PPP模式在河南自貿區(qū)建設中的應用研究

王麗杰

摘 要：河南自貿區(qū)基礎設施建設投資需求大，建設周期長，具有先導性、基礎性、長效性的特征，必須確保政府必要的投入，PPP（政府和社會資本合作）模式被寄予厚望。從該區(qū)現(xiàn)狀出發(fā)，在PPP模式的研究上注重實現(xiàn)個體和整體的全局平衡發(fā)展，側重于PPP模式的可操作性，形成一套較為完整和有針對性地河南自貿區(qū)PPP經濟發(fā)展模式，從而幫助政府和企業(yè)合理轉變發(fā)展觀念，改革基礎建設模式，促進該區(qū)經濟的快速健康發(fā)展。

關鍵詞：PPP模式；自貿區(qū)；建設發(fā)展

1 前言

2016年9月，河南省自貿試驗區(qū)獲批，我省再獲國家戰(zhàn)略青睞。我省是人口大省、糧食和農業(yè)生產大省、新興工業(yè)大省，經濟規(guī)模居全國第五、中西部之首，與廣大中西部地區(qū)經濟發(fā)展結構相似、水平相近，代表性強，輻射范圍廣，河南自貿區(qū)的建設也將為內陸地區(qū)探索可供借鑒的發(fā)展模式。

然而河南自貿區(qū)基礎設施建設投資需求大，建設周期長，具有先導性、基礎性、長效性的特征，必須確保政府必要的投入。要在保障政府投入的基礎上，應充分發(fā)揮市場機制的作用。充分合理地建立政府與市場合理分工的城市基礎設施投融資體制才能更好地促進地方經濟的協(xié)調發(fā)展。而此時，伴隨著我國基礎建設和經濟發(fā)展進程的加快，PPP（政府和社會資本合作）模式被全社會寄予了厚望。作為一種投融資模式和制度創(chuàng)新，PPP模式在經濟發(fā)展中將發(fā)揮越來越重要的作用。因此，如何結合河南自貿區(qū)當前的基礎建設現(xiàn)狀和問題，合理地普及PPP模式的重要性及布局運用PPP模式具有重要的現(xiàn)實需求和意義。

2 核心概念界定

PPP模式：PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務， 以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

河南自貿區(qū)： 2016年8月31日，國務院正式批復設立中國（河南）自由貿易試驗區(qū)。自貿試驗區(qū)地理位置及范圍：河南自貿試驗區(qū)的實施范圍共119.77平方公里，涵蓋鄭州片區(qū)73.17平方公里，開封片區(qū)19.94平方公里，洛陽片區(qū)26.66平方公里。該區(qū)戰(zhàn)略定位為：以制度創(chuàng)新為核心，以可復制推廣為基本要求，加快建設貫徹南北、連接東西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系，將自貿試驗區(qū)建設成為服務于“一帶一路”建設的現(xiàn)代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內陸開放型經濟示范區(qū)。

3 河南自貿區(qū)PPP模式現(xiàn)狀問題與歸因分析

3.1 河南自貿區(qū)PPP模式現(xiàn)狀問題

河南自貿區(qū)PPP模式現(xiàn)狀存在的問題主要有以下幾個方面。

首先，自貿區(qū)的PPP項目主要以相關市的項目為主，對于自貿區(qū)來說屬于區(qū)域內部自行管理的PPP項目數(shù)量比較少，相關案例也并不是很成熟，導致在經驗方面比較缺乏；其次，自貿區(qū)的PPP項目在實施過程中，由于缺乏法律監(jiān)管和制度保障，雖然在政府在政策上給予了大幅度的獎勵和支持，然而愿意與政府展開合作，“吃螃蟹”的人尚且比較少；再次，在目前自貿區(qū)范圍內始式的PPP項目中，已經出現(xiàn)了一些政府部門與社會資本合作的嘗試，然而從過程來看，雙方的合作成效并沒有呈現(xiàn)出預期的結果，期間也存在著一些比較顯著的問題需要解決，其中就有課題研究問卷調查中所呈現(xiàn)出的一些問題。

