鄉(xiāng)村治理法治化的村規(guī)民約之路：歷史、問題與方案

陳寒非

摘要：村規(guī)民約的制定一般都以國家法律為指導(dǎo)，同時(shí)最大程度吸納傳統(tǒng)習(xí)慣法內(nèi)容，也會(huì)制定一些新的規(guī)約改變傳統(tǒng)習(xí)慣，從而形成新的習(xí)慣，糅舍了國家法與習(xí)慣法兩種秩序。當(dāng)前村規(guī)民約推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化中存在的問題主要集中在村民會(huì)議與村民代表大會(huì)、合法與違法、執(zhí)約小組與村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與人民法院四個(gè)維度，涵括村規(guī)民約的制定、內(nèi)容、實(shí)施及救濟(jì)等方面。當(dāng)前通過村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化應(yīng)該從四個(gè)維度入手，理清其中的關(guān)系，針對(duì)其中問題提出解決方案及對(duì)策。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約；鄉(xiāng)村級(jí)治理；法治化；習(xí)慣法

一、問題的提出

在全面推進(jìn)依法治國背景下，基層社會(huì)治理法治化對(duì)于促進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)具有基礎(chǔ)性地位?；鶎由鐣?huì)治理需要多層級(jí)、多領(lǐng)域、多主體、多規(guī)則協(xié)同治理，通過村規(guī)民約治理是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理最為常見的形式。在基層社會(huì)治理中，治理規(guī)則體系是由不同類別、不同層級(jí)、不同效力的社會(huì)規(guī)范構(gòu)成的集合體，除國家法律法規(guī)之外，還有鄉(xiāng)規(guī)民約、市民公約、行業(yè)規(guī)章等社會(huì)規(guī)范，這些非正式規(guī)則在特定條件下往往具有重要的規(guī)范、指引及約束作用。在當(dāng)前協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新形勢下，村規(guī)民約對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理、提高基層社會(huì)治理法治化水平具有極為重要的意義。

村規(guī)民約是指村民依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際，為維護(hù)本村的社會(huì)秩序、社會(huì)公共道德、村風(fēng)民俗、精神文明建設(shè)等方面制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度。一直以來，村規(guī)民約都被視為農(nóng)村自治的重要表現(xiàn)形式，也是基層民主政治發(fā)展的重要成果。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，村規(guī)民約不得違反國家法律，同時(shí)也應(yīng)尊重當(dāng)?shù)氐拇屣L(fēng)民俗，不能完全脫離既有的習(xí)慣。由于同屬地方性知識(shí)且內(nèi)生自發(fā)形成，村規(guī)民約與風(fēng)俗習(xí)慣具有某種天然親密關(guān)系，村民需要基于這種關(guān)系制定相關(guān)的規(guī)約。村民通過共同協(xié)商并根據(jù)治村實(shí)際需要擬訂村規(guī)民約，基層政府則通過指導(dǎo)、審查、備案等方式介入村規(guī)民約的擬訂過程，官方與民間在此場域相互較量，最終形成介于法治與自治之間的村規(guī)民約治理路徑，通過法治引導(dǎo)村民自治也就成為可能，這正是當(dāng)下村級(jí)治理法治化的重要方式。鑒于此，本文以“村規(guī)民約”為研究對(duì)象，系統(tǒng)考察村規(guī)民約在推進(jìn)村級(jí)治理法治化過程中的問題，為當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化提出合理建議。

筆者于2016年2月-7月間先后3次前往貴州省黔東南苗族侗族自治州錦屏縣文斗村展開實(shí)地調(diào)查，該村自1988年《村民委員會(huì)組織法》試行以來先后制定實(shí)施4份村規(guī)民約，分別是1998年《文斗寨村規(guī)民約》、2005年《文斗村村規(guī)民約》、2012年《文斗村村民自治合約》以及2015年《文斗村村規(guī)民約》。對(duì)這些村規(guī)民約進(jìn)行延續(xù)性比較考察，能夠從中總結(jié)村規(guī)民約在推進(jìn)村級(jí)治理法治化進(jìn)程中的問題和不足，探索構(gòu)建通過村規(guī)民約推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的路徑與方案。

二、立規(guī)治村傳統(tǒng)的歷史延續(xù)與法治再造

文斗苗寨地處黔東南地區(qū)錦屏縣西部，在明清時(shí)期木業(yè)興盛，以“契”管“業(yè)”漸成規(guī)俗，勒石刊刻的公約頗多，自古即有“立規(guī)治村”的傳統(tǒng)。文斗村保存比較完好的碑刻立于古寨門旁，記載的都是關(guān)于生態(tài)、環(huán)保以及日常生活方面的村規(guī)民約?！懊谷f古”碑（又名“六禁碑”）立于乾隆三十八年（1773年）仲冬月。這塊石碑共有6條禁規(guī)，內(nèi)容都是關(guān)于保護(hù)山林及生態(tài)環(huán)境方面。六禁碑旁另立有“恩澤萬古”和“千秋不朽”石碑，分別立于清乾隆五十六年（1791年）孟冬月谷旦、嘉慶十一年（1806年）三月十六日。這兩塊石碑是關(guān)于婚姻習(xí)俗的約定，通過訂立村規(guī)民約促進(jìn)移風(fēng)易俗。如“恩澤萬古”碑文所載禁令有“禁止姑舅強(qiáng)制婚姻”“禁止通過婚姻勒索錢財(cái)”“禁止退嫁妝”“有媒有證，不準(zhǔn)私奔”和“允許再婚，不得阻攔”等等。再如“千秋不朽”碑文所載禁令有：“一勒接親禮只許五錢，定親酒禮，小則一兩五錢，大則四兩。如多，罰沖（充）公；一勒凡拆毀、拐帶、強(qiáng)奪、有妻子棄妻子再娶者，罰銀三十兩沖（充）公，照禮勸息。若不聽罰，送官治罪?！?/p>

