的民族矛盾極為尖銳，其中以緬北沖突最為典型。緬北地區(qū)是“一帶一路”向南亞、東南亞推進的關鍵之地，緬北長期的沖突勢必影響“一帶一路”在緬推進，進而影響到“一帶一路”的整體推進。本文結合實地調研、問卷和訪談，緊扣邊界及其效應，梳理了緬北沖突對“一帶一路”在緬推進的影響，包括中斷貿易通道，口岸經濟發(fā)展低迷；破壞中緬友誼，投資風險增加；降低緬甸政局穩(wěn)定性，合作意愿減少；域外大國加入緬甸，市場競爭加劇；引發(fā)他國消極響應，地區(qū)共建環(huán)境惡化。最后針對緬北沖突對“一帶一路”在緬推進的影響機理，提出注重整體效果，避開動蕩區(qū)域、加大緬北交通基礎設施投資、加強“一帶一路”在緬北宣傳、積極應對大國介入、突破邊界效應，提升民族文化認同等建議，以期推進“一帶一路”向前發(fā)展，實現中緬互利共贏。

關鍵詞：邊界；緬北沖突；“一帶一路”；邊境安全；緬甸；少數民族武裝

中圖分類號：K901 文獻標識碼：A

0 引言

2015年3月，國家發(fā)改委、外交部、商務部聯合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，闡述了“一帶一路”的時代背景、共建原則、框架思路、合作重點、合作機制等內容，且明確提出：“中巴、中印孟緬兩個經濟走廊與推動‘一帶一路建設緊密相關，要進一步推動合作，取得更大進展”[1]。緬甸作為“一帶一路”倡議中的重要節(jié)點國家，對“一帶一路”能否順利在南亞、東南亞推進有至關重要的作用。此外，緬甸作為中美印日等大國地緣戰(zhàn)略博弈的焦點，位于“邊緣地帶”與“核心地帶”的連接點，是海權和陸權的交匯處[2]，這使得它自身的全球戰(zhàn)略區(qū)位得到進一步提升。就像布熱津斯基所說的，地緣政治支軸國家的重要性不是來自于它的力量和動機，而是來自它所處的敏感地理位置以及它們潛在的脆弱狀態(tài)對地緣戰(zhàn)略棋手行為造成的影響[3]。緬甸境內民族武裝沖突不斷，不僅在投資環(huán)境方面直接影響了“一帶一路”在緬推進，而且間接影響了中緬關系。目前對“一帶一路”的研究主要集中在兩個方面：一是從不同視角解讀“一帶一路”[4-7]；二是探討“一帶一路”的影響以及“一帶一路”范圍內的相關問題[8-11]。雖然國內學者已經從不同視角探討了“一帶一路”可能面臨的問題與挑戰(zhàn)[12-15]，但是研究尺度和問題都過于宏觀，很少有人將研究視角集中在地區(qū)尺度，集中分析某一地區(qū)問題對“一帶一路”推進的影響機理。

緬北的民族沖突原因復雜，歷程深遠，絕非一朝一夕能解決的問題。由于緬甸北部緊鄰中國邊境，中國在緬甸少數民族武裝和緬甸政府之間始終處于進退兩難的處境，偏向任何一方都會影響到中國在緬利益和國家邊境安全[16-17]。因此，全面分析緬北沖突對“一帶一路”倡議在緬推進的影響機理具有不同以往的理論價值和實際意義。本文結合早期問卷調查和訪談，立足邊界和邊界效應，分析緬北沖突對“一帶一路”在緬推進過程中的影響機理，并就當前局勢提出“一帶一路”在緬順利推進應采取的相應對策。