3.2 河南自貿區(qū)PPP模式問題的歸因分析

一方面，從法律層面來看，由于在我國，相關PPP項目都缺乏法律法規(guī)的引導和支持，短時間內PPP項目只會處于嘗試階段，大規(guī)模鋪開的可能性較小。結合此前的研究可以認為，加強PPP項目的頂層設計，在法律、規(guī)范、制度方面完善PPP項目的各個方面是極為重要的，而現(xiàn)在法律的確實是導致目前河南自貿區(qū)PPP模式存在問題的關鍵。

另一方面，河南自貿區(qū)PPP模式缺乏監(jiān)管，收益、風險等利益相關方面規(guī)定不清晰，這遏制了社會資本介入PPP項目的積極性。對于政府來說，缺乏收益、風險等利益相關方面規(guī)定也意味著其在項目當中的各項工作掣肘。簡單來說，河南自貿區(qū)PPP模式需要有明確的“游戲規(guī)則”，而不僅僅是提高獎勵就能促使政府和資本的參與。

以上兩方面就是河南自貿區(qū)PPP模式問題存在的主要誘因，在目前的模式下，河南自貿區(qū)PPP項目的推進確實存在較大阻力。下一步的研究，課題組提出了解決問題的策略。

4 河南自貿區(qū)PPP模式推進策略分析

4.1 強化河南自貿區(qū)PPP項目的頂層設計

河南自貿區(qū)作為一個特殊的區(qū)域，擁有著一定的自主權，那么，在PPP模式的推進和普及方面，就要從自身掌握的一定的自主權入手，對于項目推進進行有效的頂層設計，以使得PPP項目在實施的過程中盡量減少制度摩擦，降低社會資本參與的風險。唯有加強頂層設計，才能夠更好的吸納社會資本進入到PPP項目，避免項目“無人問津”的現(xiàn)象出現(xiàn)。具體來說，頂層設計活動要做好以下幾個方面的工作。

首先，河南自貿區(qū)要針對自身自貿區(qū)發(fā)展的需求和特點，在基建項目的選擇方面提升自身的主動性和話語權，要對于PPP項目的實施進行選擇，在控制項目難度的基礎上滿足自貿區(qū)自身發(fā)展的需求。在項目的選擇上，要符合國家政策導向，要具備PPP項目實踐的特點，從易到難的實現(xiàn)PPP項目的有效實施。河南自貿區(qū)PPP項目的主管單位、建設單位需要做好前期工作，在對于自貿區(qū)資源和需求進行梳理的前提下，確立1-2個精品PPP項目并建設，從而為河南自貿區(qū)PPP項目的展開建設打開局面。

其次，河南自貿區(qū)要建立PPP項目的標準化管理流程，在項目的管理方面形成制度化、條例化的管控，使得PPP項目的推進能夠更加有效得到制度的保障。在標準化管理流程當中，對于制度框架、采購流程、標準合同、技術支持等方方面面都要管理到位，還要保證各部門需要協(xié)同作戰(zhàn)，及時響應。對于河南自貿區(qū)PPP項目的主管單位、建設單位來說，這一制度需要盡快建立，并且形成專業(yè)化流程固定下來，各個部門好明確職責、按圖索驥的完成自己的工作。

再次，河南自貿區(qū)要建立PPP項目的研究體系，對于PPP項目在前期立項期間就要進行前期可研研究活動，中期進行跟蹤調查和管理，后期要對于PPP項目的實施成效進行客觀的評價，進一步總結經驗教訓，為下一次PPP項目的實施奠定基礎。落實研究體系之后，河南自貿區(qū)PPP項目的推進就能夠做到科學合理、有據(jù)可循，一個個項目的建設和完成也將更有意義。河南自貿區(qū)需要依托區(qū)域內部的專家學者、有關部門，形成河南自貿區(qū)PPP項目研究管理團隊，承擔相關研究工作，有效提升河南自貿區(qū)PPP項目管理的科學性。

最后，河南自貿區(qū)要建立PPP項目推進的輿論環(huán)境和政策法律環(huán)境。作為重要的經濟區(qū)域，河南自貿區(qū)擁有得天獨厚的政治經濟資源環(huán)境，但是酒香還怕巷子深，如果PPP項目在引資引流方面缺乏宣傳和政策法律環(huán)境上的支持，哪怕有再好的項目，也難以吸引社會資本關注到項目中來。因而，針對PPP項目推進，自貿區(qū)宣傳部門、招商引資部門、財政部門需要通力合作，營造良好的輿論環(huán)境，打好宣傳仗，做好自貿區(qū)政府的形象建設，吸引更多的社會資本關注河南自貿區(qū)PPP項目并投入資本。

