保護投資者合法權(quán)益是法治的使命

文 《法人》特約評論員 劉興成

只有依靠法治保護每一個投資者的合法權(quán)益成為法治的使命，讓投資者信賴證券市場規(guī)則，投資者才能心服口服地回到證券市場，參加市場投資和融資活動，發(fā)揮證券市場服務(wù)實體經(jīng)濟的作用

《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機關(guān)辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》自2018年1月1日起施行，這是中央政府和司法機關(guān)繼開辟民事和行政措施保護投資者合法權(quán)益的途徑后，出臺的刑事措施保護投資者合法權(quán)益的路線圖。

投資者合法權(quán)益保護民行刑并舉

保護投資者合法權(quán)益的法律，主要有《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國證券投資基金法》《中華人民共和國侵權(quán)責任法》和《中華人民共和國刑法》等。投資者合法權(quán)益保護的民事措施、行政措施和刑事措施都有，但法律規(guī)定大多是原則性的，且分散于不同的法律條款之中，可操作性不強。

為了解決中小投資者處于信息弱勢地位，抗風(fēng)險能力和自我保護能力較弱，合法權(quán)益容易受到侵害的問題，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神，2013年12月25日，國務(wù)院辦公廳專門出臺了經(jīng)國務(wù)院同意的《關(guān)于進一步加強資本市場中小投資者合法權(quán)益保護工作的意見》，成為中國資本市場投資者保護的綱領(lǐng)性文件，首次全面構(gòu)建了保護投資者特別是中小投資者合法權(quán)益的政策體系。

《關(guān)于進一步加強資本市場中小投資者合法權(quán)益保護工作的意見》在健全投資者適當性制度、優(yōu)化投資回報機制、保障中小投資者知情權(quán)、健全中小投資者投票機制、建立多元化糾紛解決機制、健全中小投資者賠償機制、加大監(jiān)管和打擊力度、強化中小投資者教育和完善投資者保護組織體系九方面做出了較為詳細的規(guī)定。

針對中國證券市場出現(xiàn)的種種突出問題，證監(jiān)會修訂了《上市公司重大資產(chǎn)重組管理辦法》，抑制投機“炒殼”，防范通過“忽悠式”“跟風(fēng)式”重組損害中小投資者利益的行為；證監(jiān)會發(fā)布《上市公司股東、董監(jiān)高減持股份的若干規(guī)定》，對原有制度做了進一步完善，有效規(guī)范特定股東減持股份的行為；證監(jiān)會改善了上市公司退市制度安排，在退市工作中突出投資者保護主線，既讓“帶病公司”遠離市場，提高上市公司整體質(zhì)量，又做好先行賠付、退市整理期、風(fēng)險警示等工作，保護中小投資者的合法權(quán)益。

自2017年7月1日起施行的《證券期貨投資者適當性管理辦法》，是中國證券期貨市場首部專門的關(guān)于投資者保護的部門規(guī)章。該辦法適用于向投資者銷售公開或者非公開發(fā)行的證券、公開或者非公開募集的證券投資基金和股權(quán)投資基金、公開或者非公開轉(zhuǎn)讓的期貨及其他衍生產(chǎn)品，或者為投資者提供的相關(guān)業(yè)務(wù)服務(wù)。

《證券期貨投資者適當性管理辦法》以強化經(jīng)營機構(gòu)的適當性責任為主線，以經(jīng)營機構(gòu)對投資者進行科學(xué)分類，把“了解投資者”“了解產(chǎn)品”“投資者與產(chǎn)品匹配”“風(fēng)險揭示”等作為基本的經(jīng)營原則，針對適當性管理中的實際問題，設(shè)計和規(guī)定了以下主要制度安排：1.形成了依據(jù)多維度指標對投資者進行分類的體系，統(tǒng)一投資者分類標準和管理要求。2.明確了產(chǎn)品分級的底線要求和職責分工，建立層層把關(guān)、嚴控風(fēng)險的產(chǎn)品分級機制。3.規(guī)定了經(jīng)營機構(gòu)在適當性管理各個環(huán)節(jié)應(yīng)當履行的義務(wù)，全面從嚴規(guī)范相關(guān)行為。4.第一次將投資者分為普通投資者與專業(yè)投資者，規(guī)定普通投資者在信息告知、風(fēng)險警示、適當性匹配等方面享有特別保護。5.強化了監(jiān)管職責與法律責任，確保適當性義務(wù)落到實處。