文斗村“立規(guī)治村”傳統(tǒng)在1998年以來的4份村規(guī)民約中得以延續(xù)，通過制定村規(guī)民約進(jìn)行村級(jí)治理已成為文斗村治的主要形式，村規(guī)民約是文斗村治過程中的重要規(guī)范資源。從4份村規(guī)民約基本結(jié)構(gòu)的比較可以看出，1998年《文斗寨村規(guī)民約》圍繞村民日常生活進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，內(nèi)容涵括盜偷懲處、文物保護(hù)、糾紛處理、后龍山維護(hù)、火警防范以及尊老愛幼等方面，這些都是村民日常生活中時(shí)刻都有可能會(huì)面臨到的瑣碎問題。2005年《文斗村村規(guī)民約》的結(jié)構(gòu)則相對(duì)較為系統(tǒng)化，結(jié)構(gòu)安排基本上是按照國家對(duì)農(nóng)村治理的基本工作領(lǐng)域或范圍進(jìn)行劃分，內(nèi)容包括公共事業(yè)建設(shè)、精神文明建設(shè)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、生產(chǎn)生活以及村風(fēng)民俗等方面，涵蓋面比較廣。2012年《文斗村村民自治合約》與2015年《文斗村村規(guī)民約》結(jié)構(gòu)相差不大，包括村民義務(wù)及合約（責(zé)任）、村兩委職責(zé)與義務(wù)、違反自治臺(tái)約者的處置辦法以及附則（生效日期及實(shí)施主體）等內(nèi)容。從結(jié)構(gòu)上來看，2012年、2015年兩份村規(guī)民約反映出的共同特點(diǎn)就是“鄉(xiāng)村生活法律化”，即通過村規(guī)民約的方式，引入現(xiàn)代法治所宣揚(yáng)的權(quán)利義務(wù)等法律概念術(shù)語，從而對(duì)鄉(xiāng)村生活加以法律化改造，使鄉(xiāng)村生活盡可能符合現(xiàn)代法治的基本構(gòu)造。2012年、2015年兩份村規(guī)民約均明確規(guī)定了村民的權(quán)利及義務(wù)、村兩委的職責(zé)及義務(wù)、違約處置辦法等。相較于1998年及2005年村規(guī)民約的結(jié)構(gòu)，2012年和2015年村規(guī)民約試圖通過現(xiàn)代法律概念調(diào)整鄉(xiāng)村生活的意圖十分明顯。

盡管隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展村規(guī)民約會(huì)修訂增添一些新的內(nèi)容，但是總體而言這4份村規(guī)民約之間的延續(xù)性是顯而易見的。以偷盜財(cái)物條款為例。1998年《文斗寨村規(guī)民約》第一章專門規(guī)定偷盜財(cái)物的處理?xiàng)l款，包括盜偷牲畜林木（7條）、盜偷物資農(nóng)具（9條）以及盜偷集體物資（8條）三部分，共計(jì)24條。偷盜條款在2005年《文斗村村規(guī)民約》中得到延續(xù)。在2005年村規(guī)民約中，偷盜條款不再以專門的章節(jié)予以規(guī)定，而是將其放八“社會(huì)治安”部分，在第三十六條以10項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定“偷盜財(cái)物問題”。相較于1998年村規(guī)民約，2005年村規(guī)民約關(guān)于偷盜的內(nèi)容有所縮減，僅保留一些關(guān)鍵性的內(nèi)容，如偷雞、鴨等家畜；偷白萊、紅薯等農(nóng)作物；偷林木；偷衣服電視機(jī)等日常生活用品；偷錢。在此之后的2012年《文斗村村民自治臺(tái)約》則呈現(xiàn)出簡化主義趨向，由2005年的83條簡化為28條，關(guān)于偷盜的條款則直接省略，未加規(guī)定。直到2015年《文斗村村規(guī)民約》在“約定的村民義務(wù)與責(zé)任”部分重新概括性地作出如下規(guī)定：“嚴(yán)禁偷摸扒竊。凡偷摩托車、自行車、偷牛盜馬、家畜家禽等，除移交上級(jí)按相關(guān)法律處罰外和賠償失主損失外，同時(shí)應(yīng)向村委會(huì)交違約金1000-3000元?！?/p>

文斗村4份村規(guī)民約的合法性逐漸增強(qiáng)。在1998年村規(guī)民約中，關(guān)于偷盜的處理采取的是“罰款”方式，2005年以后采取的則是“支付違約金”方式。由于村委會(huì)及執(zhí)約小組沒有執(zhí)法權(quán)，因而罰款顯然是違法的，而一般認(rèn)為村規(guī)民約屬于“社會(huì)契約”，采取支付違約金的方式相對(duì)更符合法律規(guī)定。又及，2015年村規(guī)民約在處理方式中更是明確確定國家法律的上位法地位，規(guī)定偷盜財(cái)物應(yīng)“移交上級(jí)按相關(guān)法律處罰和賠償失主損失”，而不能擅自執(zhí)行處置?？梢姶逡?guī)民約在推進(jìn)村級(jí)治理方面大致經(jīng)歷了一個(gè)從“弱法治”逐漸到“強(qiáng)法治”的過程。隨著改革開放30余年來鄉(xiāng)村法治建設(shè)的不斷推進(jìn)（尤其是鄉(xiāng)村普法運(yùn)動(dòng)的開展），國家法律對(duì)村規(guī)民約的引導(dǎo)及作用十分明顯，通過村規(guī)民約推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村生活法律化”成為當(dāng)前官方主導(dǎo)下的村規(guī)民約實(shí)踐的主要目標(biāo)，這一點(diǎn)可從村規(guī)民約日漸簡約化、規(guī)范化及合法化的趨勢中得以窺見。實(shí)踐證明，當(dāng)下村規(guī)民約建設(shè)逐漸摒棄傳統(tǒng)鄉(xiāng)約的隨意性、粗糙性及模糊性，條款內(nèi)容更加規(guī)范明確，操作性也相對(duì)較強(qiáng)，與國家法律結(jié)合得十分緊密。

