密切農(nóng)村基層干群關(guān)系研究
——基于10省調(diào)查問卷的實證研究

高 敏，翟曉霞

(安徽工業(yè)大學 馬克思主義學院，安徽 馬鞍山 243002)

“如何營造和諧的干群關(guān)系”是政界、學界廣泛關(guān)注的重大問題。筆者采用“協(xié)商民主與選舉民主調(diào)查數(shù)據(jù)庫”的調(diào)研數(shù)據(jù)，以農(nóng)民滿意度為目標導(dǎo)向，分析了農(nóng)村基層干部工作的四個維度——便民程度、服務(wù)態(tài)度、民主作風和廉潔勤政對干群關(guān)系密切程度的影響力，以期為構(gòu)建和諧的農(nóng)村基層干群關(guān)系提供參考。

一、研究設(shè)計

(一)數(shù)據(jù)來源

筆者采用的數(shù)據(jù)來源于“協(xié)商民主與選舉民主調(diào)查”數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫由南開大學馬德勇教授設(shè)計。本數(shù)據(jù)庫收錄的數(shù)據(jù)來自于調(diào)研項目組在2009年、2010年、2013年及2014年進行的實地問卷調(diào)查，主要選取了北京、甘肅、河北、河南、湖北、江蘇、四川、天津、云南、浙江這些省份，共錄入了4 208份問卷，其具體的地理分布見表1。

采用農(nóng)村居民對基層干部工作的滿意度來評價干群關(guān)系的密切程度。根據(jù)該數(shù)據(jù)庫的具體設(shè)計，最為貼近干群關(guān)系的問題是“您對本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村委會)的工作滿意嗎？”習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，要努力建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”。人民滿意是基層政府工作人員的服務(wù)目標，滿意度是很好的衡量干群關(guān)系的指標。本文主要采用居民對基層干部工作的滿意度為評價標準來分析干群關(guān)系的密切程度。在具體的關(guān)于基層政府的工作評價方面，由于此次調(diào)查是基于農(nóng)戶的調(diào)查，只能從主觀感受方面評估基層政府工作的具體情況，而難以對具體、真實的政府績效進行評估?；诖?，結(jié)合問卷中已有的設(shè)計，我們將農(nóng)民對基層政府工作的評價分為便民程度、服務(wù)態(tài)度、民主作風和廉潔勤政四個方面。在具體的實證分析中，除使用上述指標外，我們還使用了描述居民自身稟賦和主觀感受等方面的指標，所使用的所有指標介紹見表2。

表1 調(diào)研的地理分布

(二)實證研究方法

根據(jù)本文選取數(shù)據(jù)庫的問卷設(shè)計情況，問卷中將居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的滿意度dos分為四個評級：很滿意、較滿意、不太滿意和很不滿意。根據(jù)現(xiàn)有文獻的研究經(jīng)驗，分析這種評級的影響因素問題，最佳的方法是使用有序Logit模型或Probit模型來開展。但相關(guān)研究表明使用有序Probit或有序Logit估計與使用OLS估計方法得到回歸系數(shù)的符號和顯著性都是一致的[1-2]。不少國內(nèi)研究也采用OLS方法來估計各種因素對滿意度或幸福感的影響[3-6]。同時考慮到OLS估計結(jié)果更加直觀和便于解釋，還十分有利于分組回歸之后進行影響力差異的比較，所以更加適宜于本文的研究。另外，在類似研究中的分組回歸中也基于OLS參數(shù)便于比較的特性而采用OLS回歸方法[6-7]。因此，本文重點使用OLS回歸，根據(jù)論文研究需要，最終設(shè)定的OLS回歸模型如下：

(1)

其中，dos是被解釋變量，wi，j是我們關(guān)注的一組解釋變量(對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層干部四個維度評價的8個變量，見表2)，Xi是一組控制變量，包括反應(yīng)個體特征以及主觀感受的變量。