1 研究區(qū)概況、研究思路與方法

1.1 研究區(qū)概況

本文研究的緬北沖突主要是指發(fā)生在緬甸北部的克欽邦和撣邦的少數民族武裝與緬甸政府軍之間的戰(zhàn)爭?？藲J邦，又稱克欽族（景頗族）自治邦，與我國云南省怒江傈僳族自治州和德宏傣族景頗族自治州接壤?？藲J邦61.34%的面積為山區(qū)，其內山脈橫亙，峰巒錯雜，峽谷河谷多不勝數，交通異常不便。撣邦是緬甸聯邦中面積最大、人口最多的一個邦，主要民族為撣族（傣族）和佤族，與我國云南省臨滄市和西雙版納州接壤。我國與緬甸及東南亞國家合作的眾多項目都要經過此區(qū)域（圖1）。

自建國以來，緬甸民族沖突問題就一直影響著國內的政治穩(wěn)定，自1988年緬甸中央政府與少數民族武裝簽訂?；饏f(xié)議后，其內戰(zhàn)才有所消停（表1）[18]。緬甸國內民族沖突交織著歷史恩怨和現實利益分配，國內外學者對此作了深入研究。總體來看，傳統(tǒng)的歷史遺留問題、長期民族矛盾、相互文化差異、彼此雙方實力此消彼長等是其主要原因[19-20]，其他方面的原因還有缺乏政治互信、經濟利益糾葛以及大國間的地緣利益博弈等[21]。

1.2 研究思路與方法

緬甸北部克欽邦、撣邦與中國邊境相接，跨境民族、跨境婚姻、跨境貿易等與緬北沖突交織在一起，緬甸少數民族武裝很好地利用了邊界、邊境地形與跨界網絡，使得緬北沖突不能簡單地歸為緬甸國內民族沖突問題，中國亦不能置身度外。“一帶一路”在緬推進以及孟中印緬經濟走廊建設又無法避開緬甸北部地區(qū)。但是緬北沖突對“一帶一路”在緬推進的影響不能簡單地歸為影響緬甸政治穩(wěn)定和投資環(huán)境。為了充分挖掘和厘清緬北沖突對“一帶一路”在緬推進影響機理，必須搞清楚開放型邊界下的各種要素跨界流動以及形成的各種跨界網絡。同時，還需要分析這些跨界網絡如何影響了緬北沖突的走向。因此，理解緬北沖突離不開邊界。

筆者于2015年4月、2016年9月、2016年12分別對中緬接壤地區(qū)南傘、瑞麗、畹町、猴橋、隴川、盈江等地邊境沿線進行了實地考察，期間累計發(fā)放問卷800余份，深入訪談人數100余人。調查問卷與訪談涉及眾多話題，包括跨境務工、邊境安全、緬北沖突等，本文將在實地調研、問卷調查和訪談基礎上，歸納總結緬北沖突對“一帶一路”在緬推進的影響機理。

2 緬北沖突對“一帶一路”的影響機理

“一帶一路”倡議雖然由中國提出，但是強調的是共建原則，需要一個和平安定的國際環(huán)境，更需要沿線國家的共同建設。緬甸是“一帶一路”倡議在海上和陸上的重要節(jié)點和參與方，持續(xù)不斷的緬北沖突造成緬甸國內政局動蕩、秩序混亂、經濟發(fā)展緩慢、基礎設施建設滯后、難民不斷增多等。這些因素勢必影響中國“一帶一路”在緬甸的推進，進而影響到整個“一帶一路”的進程。