文斗村村規(guī)民約的“強(qiáng)法治”取向并不意味著完全奉國家法為圭臬，而是充分尊重或適當(dāng)照顧村寨固有習(xí)慣傳統(tǒng)及村寨實(shí)際情況。在文斗村4份村規(guī)民約中，均保留有傳統(tǒng)習(xí)慣法內(nèi)容。如1998年村規(guī)民約第三章民事糾紛處理辦法第一部分“拐騙婦女、破壞他人家庭和睦的處理?xiàng)l例”中規(guī)定：“（1）女方：有意喜新厭舊拋棄自己的親丈夫和他人鬼混，被發(fā)現(xiàn)后，報(bào)到我村處理的：一是令其本人喊寨示眾；二是并罰款300元。（2）男方：同上述處理辦法”；又在該章第五部分“閑話引起糾紛”中規(guī)定“造謠引起他人家庭分裂的查處后，要造謠者登門認(rèn)錯(cuò)，并游寨喊其自己的過錯(cuò)10晚，為受害者洗清名譽(yù)”；在第五章“村寨山、火、火警的規(guī)章制度”中規(guī)定了困用火用電不慎發(fā)生寨火、山火火警的責(zé)令其鼓鑼喊寨1個(gè)月到3個(gè)月不等的制度。“鳴鑼喊寨”是黔東南地區(qū)苗寨的傳統(tǒng)習(xí)慣，其主要功能是警示村民防火，但在村規(guī)民約中也引申為恢復(fù)名譽(yù)的處理方式（如喊寨示眾、游寨喊錯(cuò)、喊寨悔過等）。2005年村規(guī)民約也保留了“鳴鑼喊寨”制度，如第二十條規(guī)定“謹(jǐn)慎用火、用電、用氣，發(fā)生一次火警責(zé)任人或監(jiān)護(hù)人自愿承擔(dān)違約金100元，并接受村內(nèi)通報(bào)批評(píng)，必要時(shí)可責(zé)令責(zé)任人鳴鑼喊寨”。2012年、2015年村規(guī)民約中均規(guī)定有“安排鳴鑼喊寨人員，每晚8點(diǎn)左右要鳴鑼喊寨，巡視全寨。”除此之外，4份村規(guī)民約保留的習(xí)慣法還有諸如“田坎、地坎之間的林木糾紛，以田坎占有；田外坎管兩丈，田里管三丈，順坡度丈量”；“田與田的糾紛，上田管五分之二，下管五分之三”；“各姓氏墳地按老祖周圍管三丈（陰地風(fēng)水）”；“不準(zhǔn)進(jìn)入后龍山砍伐干枯樹木、樹枝”；等等。

總之，一方面村規(guī)民約在制定程序、基本內(nèi)容、表現(xiàn)形式等方面呈現(xiàn)出明顯的法治化傾向，受到國家法的指導(dǎo)較為明顯，能夠承載表達(dá)國家法的價(jià)值、理念等；另一方面，村規(guī)民約能夠在法治框架內(nèi)最大限度地發(fā)揮自治權(quán)，傳承習(xí)慣法等傳統(tǒng)法資源，甚至結(jié)合村莊實(shí)際將國家法變通適用。正因?yàn)槿绱?，村?guī)民約能夠整臺(tái)國家法與習(xí)慣法，以此為載體順利推進(jìn)村級(jí)治理法治化成為可能，村規(guī)民約如果只是側(cè)重某一方面，都難以實(shí)現(xiàn)法治化目標(biāo)。

三、村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化存在的問題

農(nóng)村是當(dāng)前基層社會(huì)治理的重要區(qū)域，法治化是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容，村規(guī)民約通過自治的方式吸納國家法的核心價(jià)值及內(nèi)容，使得農(nóng)村治理法治化成為可能，也是當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的重要方式及路徑。從文斗村4份村規(guī)民約來看，村規(guī)民約（至少從文本上來說）呈現(xiàn)出明顯的法治化傾向，在一定程度上推進(jìn)了村級(jí)治理法治化水平。如果結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行考察，文斗村通過村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理過程中存在一些問題，它們阻礙了村級(jí)治理法治化進(jìn)程。這也是大多數(shù)農(nóng)村在村治過程中共同面臨的問題，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)村級(jí)治理法治化務(wù)必審慎地對(duì)待這些問題。

1.制定主體問題

從實(shí)證材料來看，文斗村4份村規(guī)民約的制定主體不統(tǒng)一，既有村民會(huì)議，又有村民代表大會(huì)。1998年、2005年村規(guī)民約的制定主體均為村民會(huì)議。2005年村規(guī)民約第八十一條規(guī)定：“本《村規(guī)民約》自村民會(huì)議通過、村民簽字之日起生效，外村人在本村內(nèi)違反本村規(guī)民約的，依屬地管理原則參照?qǐng)?zhí)行?！钡诎耸l規(guī)定：“本約定未盡事宜和需修改事項(xiàng)，須經(jīng)村民會(huì)議討論通過，簽約人簽字?！钡?012年和2015年兩份村規(guī)民約中，制定主體變成了“村民代表大會(huì)”。如2012年村規(guī)民約第四條規(guī)定：“本《村民自治合約》于2012年12月25日村民代表會(huì)議表決通過，由戶主簽字認(rèn)可，自2012年12月30日村兩委、執(zhí)約小組組織實(shí)施。”2015年村規(guī)民約第四條也作出與2012年該條內(nèi)容一致的規(guī)定。從這可以看出，自1998年以來，文斗村村規(guī)民約的制定主體逐漸由村民會(huì)議轉(zhuǎn)換為村民代表大會(huì)。盡管村民代表大會(huì)在一定程度上能替代村民會(huì)議行使相關(guān)職能，但是這并意味著村民代表大會(huì)就能真正解決“空心化”造成的困境。通過訪談文斗村村民易遵華發(fā)現(xiàn)，即便設(shè)立村民代表大會(huì)也不能從根本上解決這一問題，村民代表也會(huì)外出流動(dòng)，從而導(dǎo)致村民代表大會(huì)組成人員不固定?，F(xiàn)實(shí)中村規(guī)民約制定主體的不適當(dāng)，可能會(huì)給村級(jí)治理法治化帶來一些問題。例如，村規(guī)民約是治村的基本規(guī)范，規(guī)定村民基本權(quán)利和義務(wù)，關(guān)系到村民的根本利益，應(yīng)由村民會(huì)議共同議定表決，不宜由村民代表大會(huì)表決。又如，村民代表大會(huì)并不能作為責(zé)任承擔(dān)主體。即便村民代表大會(huì)作出的決議損害了村民利益，也無法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能責(zé)令其改正，無法在司法救濟(jì)中成為適格主體。