二、實證分析

(一)描述性分析

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，所有村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會工作的滿意度見表3。從有效回答來看，滿意的比重略多于不滿意的，但由于回答不知道、不想說以及沒有回答的占11.64%、9.48%，尤其是考慮到村民可能是出于畏懼、焦慮的心理不愿回答，所以這些遺漏的回答中可能以不滿意的居多。據(jù)此，可以認為農(nóng)民中認為基層干群關(guān)系好與不好的比重大約各占一半。

為了進一步觀察不同群體對干群關(guān)系的評價，我們重點觀察“很滿意”和“比較滿意”這兩級評價中不同群體的百分比關(guān)系，研究的問題選為“對本地鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府的工作滿意嗎？”，這是因為后文有關(guān)基層干部工作表現(xiàn)的評價主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而開展的。

從表4分類統(tǒng)計中可以看出，性別所造成的差異不大，而黨員、低收入群體、西部地區(qū)、學歷較低、無宗教信仰、務(wù)農(nóng)群體對干群關(guān)系的評價較好。為了進一步分析不同維度工作表現(xiàn)，表5列出了居民對不同緯度干部工作表現(xiàn)的評價(為節(jié)約篇幅，遺漏部分不再列出)。從表中可以看出，居民對便民程度和服務(wù)態(tài)度的改進程度滿意度很高，而對貪腐、是否重視村民意見的評價最低(尤其是貪腐)。整體來看，居民對干部的服務(wù)態(tài)度、便民程度評價較高，而對廉潔勤政、民主作風的評價較低。

表3 關(guān)于干群關(guān)系評價的問卷回答情況統(tǒng)計

表4 多種分類下關(guān)于基層政府便民程度的評價

表5 居民對不同維度工作表現(xiàn)的評價

(二)基于回歸模型的分析

根據(jù)本文的研究目標，我們需要知道居民對基層工作各個維度的評價對干群關(guān)系的影響力大小，而文中使用對基層干部的滿意度指代干群關(guān)系的優(yōu)良與否，根據(jù)調(diào)查問卷對回答選項的設(shè)計可以看出(見表2)，必然有很多人會選擇不知道、不愿答，即可能會選擇選項8和9，如此可能會產(chǎn)生很多遺漏回答，這些數(shù)字不能直接放入OLS，需要進行處理。出于結(jié)論穩(wěn)健性的考慮，本文采用了兩種處理方式形成了兩個不同的數(shù)據(jù)集。第一種處理方式是，出于謹慎性的考慮，我們?nèi)コ泻羞z漏回答的個體數(shù)據(jù)(數(shù)據(jù)集A)，包括選擇8、9和沒有給出任何回答的，這一數(shù)據(jù)集是十分嚴謹且可靠的，但樣本容量大幅度縮小，信息損失較大。第二種處理方式是，將無回答、不知道、不想答選項統(tǒng)一修改為該問題中“中性選項”數(shù)值，其中如果是5級選項的話設(shè)定為2.5(數(shù)據(jù)集B)。為此，我們形成了兩組數(shù)據(jù)集合，我們將借助這兩組數(shù)據(jù)同時進行回歸分析，以最終測算干部工作表現(xiàn)對干群關(guān)系的影響。

表6中共給出了6組回歸結(jié)果，其中模型1-3是基于刪除所有遺漏回答樣本的數(shù)據(jù)集合，模型4-6是基于對遺漏回答進行處理的數(shù)據(jù)集合。本文認為第一個數(shù)據(jù)集合更能“準確”地代表回歸關(guān)系，但由于刪除遺漏回答中去除了太多樣本，樣本容量大幅度下降，而出于穩(wěn)健性的考慮，我們將結(jié)合兩組數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果進行分析，即重點觀察兩組回歸結(jié)論一致的結(jié)果。在使用每種數(shù)據(jù)集合的過程中，根據(jù)是否控制年份和地區(qū)(以虛擬變量設(shè)定)，又將模型設(shè)定為3種，其中模型1和模型4是僅控制地區(qū)的回歸結(jié)果，模型2和模型5是控制時間的結(jié)果，模型3和模型6是同時控制時間和地區(qū)的結(jié)果。

注：系數(shù)下端括號內(nèi)為T統(tǒng)計量，***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著。

