禪城：打開大數(shù)據(jù)“瓶子”

鄭嘉璐

2017年被稱為中國的“新零售元年”，新零售背后的關(guān)鍵是商界以大數(shù)據(jù)為核心賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，相較而言，政府對(duì)大數(shù)據(jù)的使用則顯得有些冷清。

在實(shí)際工作中，基層政府也的確需要大數(shù)據(jù)的幫助，這種需求還很強(qiáng)烈。但偏偏就是在政策支持與實(shí)際需求的雙重動(dòng)力之下，大多數(shù)地方政府的大數(shù)據(jù)工作雷聲大、雨點(diǎn)小，遲遲不見長足的進(jìn)步，其痛點(diǎn)究竟何在？

為了探究基層政府對(duì)大數(shù)據(jù)的利用情況，記者選擇廣東省佛山市禪城區(qū)作為樣本開展調(diào)查。

打破信息壁壘的困難在哪里

與阿里的消費(fèi)大數(shù)據(jù)、騰訊的社交大數(shù)據(jù)不同，政府手中的大數(shù)據(jù)并不集中，而是分散在各個(gè)部門，缺少連接的渠道，形成人們常說的“信息孤島”。

一座孤島上的信息對(duì)本島的“島民”而言利用價(jià)值非常有限，但在其他“島嶼”看來就不一樣了。

例如，民政部門在審查貧困戶資格的時(shí)候非常需要申報(bào)人的資產(chǎn)信息，這些信息在車管所、房管局和稅務(wù)局都有，但民政部門就是拿不到，結(jié)果少數(shù)有房有車的家庭也成了貧困戶。

政府要想把大數(shù)據(jù)用起來，首先要打破信息壁壘，讓碎片化的大數(shù)據(jù)“活過來”。

禪城區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局?jǐn)?shù)據(jù)資源科科長盧向國的主要工作就是對(duì)接各個(gè)職能部門，收集大數(shù)據(jù)，在實(shí)際工作中，他向各個(gè)部門直接索要數(shù)據(jù)是非常難的。

不少部門總會(huì)用這樣那樣的理由拒絕數(shù)據(jù)共享，總的來說無非是不敢、不愿和不能三種原因。

不敢是指害怕有風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)責(zé)任。一些領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心一旦出現(xiàn)信息泄密就是自己的責(zé)任，所以抱著“多一事不如少一事”的想法，對(duì)數(shù)據(jù)共享敬而遠(yuǎn)之。

不愿就是有的部門把自己掌握的數(shù)據(jù)作為自身利益和權(quán)利的一部分，甚至看成是私有財(cái)產(chǎn)，不愿意拱手相讓。

還有一種情況是不能開放，這種情況主要發(fā)生在由國家一級(jí)或省一級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的單位，如工商、國稅、質(zhì)檢等部門。它們的數(shù)據(jù)源代碼多掌握在上級(jí)部門手里，區(qū)一級(jí)政府沒有獲取權(quán)限。大量數(shù)據(jù)上傳到市、省一級(jí)，基層要使用時(shí)還得申請(qǐng)數(shù)據(jù)回流，不僅手續(xù)繁瑣，成功率也極低。

種種原因使得信息壁壘高筑，信息孤島難以打通，是數(shù)據(jù)賦能政府治理的痛點(diǎn)所在。

另辟蹊徑

直接向部門索要數(shù)據(jù)會(huì)面臨種種阻礙，禪城區(qū)2014年啟動(dòng)的“一門式”政務(wù)服務(wù)改革卻無意中探索出一條新路，將大數(shù)據(jù)工作中的“我求人”轉(zhuǎn)變成了“人求我”。

“一門式”政務(wù)服務(wù)是指將原來多個(gè)辦事大廳的服務(wù)事項(xiàng)集中到一個(gè)服務(wù)中心，簡化到一個(gè)窗口辦結(jié)。

“一門式”服務(wù)的初衷是簡化辦事流程，解決市民辦事難的問題。在提供高效服務(wù)的同時(shí)，禪城區(qū)卻有意外收獲——作為副產(chǎn)品的大數(shù)據(jù)。

由于“一門式”平臺(tái)將十幾個(gè)部門的24個(gè)審批系統(tǒng)匯聚在一處，原本分散在各部門的數(shù)據(jù)也在這里集中。

這種集中有兩種方式。

禪城區(qū)行政服務(wù)中心副主任何樹營說，愿意主動(dòng)分享數(shù)據(jù)的單位提供數(shù)據(jù)端口，數(shù)統(tǒng)局可以將它們的數(shù)據(jù)批量導(dǎo)入;而不愿或不能提供數(shù)據(jù)的單位，平臺(tái)可以用“跳轉(zhuǎn)”的方式截流數(shù)據(jù)。

所謂跳轉(zhuǎn)，可以簡單地理解為復(fù)制。比如政務(wù)服務(wù)平臺(tái)雖然沒能獲取民政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，但是在行政審批過程中，平臺(tái)擁有查閱這些數(shù)據(jù)的權(quán)限。

于是，每完成一次與民政相關(guān)的審批，服務(wù)平臺(tái)就把一個(gè)個(gè)體的民政信息收集起來，時(shí)間久了，這些信息匯成大數(shù)據(jù)，此前不能直接獲取的民政數(shù)據(jù)便掌握在區(qū)一級(jí)手中了。