2.內(nèi)容違法問題

盡管文斗村4份村規(guī)民約呈現(xiàn)出“強(qiáng)法治”傾向，但是仍然存在一些違法內(nèi)容，這一問題也是當(dāng)前村規(guī)民約在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化過程中比較突出的問題。從實(shí)證材料來看，文斗村1998年村規(guī)民約主要采取“罰款”方式對(duì)違反村規(guī)的行為進(jìn)行處理，處罰性條款大約占全部條款數(shù)量的90%以上。例如，該村規(guī)第七章補(bǔ)充條款第一條規(guī)定“不許設(shè)賭場，若設(shè)賭場或?yàn)橘€博行為提供條件的繳收一切賭具，當(dāng)眾銷毀并罰款100元”；第二條規(guī)定“發(fā)現(xiàn)我村范圍有賭博或變相賭博的罰款100元，并沒收賭場內(nèi)現(xiàn)金”。法律規(guī)定，村集體及村民委員會(huì)并沒有處罰權(quán)，諸如賭博等違法事項(xiàng)應(yīng)由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，但是1998年村規(guī)民約直接賦予村委會(huì)及其執(zhí)約小組行政處罰以及沒收違法所得的權(quán)力。2005年以后，村規(guī)民約不再采用“罰款”“沒收違法所得”方式，而是改為“違約金”，但這可能更多地只是名稱上的變化，村規(guī)中規(guī)定的違約金數(shù)額較大，具有明顯的懲罰性質(zhì)。2005年以后的村規(guī)民約中還存在一些其他違法內(nèi)容。如2005年村規(guī)第八條規(guī)定，“本協(xié)議經(jīng)村民會(huì)議討論，符合本村實(shí)際，不違反法律法規(guī)和政策規(guī)定，全體村民應(yīng)當(dāng)積極簽約。凡不愿簽約的，視為不關(guān)心村內(nèi)教育、交通等公益事業(yè)，不支持生產(chǎn)發(fā)展，不尊重本村良好風(fēng)俗。凡今后涉及本人在本村內(nèi)的紅白大事等重大事項(xiàng)需要全體村民幫忙或村民委員會(huì)幫助支持的，簽約村民或村民委員會(huì)可不幫助支持”。村民如果積極簽約并且“模范執(zhí)行村規(guī)民約，積極支持公益事業(yè)，配合執(zhí)約小組工作的，全體村民應(yīng)支持村委會(huì)優(yōu)先安排申報(bào)上級(jí)支持的扶貧、救濟(jì)、低保、就業(yè)培訓(xùn)、教育補(bǔ)助”。這實(shí)際上通過限制或剝奪村民正當(dāng)性權(quán)益的方式強(qiáng)制村民簽約，不論其是否同意文本中的相關(guān)條款。2012年、2015年村規(guī)民約同樣通過限制村民合法權(quán)益或不予以辦理相關(guān)手續(xù)的方式強(qiáng)迫村民遵守村規(guī)，強(qiáng)制性地要求村民承擔(dān)某種義務(wù)，如“凡不支持本村公益事業(yè)建設(shè)和妨礙《村民自治合約》執(zhí)行的人，當(dāng)年或次年暫不作為民政救助對(duì)象”。不僅文斗村村規(guī)民約存在這種情況，在筆者調(diào)查的其他地區(qū)農(nóng)村中同樣也存在違反國家法律以及侵犯村民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等合法權(quán)益的村規(guī)民約。如在土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配的時(shí)候，一些村寨的鄉(xiāng)規(guī)民約限制外嫁女、八贅婿、離婚戶的土地權(quán)益，對(duì)其少補(bǔ)或不補(bǔ)相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)用。在宅基地分配或翻建的時(shí)候，限制村民的翻建權(quán)利。再如貴州錦屏《瑤白村衛(wèi)生公約》第6條規(guī)定：“各村民喂養(yǎng)的狗，必須圈養(yǎng)；如發(fā)現(xiàn)浪放的情況，監(jiān)督小組實(shí)行毒打?！?/p>

3.實(shí)施主體及實(shí)施方式問題

文斗村4份村規(guī)民約及其實(shí)踐表明，村規(guī)民約的實(shí)施主體并不統(tǒng)一，主要有村民委員會(huì)和執(zhí)約小組兩類。1998年村規(guī)民約表明，村民委員會(huì)是村規(guī)民約的實(shí)施主體，家庭糾紛男女雙方均可申請(qǐng)由村民委依照村規(guī)解決。自2005年開始，文斗村村規(guī)民約中責(zé)任承擔(dān)不再采取“罰款”等方式，而是采取違約責(zé)任方式。隨之，村規(guī)民約的實(shí)施主體即從村民委員會(huì)改為“執(zhí)約小組”。關(guān)于執(zhí)約小組的人員構(gòu)成、執(zhí)行方式、具體職責(zé)等方面的詳細(xì)規(guī)定可見于2005年村規(guī)民約的第五、六、七條。2012年和2015年的兩部村規(guī)在實(shí)施主體方面與2005年村規(guī)基本一致，由“村兩委組織成立‘合約執(zhí)行小組維護(hù)和完善本合約”（2012年村規(guī)），或者由“村委會(huì)負(fù)責(zé)組織推薦由寨老和有代表性人員組成村規(guī)民約執(zhí)行小組，村規(guī)民約執(zhí)約小組負(fù)責(zé)對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)行”（2015年村規(guī)）。從文斗村的村規(guī)可以看出，村民委員會(huì)與執(zhí)約小組都能夠成為村規(guī)民約的實(shí)施主體，而且執(zhí)約小組并不獨(dú)立于村民委員會(huì)，而是接受村兩委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下行使相應(yīng)職權(quán)。這表明，村民委員會(huì)在村規(guī)民約實(shí)施過程中占據(jù)著主導(dǎo)性地位。訪談易遵華發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行小組基本上是在村委會(huì)及其干部的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施執(zhí)行村規(guī)民約的，執(zhí)約小組并不能有效地發(fā)揮民主監(jiān)督作用，即便與村委會(huì)處理意見不一致也無法繼續(xù)堅(jiān)持己見，最終以服從村委會(huì)處理意見而結(jié)束。村規(guī)民約的法治性要求村民委員會(huì)在實(shí)施過程中占有主導(dǎo)性地位，確保能夠?qū)⒋逡?guī)民約中的國家法意圖順利貫徹實(shí)施；而村規(guī)民約的自治性則要求村民委員會(huì)應(yīng)該給基于民主形成的執(zhí)約小組以適當(dāng)?shù)目諉?，在?zhí)行的過程中充分體現(xiàn)基層民主，防止在村規(guī)實(shí)施過程中個(gè)別村委干部的意見獨(dú)斷。因此，當(dāng)前村民委員會(huì)與執(zhí)約小組之問的混亂關(guān)系并不利于村級(jí)治理法治化的推進(jìn)，極容易出現(xiàn)村委會(huì)及其成員過度干預(yù)村規(guī)實(shí)施的情況。正因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督，村規(guī)民約在執(zhí)行的過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)實(shí)施方式簡單、粗暴等違法問題。