總體來看，各個維度的工作表現(xiàn)均對干群關(guān)系具有十分顯著的影響力，這表明我們對于“工作表現(xiàn)會顯著影響干群關(guān)系”的理論分析具有明確的實證基礎(chǔ)，且我們對于工作表現(xiàn)的這些重要維度的設(shè)定也是符合現(xiàn)實的。綜合模型1到模型6可以看出，當群眾對不同維度工作表現(xiàn)的評價“升級”時，干群關(guān)系的“升級”幅度并不一致。在調(diào)研中，工作態(tài)度和便利程度的改進情況是5級評價，不宜和其他評價進行橫向比較，但其他評價都是4級評價，回歸系數(shù)可以直接表示居民對特定工作維度評價升級后，干群關(guān)系的變動情況。從結(jié)果來看，不論是否考察時間和地區(qū)差異亦或者數(shù)據(jù)集合的差別，群眾關(guān)于“勤政”的評價都對干群關(guān)系的影響力最大，也即只要關(guān)于“勤政”的評價提升，則干群關(guān)系就會有大幅度上升。其次是服務(wù)態(tài)度的好壞。而關(guān)于便民程度和服務(wù)態(tài)度的改進這兩者中，服務(wù)態(tài)度的改進重要于便民程度的改進。綜合這些結(jié)果可知，居民十分在意干部是否勤政稱職、服務(wù)態(tài)度好壞及其改進情況。另外，根據(jù)模型1-6的結(jié)果可知，所有4級評價中干群關(guān)系對便民程度的敏感度最低。從這個回歸結(jié)果來看，目前基層工作考核的重心可能與居民的需求存有一定程度的差別：群眾更加重視干部勤政、服務(wù)態(tài)度，而基層考核中偏重于要求更加便民。

在前文的分析中，不論是否處理遺漏數(shù)據(jù)，都沒有對樣本進行分組處理。將數(shù)據(jù)按照不同指標進行分組之后回歸，可以幫助我們了解不同組別下，各個維度的工作表現(xiàn)對干群關(guān)系影響力的差異，從而獲悉對于不同的人群而言，工作表現(xiàn)中的哪些維度是重要的，從而有利于地方政府針對不同的地區(qū)特色，有針對性地提升當?shù)靥囟ňS度的工作表現(xiàn)，以實現(xiàn)大幅度提升干群關(guān)系。為了節(jié)約篇幅，我們重點使用未經(jīng)處理的、能夠精確指代居民偏好的數(shù)據(jù)集A開展分組回歸。關(guān)于分組指標的選擇，根據(jù)數(shù)據(jù)庫的特點，本文重點選擇教育水平、主要職業(yè)、東中西三區(qū)域劃分這三個指標開展研究。

觀察基于教育水平分組的回歸結(jié)果(見表7)，出于穩(wěn)健性考慮，我們重點觀察回歸系數(shù)差別很大的工作維度，整體來看不同教育分組下在“廉潔勤政”維度上并無顯著差別，但在服務(wù)態(tài)度、民主作風維度存在非常明顯的差別：低受教育水平者對服務(wù)態(tài)度的要求遠高于高受教育水平者；較高受教育水平者更在意官員是否聽取、關(guān)注其意見，而低教育水平者更在意選舉是否公平。其原因在于：較高受教育水平者對自身的政治地位期望更高，希望自己的意見得到干部的重視，而低受教育水平者更加在意能否通過公平的選舉來選舉出代表自身利益的干部，也即低受教育水平者傾向于“依賴”別人，而高受教育水平者傾向于自己去爭取利益；低受教育水平者往往會因為某次去政府機關(guān)辦事所經(jīng)歷的“服務(wù)態(tài)度”而對干群關(guān)系作出判斷，所以其對干群關(guān)系的評價更容易受到服務(wù)態(tài)度的影響。

表7 分組回歸結(jié)果

注：系數(shù)下端括號內(nèi)為T統(tǒng)計量，***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著。