保護投資者合法權(quán)益的法律法規(guī)，大部分是民事和行政方面的，《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機關(guān)辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》為投資者保護其合法權(quán)益提供了具有可操作性的刑事通道。該規(guī)定特別界定了“涉眾型經(jīng)濟犯罪案件”：基于同一法律事實、利益受損人數(shù)眾多、可能影響社會秩序穩(wěn)定的經(jīng)濟犯罪案件，包括但不限于非法吸收公眾存款，集資詐騙，組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動，擅自設(shè)立金融機構(gòu)，擅自發(fā)行股票、公司企業(yè)債券等犯罪。

法治能扭轉(zhuǎn)證券市場賭場的印象

中國的證券市場直接參與市場的有1億多人，其中99%以上為個人投資者，即中國有1.2億散戶投資者，間接涉及3億多人。曾幾何時，中國股市因規(guī)則存在問題、投資者的合法權(quán)益缺乏應(yīng)有的保護而被專家形容為“賭市”或連賭場都不如，投資者往往被坐莊者“割韭菜”，股市被認為是風(fēng)險很高的地方。長此以往，投資者會用腳投票。如果沒有投資者，證券市場便成了無源之水，無本之木。

如何扭轉(zhuǎn)國民對證券市場的賭場印象？只有依靠法治，保護每一個投資者的合法權(quán)益成為法治的使命，讓投資者信賴證券市場規(guī)則，投資者才能心服口服地回到證券市場，參加市場投資和融資活動，發(fā)揮證券市場服務(wù)實體經(jīng)濟的作用。黨的十九大明確提出“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”。在證券市場堅持以人民為中心，就要保護廣大投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益，在證券市場落實民主、自由、平等、公正、法治的社會主義核心價值觀。

法治證券市場，保護投資者的合法權(quán)益，第一，要讓證券市場正本清源，恢復(fù)證券市場的投資功能和融資功能的雙重功能。證券市場一度為國有企業(yè)解困的出發(fā)點，導(dǎo)致證券市場重融資、輕投資，有的公司難免將證券市場當作圈錢的平臺。倡導(dǎo)上市公司分紅，建立證券市場長期穩(wěn)定的回報機制，對利用“高送轉(zhuǎn)”等概念配合違規(guī)減持、內(nèi)幕交易的行為依法處罰。投資者的合法權(quán)益不受侵害，能夠在證券市場憑自由競爭賺錢，自然會將資金長期留存于證券市場，有助于證券市場恢復(fù)投資和融資的雙重功能。

第二，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立優(yōu)勝劣汰的證券市場機制。推進以信息披露為中心、以市場化為內(nèi)核的發(fā)行制度改革，消解上市“殼資源”，打開優(yōu)質(zhì)公司上市的大門，暢通違法違規(guī)或靠補貼生存的劣質(zhì)公司的退出路徑。

第三，大幅度提升市場參與者的違法門檻和成本。首先要防范市場參與者在證券市場違法違規(guī)，侵害投資者的合法權(quán)益。在防范侵權(quán)失靈的情況下，除了讓有欺詐發(fā)行、信息披露違法、操縱市場、內(nèi)幕交易等行為的市場參與者支付違法的民事成本和行政成本外，還應(yīng)常態(tài)化地讓市場參與者承擔相應(yīng)的刑事責任,提高違法犯罪成本。

第四，保障投資者采取民事、行政和刑事措施維護其合法權(quán)益的法律權(quán)利。既然投資者擁有采取民事、行政和刑事措施維護其合法權(quán)益的法律權(quán)利，投資者的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、求償權(quán)等基本權(quán)利應(yīng)當?shù)玫阶鹬?，司法機關(guān)和政府部門就要鼓勵、落實和保障其行使法律權(quán)利。一旦個別司法機關(guān)和政府部門工作人員阻礙其行使權(quán)利，投資者有權(quán)向紀委或國家監(jiān)察委、上級司法機關(guān)和政府部門以及新聞媒體投訴、舉報和曝光。

第五，讓投資者區(qū)分投資與借貸的界線，認識和承擔證券市場的投資風(fēng)險。在證券市場能夠體現(xiàn)“公開、公平和公正”原則的前提下，證券市場不再是賭場，法治只保障投資者的合法權(quán)益，不是保障投資者的權(quán)益。投資者要識別和承擔投資風(fēng)險，投資到證券市場的資金，不是向外借貸，無法保障還本付息，一旦投資者決策失誤，有可能連投資本金都收不回來，更不用說有投資收益了。

第六，給予投資者合法、合理的投資者教育。證券市場中投資者的獲得感，應(yīng)當是投資者的合法權(quán)益不受侵害，投資者的法律權(quán)利能夠得到尊重和實現(xiàn)，而不是保障投資者一定有投資收益。