2.1 中斷貿易通道，口岸經濟發(fā)展低迷

“一帶一路”倡議中強調的合作重點之一就是設施聯通，特別是關鍵通道、關鍵節(jié)點和重點工程，優(yōu)先打通缺失路段，暢通瓶頸路段。緬北沖突中的雙方恰恰利用了這點，緬甸少數民族武裝通過破壞中緬雙方的貿易通道，而緬甸政府通過延緩交通基礎投資項目來達到各自目的。這樣一來，中緬之間的貿易通道就會隨著緬北沖突的爆發(fā)而發(fā)生不同程度的破壞。據不完全統(tǒng)計，目前中緬之間已建成和正在修建的基礎設施項目包括：中緬油氣管道、泛亞鐵路西線、昆明至緬甸高速公路、瀾滄江—湄公河航道、云南連接緬甸的光纜傳輸系統(tǒng)等。這些重要的國際通道都是穿過緬北地區(qū)最終連接起兩端的中國和緬甸。但是緬北沖突下，這些國際通道的建設、使用以及管理都受到前所未有的挑戰(zhàn)。目前已投產的中緬油氣管道也曾多次因為沿線爆發(fā)戰(zhàn)亂而被迫停工。不僅如此，位于緬甸撣邦北部地區(qū)的木姐—曼德勒公路是連接中緬兩國的經濟動脈，緬北沖突爆發(fā)以后，道路通道受阻，影響雙方的經濟貿易往來，這些具體的實例都充分說明了緬北沖突會在客觀層面對“一帶一路”的在緬推進造成直接的阻礙。

政治穩(wěn)定的周邊環(huán)境是促進經濟共同發(fā)展的關鍵因素。如今，由于緬北地區(qū)沖突不斷，邊境管控也越發(fā)嚴格，據筆者在姐告、那邦、拉影、畹町等中緬邊境實地調研發(fā)現：口岸地區(qū)經濟低迷，特別是位于沖突較為嚴重地區(qū)的那邦口岸，邊境管控嚴格，這也在一定程度上限制了該區(qū)域的邊民互市、小額貿易、地方貿易的發(fā)展。此次針對中緬邊境地區(qū)邊民的問卷調查也證實了這一觀點。調查結果顯示（表2）：在緬甸居民對中國邊境管控的問題上，大部分人通過正規(guī)渠道到相關部門或者請人辦理通行證，辦理證件的花費大部分在100元以內。但是當問到緬甸邊民申請證件的難易程度如何之時，大部分人覺得有點困難，占到調查比例的66.43%，只有33.57%的邊民認為申請證件較容易。根據問卷的問題“您認為中國在邊境地區(qū)對外籍人員的管控程度如何？”時， 57.86%的人覺得目前中緬邊境地區(qū)對外籍人員的管控較苛刻或者是十分苛刻，認為管控程度一般的占到38.57%，僅有3.57%的人認為管控不嚴格。而且筆者訪談過程中還了解到，很多被調查對象都表示是因為“緬甸打仗才管理更嚴格的，不打仗的時候沒有這么緊張”，同時，長期在邊境地區(qū)生活的中國邊民、緬甸邊民以及經商人士都證實戰(zhàn)爭爆發(fā)以前緬北地區(qū)比現在繁榮。此外，緬北地區(qū)的戰(zhàn)爭爆發(fā)還對當地的經商環(huán)境造成負面影響，就中緬雙方邊民對生意影響的調查結果顯示（圖2），在做生意的緬甸人和中國人中，認為戰(zhàn)爭對生意造成非常嚴重的影響的比例都是最高的。很多的調查者都是沒做生意的，這也在一定程度上反映了該區(qū)域經商環(huán)境惡化，機會成本上升，更多的人投身到其他行業(yè)而不是做生意。部分中緬邊境地區(qū)邊境貿易幾乎停滯，例如中緬邊境貿易額中曾經排名第二的清水河邊貿路線因戰(zhàn)爭關系停止了貿易往來。這種交織了緬甸民族沖突以及對國際關系利益平衡的經濟問題逐步被政治手段控制，區(qū)域內經濟問題政治化現象嚴重，反映了多方國內外主體在緬甸利益博弈的結果，會對當前的中緬經濟以及“一帶一路”的推進產生較大的負面影響。