4.救濟(jì)渠道問題

村規(guī)民約侵害村民權(quán)益后如何尋求救濟(jì)，一直是村規(guī)民約實(shí)踐中比較常見也比較棘手的問題?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條表明，如果村民會(huì)議制定的村規(guī)民約內(nèi)容違法且侵犯村民合法權(quán)益，村民可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求救濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有責(zé)令改正的權(quán)力。也就是說，如果村規(guī)民約違法且侵犯村民合法權(quán)益，村民僅有一條行政救濟(jì)途徑——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正，而無法通過訴訟方式直接向人民法院尋求救濟(jì)。雖然《村民委員會(huì)組織法》第三十六條賦予人民法院“撤銷權(quán)”，但是這項(xiàng)權(quán)利的行使僅僅適用于“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益”的情形，此時(shí)“受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任”。由于村規(guī)民約的制定主體是“村民會(huì)議”，而不是“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員”，因此，如果村規(guī)民約內(nèi)容違法侵權(quán)則無法適用該法第三十六條請(qǐng)求人民法院行使撤銷權(quán)，被侵害村民面臨無法通過司法途徑獲取救濟(jì)的尷尬境地。

盡管法律設(shè)計(jì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政機(jī)關(guān)的行政救濟(jì)途徑，但是這種行政救濟(jì)途徑至今缺乏完備的程序，實(shí)施效果較差。在“鄉(xiāng)政村治”格局下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系“曖昧不清”，現(xiàn)實(shí)中往往表現(xiàn)為行政權(quán)過度干預(yù)自治權(quán)，村委會(huì)扮演“代理人”與“代表人”雙重角色，貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令，“鄉(xiāng)政村治”實(shí)際上成為“官督民治”“官輔民治”，難以形成真正的自治。再加上該救濟(jì)容易引發(fā)涉法涉訴信訪，因此現(xiàn)實(shí)中采用此種救濟(jì)途徑的案件并不多見。文斗村自1998年到2015年并沒有出現(xiàn)因村規(guī)違法并侵犯村民合法權(quán)益而向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求行政救濟(jì)的情況，即使是黔東南苗族侗族自治州下屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也很少有此類案件。中國裁判文書網(wǎng)收錄的案件表明，當(dāng)前司法救濟(jì)渠道同樣也存在問題。一個(gè)最大的障礙就是，人民法院所行使的“撤銷權(quán)”并不適用于由村民會(huì)議制定的村規(guī)民約，僅能適用于村民委員會(huì)及其成員作出的違法決定。為什么司法救濟(jì)渠道會(huì)如此“狹窄”？這可能涉及到司法權(quán)與自治權(quán)之間的關(guān)系，抑或司法審查問題。無論涉及何種關(guān)系或問題，司法都應(yīng)該成為村規(guī)民約侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)渠道，這也是司法的功能及特點(diǎn)決定的。然而，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第（三）款、第二十四條實(shí)際上對(duì)因村規(guī)民約侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛“關(guān)上了司法救濟(jì)的大門”，理由就是司法機(jī)關(guān)不能干涉自治權(quán)，無論是通過村規(guī)民約將具有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的村民排除在分配范圍之外而產(chǎn)生的糾紛，還是因分配方案實(shí)行差別待遇產(chǎn)生的糾紛，都屬于村民自治事項(xiàng)，不屬于人民法院受案范圍。職是之故，最高人民法院最終將這個(gè)“難題”拋給了全國人大常委會(huì)，認(rèn)為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于立法法第四十二條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，不宜通過司法解釋對(duì)此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定”，從而建議全國人大常委會(huì)作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。然而，全國人大常委會(huì)一直未就此問題作出相應(yīng)解釋，救濟(jì)不暢成為橫亙?cè)诖寮?jí)治理法治化道路上的一個(gè)巨大的障礙。

四、通過村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化的方案

文斗村的村治實(shí)踐表明，當(dāng)前通過村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化是切實(shí)可行的，而且也是符合鄉(xiāng)村法治建設(shè)實(shí)際情況的，因?yàn)檫@種方式能夠有效調(diào)和自治與法治、習(xí)慣法與國家法之間的緊張對(duì)立。文斗村的村治實(shí)踐同時(shí)也表明，當(dāng)下通過村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化存在一些問題，這些問題來自于制定、內(nèi)容、實(shí)施及救濟(jì)等多個(gè)方面。為了進(jìn)一步通過村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化，本文結(jié)合村治實(shí)際與問題進(jìn)行對(duì)策分析，試圖提出切實(shí)可行的解決方案。