從職業(yè)劃分的角度來看，務(wù)農(nóng)者和非務(wù)農(nóng)者在服務(wù)態(tài)度、廉潔勤政方面存有明顯差別：務(wù)農(nóng)者更在意時下的服務(wù)態(tài)度，而非務(wù)農(nóng)者相對而言對服務(wù)態(tài)度的改進更加重視；務(wù)農(nóng)者比非務(wù)農(nóng)者更加在意干部是否貪腐。究其原因在于：務(wù)農(nóng)者的生活圈子相對狹窄，容易因為某一次去政府機關(guān)辦事的經(jīng)歷而對基層干部做出整體的評判，非務(wù)農(nóng)者相對“見多識廣”，對干部的服務(wù)態(tài)度容忍度更高；由于務(wù)農(nóng)者主要居住在農(nóng)村，能夠經(jīng)常觀察基層政府的行為，與基層政府接觸的機會也更多，所以對貪腐現(xiàn)象也更加敏感。

從東中西三大區(qū)域劃分來看，存在如下差別：中部地區(qū)中，便民程度這一維度對干群關(guān)系無顯著影響，而居民卻最為關(guān)注服務(wù)態(tài)度、選舉是否公平；西部地區(qū)居民對勤政的要求明顯低于東部和中部地區(qū)，卻十分在意基層干部是否重視其提出的意見建議、服務(wù)態(tài)度如何；東部地區(qū)居民相對而言更加重視便民程度。出現(xiàn)這種差別的原因在于：東部地區(qū)相對發(fā)達，居民的時間觀念相對較強，希望政府能夠簡化相關(guān)手續(xù)，強化便民程度；西部居民受教育水平相對偏低，對干部是否勤政沒有明確要求，但其意見建議容易被忽略，會造成心理上“不受重視”的感受，所以會更加在意干部是否在意其意見建議；中部地區(qū)介于發(fā)達的東部和落后的西部之間，經(jīng)濟水平上落后于東部，但信息、交通又不弱于東部，有著較為強烈地致富、發(fā)家的愿望，所以其期待著能夠公平地選舉出代表自身利益的基層干部并要求這些干部能夠勤政。

三、結(jié)論與政策建議

本文采用10省份4 208份問卷數(shù)據(jù)，借助描述性統(tǒng)計和多元線性回歸模型，分析了農(nóng)村基層干部工作的四個方面——便民程度、服務(wù)態(tài)度、民主作風和廉潔勤政各自在干群關(guān)系的形成中扮演何種角色?；谡{(diào)查數(shù)據(jù)的描述性分析發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村民認為去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事比較便利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部服務(wù)態(tài)度尚好且較為稱職。進一步采用回歸分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最為在意的基層干部工作表現(xiàn)是勤政程度。結(jié)合描述性分析和回歸結(jié)果可知，“勤政廉潔”維度是農(nóng)民最為在意的工作維度，是影響農(nóng)村干群關(guān)系的關(guān)鍵所在。關(guān)于分組回歸的結(jié)果表明：低受教育水平者對服務(wù)態(tài)度的要求遠高于高受教育水平者，較高受教育水平者更在意官員是否聽取、關(guān)注其意見，而低教育水平者更在意選舉是否公平；務(wù)農(nóng)者更在意時下的服務(wù)態(tài)度，而非務(wù)農(nóng)者相對而言對服務(wù)態(tài)度的改進更加重視、務(wù)農(nóng)者比非務(wù)農(nóng)者更加在意干部是否貪腐；中部地區(qū)便民程度這一維度對干群關(guān)系無顯著影響，卻最為關(guān)注服務(wù)態(tài)度、選舉是否公平，西部地區(qū)居民對勤政的要求明顯低于東部和中部地區(qū)，卻十分在意基層干部是否重視其提出的意見建議，東部地區(qū)居民相對而言更加重視便民程度。