2.2 破壞中緬友誼，投資風險增加

中緬兩國是山水相連的近鄰，緬甸北部和東北部同中國西藏自治區(qū)和云南省接壤。緬甸北部地區(qū)的民族和云南省境內的民族文化相通，經濟相聯。中緬國界線漫長，約2185公里，邊境地區(qū)無天然屏障，民間互通方便。中緬邊境地區(qū)，存在很多小道和跨境通路，兩地居民交往頻繁，很多有血緣親情關系。筆者也曾多次實地到中緬相關邊境地區(qū)實地調研，中緬邊境相對于中越邊境地區(qū)差別較大，雙方來往方便，爬個坡、過條河、翻個柵欄，就能跨境。根據實地調研了解到，諸多少數民族武裝都把自身的總部軍事基地設置在靠近中國邊境山區(qū)，一方面便于發(fā)展貿易獲取后勤補給，另一方面是基于軍事戰(zhàn)略考量，如當地民族武裝所言“能打過就守，打不過就跑，進入中國境內就安全的了”。這種情況加劇了緬方政府軍對中國的政治不信任感。通過不同區(qū)域的媒體報道，可以了解到緬甸政府軍一直懷疑中國地方政府支持緬北地區(qū)少數民族的武裝行動。據緬甸軍事情報宣稱，“果敢武裝招募地方少數民族和中國退役的士兵同政府軍作戰(zhàn)，且存在中國的少數民族作為作戰(zhàn)將領作戰(zhàn)指揮”[22]。此外，2015年果敢沖突爆發(fā)后，吳登盛總統(tǒng)在接受英國廣播公司采訪時曾表示，“果敢沖突是內部事務，中國無法解決”，這也一定程度上通過媒體的手段暗示中國不要介入緬北沖突。然而，由于緬北與中國接壤，邊境線長，跨境社會網絡眾多，無天然屏障，由此導致中方在緬政府和民族武裝之間是一個尷尬的立場，偏向任何一方都不利于中國國家利益和邊境安全。偏向少數民族武裝，會招惹緬政府的憎恨，不利于中緬雙方波胞友誼構建和“一帶一路”實施；中方也不可偏向政府軍打壓民族武裝，若一味打壓夾擊，將導致該地區(qū)的少數民族武裝演變?yōu)榭植酪u擊來源地，對中方和緬方以及世界都存在莫大的潛在威脅[16]。緬方政府軍視地方民族武裝為國家重大核心利益所在，維護國家主權完整的立場從未松動，因而緬方政府對中方猜忌深重，甚至對于“地方民族武裝”可能成為中方對其制衡的工具而倍感焦慮。緬北沖突背景下，一方面，緬甸政府軍對于中方會更多疑慮；另一方面，中國政府對于緬甸持續(xù)不斷的戰(zhàn)亂亦有諸多不滿，致使對方“親美”趨勢更嚴重，對中緬友誼的維護形成巨大的挑戰(zhàn)，影響緬方對“一帶一路“在緬推進的合作意愿。

另一方面，緬北沖突會增加我國在緬甸的投資風險。近年來中國一直是緬甸的最大貿易伙伴國和投資來源國，中國對緬甸的投資主要集中在油氣資源、水電資源、礦產資源開發(fā)等領域[23]。此類投資投入金額大、周期長，且投資多處位于資源豐富的緬北地區(qū)。隨著緬甸地區(qū)經濟問題政治化趨勢加強，國內外各方利益在此交匯，投資項目容易被緬政府作為威脅籌碼而導致合作項目叫停，例如，2011年的密松事件和2012年的萊比塘銅礦事件，造成中方經濟損失慘重。此外，緬北沖突還會導致中方在緬投資成為各方要挾國際支援的籌碼，如2011年緬甸與克欽獨立軍之間爆發(fā)戰(zhàn)爭，沖突地點位于中國大唐集團投資的太平江一級水電站區(qū)域，沖突爆發(fā)后，太平江水電站成為雙方爭奪的主要目標，一度被克欽獨立軍所控制，雙方打出了中國牌，交戰(zhàn)后或向中國征求意見或要求調停。沖突不僅損害了中國的投資利益，而且加大了中國在此投資的風險，還有可能引發(fā)能源和軍事安全等重大問題[24]，詳情參見表3。