1.明確村規(guī)民約制定主體

《村民委員會(huì)組織法》第二十七條明確授權(quán)村民會(huì)議制定或修改村規(guī)民約，也就是說村民會(huì)議是制定修改村規(guī)民約的唯一主體。雖然該法第二十五條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)”，但是這并不意味著村民代表大會(huì)就可以替代村民會(huì)議成為村規(guī)民約的合法制定主體。從文斗村實(shí)踐來看，當(dāng)前村民代表會(huì)議所討論的問題大體包括兩大類：一是政務(wù)類，指各級(jí)政府下達(dá)的法律法規(guī)規(guī)定的村民應(yīng)當(dāng)履行的各項(xiàng)義務(wù)；二是村務(wù)類，指村民代表會(huì)議在村民會(huì)議閉會(huì)期間，經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)后行使一些職能，如聽取、審議村委會(huì)年度工作報(bào)告；審議通過本村社會(huì)發(fā)展、村莊建設(shè)規(guī)劃和年度工作計(jì)劃；批準(zhǔn)較大公共事務(wù)和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)方案；改變撤銷村委會(huì)不適當(dāng)決定；村建規(guī)劃的實(shí)施和宅基地安排使用；本年度發(fā)展規(guī)劃和財(cái)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況；落實(shí)人口和計(jì)劃生育工作中的重大問題；等等。上述兩類內(nèi)容屬于村治過程中面臨的具體事項(xiàng)，而諸如罷免、補(bǔ)選村民委員會(huì)成員和制定村民自治章程、村規(guī)民約事項(xiàng)則屬重大事項(xiàng)，不宜由村民代表大會(huì)決定，而應(yīng)提交村民會(huì)議進(jìn)行表決。這種解釋也符合《村民委員會(huì)組織法》第二十三條、二十四條、二十五條的立法精神，第二十三條列舉的“村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議審議、評(píng)議及撤銷變更的事項(xiàng)”以及第二十四條列舉的“村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)”顯然屬于一般性的具體事項(xiàng)，而不包括制定村規(guī)民約等重大事項(xiàng)。再者，如果通過村民代表來表決通過村規(guī)民約，而未經(jīng)過全體村民共同討論，勢必很難獲得其他村民的認(rèn)可，其執(zhí)行性也存在問題，極有可能出現(xiàn)“少數(shù)人決定多數(shù)人權(quán)益”的現(xiàn)象。因此，在村級(jí)治理法治化過程中，應(yīng)該嚴(yán)格遵守《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，限制擴(kuò)大村規(guī)民約制定主體范圍，嚴(yán)格由村民會(huì)議制定。當(dāng)然，在農(nóng)村“空心化”背景下，村民會(huì)議召開可以選擇在春節(jié)返鄉(xiāng)期間或者通過信息化方式進(jìn)行討論表決。

2.完善村規(guī)民約備案審查程序

《村民委員會(huì)組織法》第二十七條第一款僅規(guī)定村規(guī)民約應(yīng)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案，而未規(guī)定審查權(quán)限。因此，這也就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中大多只是在“事后”（村規(guī)民約制定后）消極地備案存檔，而不進(jìn)行“事前”（村規(guī)民約制定前）積極地審查?！班l(xiāng)政村治”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之問的“暖昧關(guān)系”也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)主導(dǎo)制定的村規(guī)民約并不進(jìn)行真正的審查，甚至以政府法制部門事先制定的村規(guī)民約范本指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)行政村村規(guī)民約的制定，以至于審查流于形式，無法真正實(shí)現(xiàn)村民自治。正因?yàn)槿绱?，進(jìn)一步完善備案審查機(jī)制首先應(yīng)該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的備案審查權(quán)限及程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該只是事后備案，而更重要的是事前審查，因此需要在《村民委員會(huì)組織法》中明確事前審查權(quán)限，防止“只備案不審查”的現(xiàn)象出現(xiàn)。除此之外，還應(yīng)規(guī)范備案審查的程序。從文斗村村規(guī)民約備案審查實(shí)踐來看，1998年村規(guī)民約沒有審查，“制定出來后交個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一份就行了”（易遵華語）；2012年、2015年村規(guī)民約制定出來后則進(jìn)行了備案審查。2015年村規(guī)民約修訂程序大體經(jīng)過了四個(gè)階段：組織準(zhǔn)備→宣傳發(fā)動(dòng)→討論修訂→報(bào)備歸檔。備案審查工作主要安排在第四階段（報(bào)備歸檔階段），即由村委會(huì)將經(jīng)村民會(huì)議討論修訂且表決通過之后的村規(guī)民約報(bào)送“河口鄉(xiāng)村規(guī)民約備案小組”，小組審查后有“通過”與“不通過”兩個(gè)結(jié)果。如果“通過”則由小組備案歸檔，如果“不通過”則發(fā)回村委會(huì)整改后重新報(bào)備。這種程序設(shè)計(jì)在當(dāng)前其他農(nóng)村地區(qū)較為常見，其缺陷也是十分明顯的，此處審查是對(duì)已由村民會(huì)議表決通過的村規(guī)民約的審查，屬于典型的“事后審查”，難以發(fā)揮審查備案程序應(yīng)有的監(jiān)督功能。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)在第三階段（討論修訂階段）設(shè)計(jì)審查程序，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭組成的村規(guī)民約備案審查小組對(duì)村規(guī)民約草案進(jìn)行審查，審查通過后再由村民會(huì)議表決通過。與此同時(shí)，保留第四階段對(duì)村規(guī)民約的審查，作為備案再審程序。當(dāng)前備案審查的主體應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)充，吸收司法行政人員、基層法官、律師、法學(xué)專家等法律工作者為備案審查小組成員，嚴(yán)格審查違法內(nèi)容。

