關(guān)于林業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制的探討

劉佩云

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院營林分院，云南 昆明 650021）

1 規(guī)劃的定義

規(guī)劃就是比較全面的長遠(yuǎn)的發(fā)展計劃，而計劃是工作或行動以前預(yù)先擬定的具體內(nèi)容和步驟。具體而言規(guī)劃是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和思量，設(shè)計未來整套行動的方案。規(guī)劃是融合眾多要素和想法的某一特定領(lǐng)域的發(fā)展愿景。規(guī)劃是一個多維系統(tǒng)（時間、空間、項目）有機結(jié)合體。規(guī)劃即不是鬼劃，也不是空穴來風(fēng)，而是來自社會實踐和生產(chǎn)實際。規(guī)劃是有具體的目的、對象、范圍、條件、要求、時間、計劃、組織、綱領(lǐng)、步驟、措施。一般而言在五年規(guī)劃收官和開局之年都要做一個規(guī)劃，每隔五年做一個規(guī)劃(即逢五或十年都要做一個規(guī)劃)。

根據(jù)1999年 《營造林工程建設(shè)項目文件組成及深度要求》（中華人民共和國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) LY 5141-99）和2006年《林業(yè)建設(shè)項目管理文件資料匯編》（國家林業(yè)局發(fā)展計劃與資金管理司編）等規(guī)程規(guī)范林業(yè)建設(shè)項目的建議書、可行性研究、設(shè)計的編寫都有相應(yīng)編制的規(guī)程規(guī)范，而林業(yè)發(fā)展規(guī)劃編寫則沒有相應(yīng)編制的規(guī)程規(guī)范。

2 規(guī)劃的基本框架和內(nèi)容

通過收集各式各樣的規(guī)劃進(jìn)行整理歸類、分析探討和深入研究，規(guī)劃編制是有規(guī)可循的。

一般而言規(guī)劃的主要框架和內(nèi)容由：(1)上一個規(guī)劃期的實施情況；(2)本規(guī)劃期的發(fā)展環(huán)境和條件；(3)指導(dǎo)思想和發(fā)展戰(zhàn)略、原則、目標(biāo)、指標(biāo)體系；(4)空間布局、主要任務(wù)、發(fā)展重點和發(fā)展時序；(5)保障措施等五大部分組成。也可將規(guī)劃的框架和內(nèi)容精簡為由現(xiàn)狀、總體思路、目標(biāo)、任務(wù)和保障措施等五大部分構(gòu)成。因此規(guī)劃的情況不熟悉、理念不清晰、目標(biāo)不明確、對象不確定、措施不清楚是做不好規(guī)劃。

3 規(guī)劃文本的組成

規(guī)劃文本的組成:規(guī)劃圖（現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖、位置圖等等）、規(guī)劃文本（發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題、面臨挑戰(zhàn)、指導(dǎo)思想、發(fā)展原則、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施等等）、規(guī)劃表（文中表、附表等等）、其它。

4 規(guī)劃的原則

發(fā)展規(guī)劃制定、實施及其管理應(yīng)當(dāng)遵循的原則是：以人為本，促進(jìn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展；環(huán)境優(yōu)先，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；科學(xué)決策、民主決策、依法決策，增強發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性；制定、實施和監(jiān)督并重，保障發(fā)展規(guī)劃的有效施行。

5 規(guī)劃的基本特征性

⑴約束性：規(guī)劃的目標(biāo)和主要指標(biāo)是必須達(dá)到和完成。

⑵系統(tǒng)性：規(guī)劃的現(xiàn)狀、總體思路、目標(biāo)、任務(wù)和保障措施等五大部分是一個完整的體系，規(guī)劃的所有建設(shè)項目和內(nèi)容構(gòu)成一個完整的體系，缺乏如何一部分規(guī)劃都是不完整和不科學(xué)。

⑶銜接性：下級發(fā)展規(guī)劃服從上級發(fā)展規(guī)劃，專項發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃服從規(guī)劃綱要，發(fā)展規(guī)劃之間不得相互矛盾（即嚴(yán)格遵守上位法和下位法原則）。

⑷戰(zhàn)略性：引領(lǐng)發(fā)展方向和發(fā)展領(lǐng)域及其機構(gòu)布局。

⑸綜合性：一個行業(yè)、領(lǐng)域、方面的全面發(fā)展的長遠(yuǎn)計劃。

⑹科學(xué)性：規(guī)劃首先進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、分析研究、重大項目論證等前期準(zhǔn)備工作。然后草案編制又必須經(jīng)過征求意見、銜接協(xié)調(diào)、專家論證等程序。

⑺指導(dǎo)性：是指導(dǎo)特定領(lǐng)域發(fā)展、審批或者核準(zhǔn)重大建設(shè)項目、安排財政支出預(yù)算的依據(jù)。

⑻調(diào)控性：規(guī)劃的目標(biāo)基本不變，但在經(jīng)濟和社會發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)、生產(chǎn)力布局、區(qū)域功能、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、重要資源開發(fā)以及政策措施等方面都不是一成不變和滿打滿算，而是根據(jù)具體情況可進(jìn)行調(diào)整。

