國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配流程與機(jī)制

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(1.大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026； 2.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029)

1 重大海上溢油應(yīng)急處置的特點(diǎn)

1.1 指揮層級(jí)高

重大海上溢油影響范圍廣，需調(diào)動(dòng)的資源范圍大、種類多[1]，通常由國(guó)家級(jí)的指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一指揮[2]，根據(jù)《國(guó)家重大海上溢油聯(lián)席會(huì)議制度》，涉及到20余個(gè)部委和國(guó)有企業(yè)。溢油應(yīng)急資源往往掌握在基層單位手中，因而，指揮層級(jí)越高，協(xié)調(diào)資源的過程越復(fù)雜，困難越大。

1.2 應(yīng)急處置跨部門、跨行業(yè)

根據(jù)事故類型和管轄權(quán)限的不同，海上溢油事故的管理部門包括海洋行政主管部門、環(huán)保行政主管部門、交通運(yùn)輸主管部門、漁業(yè)行政主管部門等。我國(guó)從國(guó)家、各部門、各行業(yè)到各類涉油企業(yè)、專業(yè)污染清除公司均具備溢油應(yīng)急處置的能力。而各個(gè)部門、各行業(yè)在重大海上溢油處置中的功能差異較大，如交通運(yùn)輸系統(tǒng)以船舶、海上溢油回收清除為主；海洋系統(tǒng)以海上監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力為主；環(huán)保系統(tǒng)以陸上監(jiān)視監(jiān)測(cè)為主，同時(shí)擁有陸上污染物處理等能力。不同的部門、不同行業(yè)之間的協(xié)調(diào)十分困難。

1.3 應(yīng)急處置的專業(yè)性強(qiáng)

由于海洋的流動(dòng)性的特點(diǎn)，受大風(fēng)、洋流等因素影響，海上溢油的回收和清除顯得異常困難，應(yīng)急處置具有很高的專業(yè)性，需要訓(xùn)練有素的專業(yè)隊(duì)伍和設(shè)備。

2 應(yīng)急指揮中的協(xié)調(diào)過程

重大海上溢油應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)分為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)，一般國(guó)家總指揮機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)家部委，代表國(guó)家級(jí)指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行指揮；現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)一般設(shè)在事發(fā)地，承擔(dān)總指揮機(jī)構(gòu)分配的具體工作，并提出現(xiàn)場(chǎng)對(duì)資源的需求。國(guó)家級(jí)總指揮機(jī)構(gòu)一方面具有上傳下達(dá)的職能，另一方面，在應(yīng)急資源協(xié)調(diào)方面，需要接受現(xiàn)場(chǎng)指揮部的請(qǐng)求，并向相關(guān)成員單位協(xié)調(diào)應(yīng)急資源，見圖1。

圖1 重大海上溢油應(yīng)急指揮中的協(xié)調(diào)過程示意

3 重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配流程

從應(yīng)急處置流程來看，應(yīng)急資源調(diào)配是指應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)以后，對(duì)應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)過程，是應(yīng)急處置流程中間的一個(gè)過程[3]。首先，由現(xiàn)場(chǎng)指揮部向綜合指揮部提出應(yīng)急資源調(diào)配的請(qǐng)求；綜合指揮部接到請(qǐng)求后，判斷需要調(diào)哪些資源，并通過信息系統(tǒng)查找這些資源的所在地、歸屬的部門；進(jìn)而，聯(lián)系資源歸屬的部門，制訂調(diào)配方案，并要求調(diào)動(dòng)應(yīng)急資源；將資源調(diào)至事發(fā)地，由現(xiàn)場(chǎng)指揮部進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的分派；帶應(yīng)急資源投入到應(yīng)急處置行動(dòng)中后，現(xiàn)場(chǎng)指揮部需要對(duì)應(yīng)急資源的使用情況進(jìn)行反饋，并判斷應(yīng)急資源是否足夠，若不夠，再次提出對(duì)應(yīng)急資源的需求，若足夠，則結(jié)束調(diào)配,見圖2。

圖2 重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配流程

對(duì)于綜合協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)來說，其中一部分流程，如應(yīng)急資源的運(yùn)輸、現(xiàn)場(chǎng)的分派等，由現(xiàn)場(chǎng)指揮部或其他具體執(zhí)行部門來完成，綜合協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)在整個(gè)資源調(diào)配過程中，主要起到協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急資源的作用。

綜合協(xié)調(diào)指揮部在應(yīng)急資源調(diào)配過程中的工作流程見圖3。

圖3 重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配流程(綜合指揮部的工作流程)

重大海上溢油綜合應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)接到現(xiàn)場(chǎng)指揮部資源協(xié)調(diào)的請(qǐng)求后，應(yīng)首先判斷需要哪些資源，進(jìn)而判斷所需資源的所在地、所有者；然后，由應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)向應(yīng)急資源的所有機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，調(diào)配應(yīng)急資源；應(yīng)急資源到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，參與應(yīng)急處置行動(dòng)；對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急資源是否足夠、參與應(yīng)急的效果，需要現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)向綜合應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)反饋，如已經(jīng)足夠，則本次調(diào)配結(jié)束，如現(xiàn)場(chǎng)資源仍不夠用，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮中心向綜合指揮中心繼續(xù)提出應(yīng)急資源調(diào)配的請(qǐng)求。