3.發(fā)揮執(zhí)約小組的主導(dǎo)作用

從文斗村的實(shí)踐可以看出，在當(dāng)前村規(guī)民約實(shí)施過程中，執(zhí)約小組與村民委員會(huì)之間關(guān)系較為混亂，執(zhí)約小組在執(zhí)行過程中難以保持獨(dú)立性，極易受到村民委員會(huì)的影響或干預(yù)。執(zhí)約小組組成人員主要包括村民委員會(huì)成員、村民代表及寨老，其中村委會(huì)成員經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生，村民代表以戶為單位挑選公道正派的“戶主”擔(dān)任，寨老則是村寨每個(gè)房族中德高望重的男性。執(zhí)約小組綜合了法理型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威等多種權(quán)威類型，調(diào)動(dòng)了村寨中一切治理力量，各種主體之間能夠相互監(jiān)督，可以取得較好的執(zhí)約效果。如果只由村民委員會(huì)執(zhí)約，則容易造成個(gè)別村委干部的意見獨(dú)斷，執(zhí)約效果也可能會(huì)不太理想。因此，在村規(guī)民約執(zhí)行過程中應(yīng)充分發(fā)揮執(zhí)約小組的主導(dǎo)性作用，以執(zhí)約小組為執(zhí)約主體。村民委員會(huì)與執(zhí)約小組之間的關(guān)系應(yīng)界定為監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，即村民委員會(huì)對(duì)執(zhí)約小組的執(zhí)約決定可以進(jìn)行監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤執(zhí)行決定或者執(zhí)約行為可以責(zé)令執(zhí)約小組及時(shí)糾正，如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)約小組成員有違法行為可以提起相關(guān)程序請(qǐng)求更換執(zhí)約小組成員。村民委員會(huì)應(yīng)該充分尊重執(zhí)約小組的執(zhí)約決定和執(zhí)約行為，不得強(qiáng)行干預(yù)或恣意違反。

4.暢通村規(guī)侵權(quán)救濟(jì)渠道

由于村規(guī)民約是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)最為主要的自治性規(guī)范，規(guī)定了農(nóng)村日常生活的方方面面，涉及面十分廣泛，因此當(dāng)前很多糾紛多屬涉村規(guī)民約糾紛。如果村規(guī)侵權(quán)救濟(jì)渠道不暢通就容易導(dǎo)致糾紛的擴(kuò)大化，直接影響到村級(jí)治理法治化進(jìn)程，因此需要從兩個(gè)方面進(jìn)一步暢通救濟(jì)渠道。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政救濟(jì)渠道?！洞迕褡灾挝瘑T會(huì)組織法》第二十七條明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“責(zé)令改正權(quán)”，但是這項(xiàng)權(quán)力的行使缺乏具體細(xì)則，在實(shí)踐中行使方式極不規(guī)范，從而導(dǎo)致行政救濟(jì)大多流于形式，需要進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正權(quán)行使方式。筆者認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正權(quán)不同于一般行政權(quán)中的責(zé)令改正權(quán)，而應(yīng)該界定為“自治監(jiān)督權(quán)”，其行使主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，程序啟動(dòng)可由村民申請(qǐng)也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依職權(quán)，責(zé)令對(duì)象應(yīng)為村民會(huì)議，行使范圍主要是村規(guī)民約違法內(nèi)容的監(jiān)督與糾正，行使方式以建議勸導(dǎo)為主且不宜具有強(qiáng)制性，明確應(yīng)責(zé)令改正的村規(guī)具體內(nèi)容，同時(shí)可以提出改正措施及建議。其二，人民法院司法救濟(jì)渠道。當(dāng)前村規(guī)侵權(quán)面臨司法救濟(jì)缺位問題，通過司法渠道獲取救濟(jì)缺乏相關(guān)法律依據(jù)，涉及到司法權(quán)與自治權(quán)之間的關(guān)系。筆者認(rèn)為，當(dāng)前拓寬司法救濟(jì)渠道首先要處理的難題就是村民自治權(quán)的性質(zhì)問題。村民自治權(quán)既是一項(xiàng)憲法性權(quán)力，同時(shí)也是憲法性權(quán)利，具有權(quán)力與權(quán)利雙重屬性。從村莊共同體內(nèi)部而言，村民自治權(quán)可以視為一種權(quán)力，即“村民自治體”在行政村內(nèi)部通過制定村規(guī)民約行使管理職能，村民自治“多數(shù)決”規(guī)則可能會(huì)侵犯其他村民合法權(quán)益，這也就要求司法權(quán)、行政權(quán)適度介入自治領(lǐng)域，防止自治權(quán)的濫用；從村莊共同體外部而言，村民自治權(quán)可以視為“村民自治體”的基本權(quán)利，村民自治權(quán)在行政村外部獨(dú)立行使，不受行政權(quán)、司法權(quán)等國家權(quán)力的恣意干預(yù)，這也就要求行政權(quán)、司法權(quán)等國家權(quán)力在自治領(lǐng)域中保持一定的謙抑性。因此，在村規(guī)民約侵犯村民合法權(quán)益時(shí)，村民自治權(quán)是一種權(quán)力，為了防止權(quán)力濫用，司法權(quán)可以介入監(jiān)督。再者，拓寬司法救濟(jì)渠道需要解決訴訟主體問題。村民會(huì)議、村民委員會(huì)、村集體之間的關(guān)系就在于，村民會(huì)議是村集體內(nèi)部的權(quán)力機(jī)關(guān)，村委會(huì)是村集體決策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，村集體對(duì)外則是獨(dú)立法人，其有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，有完整的組織機(jī)構(gòu)，能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，當(dāng)村規(guī)民約侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益時(shí)將村集體作為被告。最為重要的是，拓寬司法救濟(jì)渠道應(yīng)該明確村規(guī)民約的淵源效力問題。從法的淵源角度進(jìn)行考察，村規(guī)民約直接來源于《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)的明文授權(quán)，村民會(huì)議根據(jù)憲法法律的授權(quán)制定村規(guī)民約，只要制定過程遵循了法定程序且內(nèi)容合法，就具有法律效力。一方面，村規(guī)民約基于村民自治而產(chǎn)生，因而在很大程度上對(duì)村莊固有習(xí)慣予以吸收，其內(nèi)容的很大一部分是對(duì)傳統(tǒng)習(xí)慣進(jìn)行“雙重制度化”。另一方面，村規(guī)民約本身不僅由憲法法律明確授權(quán)制定，而且還經(jīng)過國家法的認(rèn)可而成為正式的法律淵源，地方性法規(guī)、民族自治地方自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、地方政府規(guī)章等規(guī)范性法律文件中均有大量關(guān)于村規(guī)民約的認(rèn)可性規(guī)定。國家法對(duì)村規(guī)民約部分內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)可，作為鄉(xiāng)村治理的重要依據(jù)，被國家法認(rèn)可的村規(guī)民約應(yīng)該可以成為正式法律淵源。對(duì)于作為正式法律淵源的村規(guī)民約，司法機(jī)關(guān)可以直接適用；如果內(nèi)容違法，司法機(jī)關(guān)則根據(jù)解決法的效力沖突的一般原則進(jìn)行處理即可，村規(guī)民約不得與上位法相沖突，對(duì)于違法沖突部分司法機(jī)關(guān)可以不適用，并且可以提出司法建議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令村民會(huì)議修正。