在禪城區(qū)行政服務(wù)中心，每個(gè)窗口的業(yè)務(wù)員面前都有兩臺(tái)顯示屏。一臺(tái)顯示的是“一門式”政務(wù)服務(wù)的操作系統(tǒng)，另一臺(tái)則顯示其他部門的數(shù)據(jù)，專門用來跳轉(zhuǎn)截流。

這種做法其實(shí)是一種妥協(xié)，地方政府需要數(shù)據(jù)又不能直接獲取，只好選擇這種稍顯麻煩的方法自己收集。

三年多來，“一門式”平臺(tái)沉淀的數(shù)據(jù)量已經(jīng)超過了三億條，這些數(shù)據(jù)與個(gè)人、企業(yè)緊密相關(guān)，有很高的利用價(jià)值。

不過這種方式也存在局限性，盧向國說，“一門式”平臺(tái)的數(shù)據(jù)都是行政審批類的“塊狀數(shù)據(jù)”，一些由部門掌握的“條狀數(shù)據(jù)”在行政審批中用不到，也就無法通過跳轉(zhuǎn)的方式截流。

為了獲取更多的條狀數(shù)據(jù)，禪城區(qū)接連出臺(tái)了《政務(wù)信息資源共享管理辦法》和《大數(shù)據(jù)共享共建共用工作指引》，明確了“誰使用，誰負(fù)責(zé)”的原則，從制度上打消了部門提供數(shù)據(jù)時(shí)的顧慮。

更有效的做法則是將各單位的大數(shù)據(jù)工作納入年終績效考核，以此給部門施加壓力。盧向國坦言，自從有了績效考核，部門推諉、不愿提供數(shù)據(jù)的情況有了明顯改善。

“一門式”平臺(tái)積累的大量塊狀數(shù)據(jù)則是數(shù)統(tǒng)局的“本錢”，有了本錢，才能吸引其他部門來做數(shù)據(jù)交換。

禪城區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長張軍說，目前各個(gè)單位的大數(shù)據(jù)意識(shí)已經(jīng)越來越強(qiáng)，部門領(lǐng)導(dǎo)感受到大數(shù)據(jù)對(duì)他們工作實(shí)實(shí)在在的幫助，就愿意主動(dòng)參與進(jìn)來，形成一種良性循環(huán)。

目前，數(shù)統(tǒng)局面臨的最大困難不再是區(qū)內(nèi)部門的阻力，而是垂直領(lǐng)導(dǎo)單位的數(shù)據(jù)回流難。

大數(shù)據(jù)的能量迸發(fā)出來

復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室主任、副教授鄭磊講過一個(gè)形象的比喻：政府的數(shù)據(jù)就像封在瓶子里的蘇打水，關(guān)著瓶蓋的時(shí)候看上去悄無聲息，但只要把瓶子一打開，“嘭”的一聲，大數(shù)據(jù)的能量就迸發(fā)出來了。

禪城區(qū)的實(shí)踐印證了這個(gè)比喻。“大數(shù)據(jù)池”成型之后，禪城區(qū)開始探索對(duì)大數(shù)據(jù)的使用，一個(gè)典型的案例是“入學(xué)無紙化”。

過去，適齡兒童尤其是非本地戶籍的適齡兒童入學(xué)需要監(jiān)護(hù)人現(xiàn)場提交戶口、住房、社保、工作證明等一系列資料，過程繁瑣。

現(xiàn)在，這些信息已經(jīng)打通，教育部門只要調(diào)閱相關(guān)數(shù)據(jù)，就能在后臺(tái)用大數(shù)據(jù)完成審核，不僅免去了家長開證明、交材料的麻煩，還杜絕了材料造假的可能性——因?yàn)檫@些材料是由政府部門直接提供的。

這樣的應(yīng)用還有很多。例如根據(jù)大數(shù)據(jù)形成的信用分級(jí)，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)能夠提供信任審批服務(wù)，材料不全也可以先辦事;社會(huì)綜合治理云平臺(tái)則可以將多種渠道發(fā)現(xiàn)的社會(huì)問題通過標(biāo)準(zhǔn)化流程推送到對(duì)應(yīng)責(zé)任部門，并指定具體負(fù)責(zé)人，避免部門之間推諉扯皮的情況。

大數(shù)據(jù)在禪城區(qū)的社會(huì)治理和公共服務(wù)上發(fā)揮了不小的作用，但在幫助政府科學(xué)決策方面，大數(shù)據(jù)的能量還沒有完全釋放。

禪城區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長鄭小廣說，傳統(tǒng)的政府決策是模糊的，靠著經(jīng)驗(yàn)和感覺作決定，容易犯錯(cuò)，只有大數(shù)據(jù)能幫助政府了解宏觀面上的情況，在數(shù)據(jù)支撐下作科學(xué)的決策。

目前的問題是，用大數(shù)據(jù)高效服務(wù)、精準(zhǔn)治理相對(duì)容易，但政府決策是非常復(fù)雜的事情，牽扯到很多方面，大數(shù)據(jù)該以何種方式介入，禪城區(qū)還在探索當(dāng)中。

（摘自《南風(fēng)窗》2018年第8期）