⑼宏觀性：起點較高，項目較大，內(nèi)容較全（大而全、高大全）

⑽實施性：具有一定可操作性和管理性。編制林業(yè)建設(shè)項目的建議書、可行性研究、設(shè)計的依據(jù)。是編制其他發(fā)展規(guī)劃和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃的依據(jù)。

⑾規(guī)律性：遵循自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律。

⑿嚴(yán)肅性：已批準(zhǔn)的發(fā)展規(guī)劃，不得擅自修改。

⒀不確定性：計劃不如變化快。規(guī)劃更是不如計劃變化快。原因：(1)上級發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)修改的；(2)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展布局、行政區(qū)劃進(jìn)行重大調(diào)整的；(3)經(jīng)濟社會情況發(fā)生重大變化的；(4)依照規(guī)定評估后確需修改的；(5)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形；(6)其它。

6 規(guī)劃的制定和編制

規(guī)劃的制定者、單位就是規(guī)劃的編制的主體、主辦方（即政府及其職能部門、企業(yè)和業(yè)主）；規(guī)劃的編制者、單位就是規(guī)劃的編制的客體、承辦方、協(xié)辦方（即發(fā)展規(guī)劃編制機關(guān)可以自行編制或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的機構(gòu)承擔(dān)發(fā)展規(guī)劃草案編制的具體工作）。規(guī)劃的主人和法人應(yīng)是規(guī)劃的制定者。對于規(guī)劃的編制者而言規(guī)劃就是一個命題作文。二者關(guān)系是：主人點菜、廚師做菜；老師命題、學(xué)生作文；首長下達(dá)作戰(zhàn)任務(wù)，參謀制定作戰(zhàn)計劃。目標(biāo)一致，但主次分明。

規(guī)劃編寫與規(guī)劃制定是兩個不同部分、不同層次、不同作用。規(guī)劃的制定者對規(guī)劃的主體——規(guī)劃的主題、理念、指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、內(nèi)容、范圍必須有一個科學(xué)的決策、明確的定位和成熟的思想。規(guī)劃的制定者負(fù)責(zé)對規(guī)劃的主體進(jìn)行修改和審稿、定稿。規(guī)劃的編制者對規(guī)劃的客體——規(guī)劃的情況、依據(jù)、對象、項目、種類、規(guī)模、分布、年度安排、條件、要求、時間、計劃、組織、步驟、措施有一個清晰的梳理和深刻的認(rèn)識。

規(guī)劃的編制者對收集的資料、數(shù)據(jù)和情況進(jìn)行整理、歸類、分析、判斷和篩選，去偽存真，找出問題；對有關(guān)政策方針、法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范、基本情況進(jìn)行學(xué)習(xí)、分析、研究，全面掌握、支撐規(guī)劃；對規(guī)劃的主體——規(guī)劃的主題、理念、指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、內(nèi)容、范圍進(jìn)行調(diào)查、研究和論證，醞釀綱要、細(xì)化內(nèi)容并進(jìn)行具體布置、安排和分解，據(jù)此編制規(guī)劃文本草稿。文本草稿先后分別征求編制組、制定者、實施單位、專家修改意見和建議，并依次根據(jù)修改意見和建議進(jìn)行修改和完善。最后經(jīng)過專家評審，根據(jù)評審意見和建議進(jìn)行修改和完善，形成規(guī)劃文本草案）提請上級審查批準(zhǔn)。

同時編寫草案編制說明，草案編制說明應(yīng)當(dāng)包括編制目的、編制過程、征求意見、銜接協(xié)調(diào)、專家論證等情況，以及未予采納的重要意見及其理由。

7 規(guī)劃的編制目的和意義

7.1 為什么要做規(guī)劃？

千里之行始于足下，銳始者必圖其終，成功者先計于始。規(guī)劃的意義就是事前謀劃、有的放矢和有備無患；規(guī)劃的作用就是指導(dǎo)、引路、統(tǒng)帥、統(tǒng)領(lǐng)今后和下一步的工作；編制規(guī)劃的目的就是立上項目，進(jìn)入計劃。因此規(guī)劃就是解決做什么、怎么做、誰來做、什么時間、什么地點、什么情況的問題。核心的問題就是熟悉情況、掌握現(xiàn)狀、理清思路、明確目標(biāo)、確定對象、制定措施。