五、結(jié)論

全面推進(jìn)依法治國不僅要依靠國家法律，而且還要依靠村規(guī)民約等其他社會(huì)規(guī)范，基層社會(huì)治理是多類規(guī)范的系統(tǒng)綜合治理。通過村規(guī)民約整合國家法律與民間規(guī)約進(jìn)行綜合治理，不僅符合當(dāng)前鄉(xiāng)村法治建設(shè)的基本規(guī)律，而且也是推進(jìn)村級(jí)治理法治化的重要路徑。

文斗村自1998年以來形成的4份村規(guī)民約及其治理實(shí)踐表明，通過村規(guī)民約的村級(jí)治理大體經(jīng)歷了從“弱法治”到“強(qiáng)法治”的過程，村規(guī)民約也呈現(xiàn)出明顯的“法治化”取向。這種“法治化”取向不僅是改革開放30余年以來法治在鄉(xiāng)村輸入的結(jié)果，而且也是城鄉(xiāng)之間法治建設(shè)鴻溝逐漸縮小的客觀反映。村規(guī)民約的制定一般都以國家法律為指導(dǎo)，同時(shí)最大程度吸納傳統(tǒng)習(xí)慣法內(nèi)容，也會(huì)制定一些新的規(guī)約改變傳統(tǒng)習(xí)慣，從而形成新的習(xí)慣。村規(guī)民約對(duì)國家法的實(shí)施具有極其重要的意義，通過村規(guī)民約“改造”之后的國家法在鄉(xiāng)村能夠得到很好的實(shí)施；傳統(tǒng)習(xí)慣法通過村規(guī)民約的甄別傳承之后以新的形態(tài)再次呈現(xiàn)，固有習(xí)慣中不合時(shí)宜的內(nèi)容會(huì)被摒棄，新的符合鄉(xiāng)村發(fā)展需要的習(xí)慣會(huì)重新議訂，村規(guī)民約能夠推進(jìn)習(xí)慣法成長。

盡管村規(guī)民約在當(dāng)前村級(jí)治理法治化過程中能夠接續(xù)傳統(tǒng)，而且在國家鄉(xiāng)村治理及法治現(xiàn)代性的襄挾下對(duì)傳統(tǒng)進(jìn)行深八的法治化改造，但這并不意味著村規(guī)民約推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化沒有任何障礙或問題。從文斗村的治理實(shí)踐可以看出，當(dāng)前村規(guī)民約推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化中存在的問題主要表現(xiàn)在制定、內(nèi)容、實(shí)施及救濟(jì)四個(gè)方面。第一，在制定層面，村規(guī)民約的制定主體不統(tǒng)一，既有村民會(huì)議，又有村民代表大會(huì)。當(dāng)前不宜由村民代表大會(huì)表決通過村規(guī)民約，而應(yīng)由村民會(huì)議表決通過。第二，村規(guī)民約內(nèi)容的“違法”問題一直是較為突出的問題，直接影響到村級(jí)治理法治化進(jìn)程的推進(jìn)。村規(guī)民約內(nèi)容違法會(huì)侵犯村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益，當(dāng)前實(shí)踐中最多的糾紛就是限制村民合法權(quán)益類糾紛。村規(guī)民約內(nèi)容違法問題的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村自治理秩序與國家法秩序之間的沖突，因此當(dāng)前通過村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化應(yīng)注意在自治與法治之間尋找平衡，通過進(jìn)一步完善備案審查機(jī)制解決村規(guī)民約內(nèi)容違法問題。第三，村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化需要有強(qiáng)有力的實(shí)施執(zhí)行主體，文斗村綜合村委會(huì)成員、村民代表及寨老等多方力量成立專門的“執(zhí)約小組”取得了較好的治理效果，但是應(yīng)注意處理好村民委員會(huì)與執(zhí)約小組之間的關(guān)系，執(zhí)約小組要獨(dú)立于村民委員會(huì)，村民委員會(huì)可以對(duì)執(zhí)約小組可以進(jìn)行監(jiān)督。第四，村規(guī)民約侵犯村集體成員合法權(quán)益如果無法得到有效救濟(jì)，村級(jí)治理法治化目標(biāo)同樣無法實(shí)現(xiàn)，這也是當(dāng)前村級(jí)治理治理法治化面臨的最大的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政救濟(jì)需要進(jìn)一步規(guī)范，責(zé)令改正權(quán)應(yīng)界定為“自治監(jiān)督權(quán)”。拓寬司法救濟(jì)渠道是重中之重，應(yīng)從村民自治權(quán)的性質(zhì)、訴訟主體確定、村規(guī)民約淵源地位等方面進(jìn)行探討，尤其應(yīng)該在司法實(shí)踐中對(duì)于經(jīng)過認(rèn)可的村規(guī)民約與習(xí)慣法都應(yīng)視為正式法律淵源，從根本上解決村規(guī)民約司法救濟(jì)難題。

村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域面臨的綜合性問題，涉及傳統(tǒng)與現(xiàn)代、自治與法治、國家法與習(xí)慣法、行政權(quán)、司法權(quán)及自治權(quán)等多重關(guān)系范疇。在當(dāng)前農(nóng)村全面深化改革的背景下我們需要認(rèn)真對(duì)待村規(guī)民約，通過村規(guī)民約推進(jìn)村級(jí)治理法治化雖然高效可行但也充滿挑戰(zhàn)，對(duì)文斗村4份村規(guī)民約及其治理實(shí)踐的考察充分證明了這一點(diǎn)，今后我們還需要進(jìn)一步深入推進(jìn)關(guān)于這一問題的研究。