本文的結(jié)論具有十分明確的政策含義。首先，“廉潔勤政”是密切農(nóng)村干群關(guān)系的關(guān)鍵所在，應(yīng)從制度建設(shè)、群眾監(jiān)督兩個角度入手。從制度建設(shè)的角度來看，應(yīng)當建立縣一級政府或省政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不定時、不定點抽查、民調(diào)活動，以便于及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貪腐現(xiàn)象，確保上級政府下?lián)芸铐椙袑嵃l(fā)放到農(nóng)民手中，同時形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級基層干部工作的足夠監(jiān)督，以督促基層干部保持廉潔勤政。從群眾監(jiān)督機制來看，相對而言受教育水平較高者、務(wù)農(nóng)者對貪腐的重視程度更高。所以在政府治理貪腐的過程中，可以重點依賴這些群眾參與監(jiān)督，比如在“村務(wù)監(jiān)督委員會”中重點要求符合上述特征的個體參與，以實現(xiàn)對農(nóng)村貪腐問題的有效治理。

其次，規(guī)范干部的工作表現(xiàn)是當下維系農(nóng)村干群關(guān)系工作的主要內(nèi)容。隨著學術(shù)界對農(nóng)村干群關(guān)系研究的不斷深入、黨對農(nóng)村干群關(guān)系的處理日益細化，我們發(fā)現(xiàn)相關(guān)的研究和實踐重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移至對干部具體工作表現(xiàn)的規(guī)范上。出現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的原因在于：第一，國內(nèi)經(jīng)濟局面日益穩(wěn)定，實現(xiàn)了不斷良性發(fā)展的大好局面，不再是影響農(nóng)村干群關(guān)系的重要因素；第二，隨著生產(chǎn)力水平的提升，農(nóng)村居民生活水平不斷上升，受教育水平也有了質(zhì)的飛躍，農(nóng)民自身素質(zhì)問題盡管依然是影響干群關(guān)系的因素之一，但隨著政府宣傳力度的增加、互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的普及，已沒有必要反復(fù)強調(diào)農(nóng)民素質(zhì)低下來為個別地區(qū)干群關(guān)系不能和諧發(fā)展找借口。根據(jù)本文的實證研究，隨著農(nóng)民受教育水平的提高，農(nóng)民對干群關(guān)系的評價不是提升，而是相反下降了。另外，被認為經(jīng)濟更發(fā)達、民主建設(shè)更先進、素質(zhì)略高、信息流通更為通暢的東部地區(qū)農(nóng)民對于干群關(guān)系和各維度工作表現(xiàn)的評價，也遠低于西部地區(qū)農(nóng)民。由此可見，宏觀層面的政治、經(jīng)濟因素，以及農(nóng)民的素質(zhì)較低、政治覺悟較低等思維邏輯，不應(yīng)在當今時代進一步被強調(diào)，轉(zhuǎn)而應(yīng)當更加重視干部具體工作表現(xiàn)對干群關(guān)系的影響。

最后，除了重點監(jiān)控群眾普遍關(guān)注的“廉潔勤政”之外，還應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的特點，有針對性地制定地方干部考核機制。第一，在東部地區(qū)，尤其是東部經(jīng)濟發(fā)展水平較高、受教育水平較高的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)格外注意行政手續(xù)的進一步簡化。隨著生活水平、受教育水平的提高，農(nóng)民已經(jīng)越來越不愿意將自己的時間耗費在復(fù)雜的行政事務(wù)之中，這種傾向日益和城市居民接近。第二，相對而言中西部地區(qū)、受教育水平較低的農(nóng)民、主要在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，對服務(wù)態(tài)度更為敏感，如果能夠提升其對服務(wù)態(tài)度的評價，則能有效提升整體的干群關(guān)系。第三，在民主作風方面，西部居民更加在意基層政府是否重視農(nóng)民反映的意見、中部地區(qū)居民更加在意選舉是否公平。這表明，西部地區(qū)地方政府應(yīng)格外重視農(nóng)民向基層政府提出的意見，建立專門的意見反饋機制，確保干群溝通順暢；在中部地區(qū)的縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)著重提升農(nóng)村民主選舉的公平性，著力杜絕拉選票、賄選的情況出現(xiàn)，采用全程監(jiān)控、事后回訪等方法嚴格把控農(nóng)村選舉的公平性，促使農(nóng)民能夠切身感受到選舉的公平性。