4 應(yīng)急資源調(diào)配機(jī)制體系框架

依據(jù)應(yīng)急資源的調(diào)配流程，為了保障重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配的過程得以實(shí)現(xiàn)，將重大海上溢油應(yīng)急資源的調(diào)配機(jī)制框架初步分為：應(yīng)急資源協(xié)調(diào)請(qǐng)求機(jī)制、事故信息核實(shí)機(jī)制、應(yīng)急資源查找機(jī)制、應(yīng)急資源協(xié)調(diào)與調(diào)動(dòng)機(jī)制、信息反饋機(jī)制、應(yīng)急資源補(bǔ)償調(diào)配機(jī)制，與應(yīng)急資源的調(diào)配流程中的幾個(gè)步驟基本對(duì)應(yīng)。

1)應(yīng)急資源協(xié)調(diào)請(qǐng)求機(jī)制。應(yīng)急資源協(xié)調(diào)請(qǐng)求是應(yīng)急資源調(diào)配流程中的第一步，一般，由現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部在協(xié)調(diào)其管轄范圍內(nèi)的應(yīng)急資源，發(fā)現(xiàn)不足后，再向綜合協(xié)調(diào)指揮部提出應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)請(qǐng)求，被調(diào)配的應(yīng)急資源往往是異地調(diào)配、或跨部門調(diào)配。在重大海上溢油應(yīng)急處置過程中，綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)是部際聯(lián)席會(huì)議，代表國(guó)家來指揮溢油事故的應(yīng)急處置。

2)應(yīng)急資源需求再確認(rèn)機(jī)制。應(yīng)急資源的再確認(rèn)由綜合協(xié)調(diào)指揮部完成，一方面是確定所需應(yīng)急資源的類別，另一方面，是估算所需各類應(yīng)急資源的數(shù)量。這是應(yīng)急資源調(diào)配的重要環(huán)節(jié)，過少的調(diào)配會(huì)影響應(yīng)急響應(yīng)的效率和效果，過度的調(diào)配易產(chǎn)生資源的浪費(fèi)和清污賠償?shù)募m紛，適量的調(diào)配應(yīng)急資源是關(guān)鍵一環(huán)。對(duì)事故的發(fā)生發(fā)展?fàn)顟B(tài)、造成的影響范圍有一定的掌握才能決定調(diào)配多少，應(yīng)建立應(yīng)急資源需求確定與估算機(jī)制來保障其完成，包括專家咨詢機(jī)制、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急資源需求再確認(rèn)的準(zhǔn)則和方法等，也可通過智能決策手段來完成該步驟。

3)應(yīng)急資源信息化管理機(jī)制。當(dāng)確定應(yīng)急資源該調(diào)哪些、調(diào)多少之后，需要綜合應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)急資源歸管于哪些部門、存放的地點(diǎn)等進(jìn)行查詢，以便聯(lián)系相關(guān)部門調(diào)配資源。為了快速獲得需要的應(yīng)急資源信息，需要建立應(yīng)急資源信息化管理機(jī)制。對(duì)于重大海上溢油應(yīng)急來說，應(yīng)急資源信息化管理機(jī)制包含：①重大海上溢油應(yīng)急資源分類管理導(dǎo)則，建立統(tǒng)一的分類方法，以便不同的部門應(yīng)急資源的統(tǒng)計(jì)口徑相一致；②重大海上溢油應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫的建立更新機(jī)制，以便應(yīng)急資源的快速查找。

4)應(yīng)急資源協(xié)調(diào)與調(diào)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)與調(diào)動(dòng)是作為綜合協(xié)調(diào)指揮部門在應(yīng)急資源調(diào)配中的最主要的工作，應(yīng)急協(xié)調(diào)是應(yīng)急資源能夠順利調(diào)動(dòng)的基本保障[4]。為了使應(yīng)急資源快速調(diào)配，增強(qiáng)應(yīng)急資源調(diào)配的合理性，必須要制定重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配原則；為了使應(yīng)急資源調(diào)配更加順暢、應(yīng)急資源調(diào)配得到被調(diào)配方的認(rèn)同，應(yīng)該與相關(guān)單位、應(yīng)急資源所有者簽訂應(yīng)急資源調(diào)配的協(xié)議與約定；為了應(yīng)急資源調(diào)配按部就班，避免混亂，需要制定可操的應(yīng)急資源跨部門調(diào)配程序。

5)信息反饋機(jī)制與應(yīng)急資源補(bǔ)充調(diào)配機(jī)制。信息反饋是在應(yīng)急資源調(diào)配后，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急資源使用情況的反饋，明確是否需要補(bǔ)充、是否需要繼續(xù)調(diào)配等，并由現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)將相關(guān)信息反饋給綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。若需要補(bǔ)充調(diào)配，由綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)再次調(diào)配其他應(yīng)急資源。

為了達(dá)到應(yīng)急資源調(diào)配機(jī)制建設(shè)的全面性和合理性，提出重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配機(jī)制，框架見圖4。其中目標(biāo)層是重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配機(jī)制體系；指標(biāo)層是基于調(diào)配流程的子機(jī)制；要素層表示各子機(jī)制的基本構(gòu)成要素。

圖4 重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配機(jī)制體系框架

[1] 王光輝,陳安.海上溢油事件應(yīng)對(duì)機(jī)制研究[J].自然災(zāi)害學(xué)報(bào),2011(12):35-42.

[2] 張永領(lǐng),陳璐.巨災(zāi)情景下應(yīng)急物資保障的風(fēng)險(xiǎn)分析[J].工業(yè)安全與環(huán)保,2014(6):89-92.

[3] 姜瑤,陳軒,曹巍,等. 基于扁平化理論的重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配模式的初步設(shè)想[J].電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(16):24-25.

[4] 何珊.我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制研究[D].青島:中國(guó)海洋大學(xué)，2010.