7.2 規(guī)劃編制規(guī)律及其邏輯

事物內(nèi)在的發(fā)展變化規(guī)律決定規(guī)劃的編制規(guī)律及其邏輯。事物發(fā)展的時間順序過去、現(xiàn)在、將來也決定規(guī)劃的編制規(guī)律及其邏輯。規(guī)劃的內(nèi)容是規(guī)劃的靈魂，體現(xiàn)其科學(xué)性；規(guī)劃的形式是規(guī)劃的載體，體現(xiàn)其邏輯性，規(guī)劃的科學(xué)性與邏輯性是相輔相成和相互影響。規(guī)劃的決策一般是從上到下、而不是從下到上；而規(guī)劃的調(diào)查研究則是從下到上或二者結(jié)合。

規(guī)劃的理念決定規(guī)劃的高度、深度、廣度、寬度。規(guī)劃的指導(dǎo)思想確立、目標(biāo)確定、建設(shè)項目選擇和保障措施制定決定規(guī)劃的高度、深度、廣度、寬度。

7.3 規(guī)劃編制的程序

根據(jù)規(guī)劃的主要框架和基本內(nèi)容，規(guī)劃編制的程序應(yīng)是：⑴熟悉情況，⑵提出思路⑶明確目標(biāo)，⑷確定對象，⑸制定措施。具體而言就是規(guī)劃的基本情況，總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)；全面了解現(xiàn)狀并分析評估；根據(jù)需求導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，確立規(guī)劃的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、項目、內(nèi)容，提出規(guī)劃的范圍、對象、時間、布局、措施等框架。

7.4 規(guī)劃編制的條件

⑴資料齊全、數(shù)據(jù)翔實、情況清楚；

⑵理念清晰、目標(biāo)明確、措施到位；

⑶有關(guān)政策方針、法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范、現(xiàn)狀全面掌握。

7.5 規(guī)劃的對象和類別

⑴規(guī)劃的對象：政治、經(jīng)濟、文化、科技、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)；

⑵規(guī)劃的層次：國家、省、市、縣；

⑶規(guī)劃的空間：全國性、區(qū)域性；

⑷規(guī)劃的時間：短期、中期、長期；

⑸規(guī)劃的規(guī)模：特大型、大型、中型、小型（宏觀、中觀、微觀）；

⑹規(guī)劃的范圍：局部、全部；

⑺規(guī)劃的類型：綜合性與專項性；

8 討論

8.1 計劃、規(guī)劃和設(shè)計異同

⑴定義

計劃：工作或行動以前預(yù)先擬定的具體內(nèi)容和步驟[3]。

規(guī)劃：比較全面的長遠(yuǎn)的發(fā)展計劃[3]。

設(shè)計：是在正式做某項工作之前，根據(jù)一定的目的要求，預(yù)先制定方法、圖樣等[3]

⑵異同

性質(zhì)相同，實質(zhì)不同；原理基本相同，技術(shù)根本不相同；隔行不隔理，隔行如隔山。

表1 計劃、規(guī)劃和設(shè)計異同表

8.2 制定者和編制者在規(guī)劃中作用和位置

制定者是規(guī)劃的主導(dǎo)者，編制者是規(guī)劃的服從者；制定者是規(guī)劃的決策者，編制者是規(guī)劃的貫徹者；制定者是規(guī)劃的主角，編制者是規(guī)劃的配角。

8.3 規(guī)劃類別和種類

在各種各類規(guī)劃中規(guī)劃類別和種類不是絕對的，而是相對的，即規(guī)劃的綜合性、專項性、規(guī)模性是相對比較而言，但對于具體的規(guī)劃，規(guī)劃類別和種類則是絕對的，而不是相對的。在同一類規(guī)劃中規(guī)劃的現(xiàn)狀、總體思路、目標(biāo)、任務(wù)和保障措施等五大部分則是——對應(yīng)，否則規(guī)劃缺乏科學(xué)性和邏輯性。

8.4 規(guī)劃的深度和廣度

由于規(guī)劃的層次、范圍、對象和類別不同，因此規(guī)劃的深度和廣度也不同，結(jié)果是規(guī)劃的內(nèi)容、對象、項目、種類、規(guī)模、分布、年度安排、投入估算和措施等的深度和廣度也不一樣。一般而言綜合規(guī)劃、宏觀規(guī)劃、國家和省級規(guī)劃可不做年度安排和投入估算，而專項規(guī)劃、微觀規(guī)劃、市和縣規(guī)劃必須做年度安排和投入估算；綜合規(guī)劃、宏觀規(guī)劃、國家和省級規(guī)劃以定性為主，定量為輔；專項規(guī)劃、微觀規(guī)劃、市和縣規(guī)劃則以定性為輔，定量為主，但是規(guī)劃必須是定性與定量有機結(jié)合體。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《營造林工程建設(shè)項目文件組成及深度要求》（LY 5141-99）北京 1999年.

[2]國家林業(yè)局發(fā)展計劃與資金管理司編《林業(yè)建設(shè)項目管理文件資料匯編》北京2006年.

[3]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編《現(xiàn)代漢語詞典》北京商務(wù)印書館1979年p524、p410、p1003.