4.2 建立河南自貿區(qū)PPP模式的運行機制

對于政府來說，在基建活動中實施PPP模式很少考慮到風險和利益分配的機制，然而在PPP模式當中資本參與和合作承擔的主體中包括社會資本，從研究中也可以看出，社會資本對于參與PPP項目的贏利情況和風險規(guī)避問題的關注程度是比較高的，因而河南自貿區(qū)PPP模式在推進過程中，風險分攤和利益分配的體制建立上是要下大功夫的。

要建立公開透明的風險分攤機制。首先，河南自貿區(qū)的政府、公共部門，針對于每一個PPP的項目要進行風險評估，并且對于風險評估中的不同種類和程度的風險都進行闡述，公開透明的呈現(xiàn)在招標文件以及合作文件當中，首先要做到風險的公開透明知曉，保證各個參與主體的知情權。其次，針對每一個PPP項目，政府和公共部門要首先明確風險并且主動承擔自己責任內的風險。例如，國家級的風險（關于政策）以及最低需求的風險一般來說是由政府部門主動承擔，而市場方面、運營方面、財務方面的風險可能需要具體實施項目的社會資本投入者、項目具體操作者來承擔。通過合理優(yōu)化的風險承擔，做到了合作主體之間的權責明確，有關合作也就解決了后顧之憂。除此之外，因為PPP模式主要采取的是金融合作，所以政府主體和參與方之間需要在金融風險方面做到共同承擔，通過有效融資、簡化資金結構等方式共同增強抗金融風險的能力，同時要在財務制度上盡量降低財務風險，使得多方合作無后顧之憂。

要建立公平公正的利益分配機制。針對不同的PPP項目，在利益分配上要做到公正透明，要按照市場的一般情況給予項目參與方以合理的利益，保障其在經濟上能夠獲得合理、可觀的受益，這樣才能夠保障社會資本對于PPP項目的積極參與。同時，對于參與的政府機關、公共部門，要針對自身承擔的風險以及各方面的實際工作現(xiàn)狀，對于自身的成本的收益進行核算，合理有效的獲得收益?？偟膩砜?，在利益分配上，既要符合市場規(guī)律，又要有獎懲，以利益分配調動參與者的積極性是非常有必要的。

4.3 促進河南自貿區(qū)PPP規(guī)范的盡快建立

任何公共行為都需要監(jiān)管，PPP項目的推進也必須需要規(guī)范來進行監(jiān)管。為此，河南自貿區(qū)需要建立PPP項目的有效監(jiān)管體系，通過規(guī)范體系、部門監(jiān)督、社會監(jiān)督等多方監(jiān)督手段，來保障整體PPP項目的規(guī)范進行。

一方面，要對于參與的社會資本進行監(jiān)管。這一方面的監(jiān)管主要是對于財務方面、工程質量方面的監(jiān)管，目的是為了使得項目保質保量的完成，且在整體的PPP項目實施流程中不存在任何權力尋租的行為。這一方面的監(jiān)督有章可循，較容易開展。

另一方面，要加強對于政府投資信用的約束。對于PPP項目來說，多為政府主導，長期以來監(jiān)管缺乏。PPP項目作為公私合營的載體，不只是政府融資的手段，更應該是政府信用的體現(xiàn)，地方政府對于項目的可持續(xù)性應該有完善的長效機制建設，尤其是要建立地方政府的信用約束機制。河南自貿區(qū)應當制定統(tǒng)一的基礎設施計劃，通過制度保證PPP項目的追溯活動，對于政府管理變動之后的相關項目執(zhí)行、推動作出保證，并且將PPP項目與官員的考核相聯(lián)系，進而保證PPP項目在政府部門的有力、有效推進。

4.4 建立河南自貿區(qū)PPP項目的管理體系

推進PPP普及，歸根結底還是要保障PPP項目的質量。對于基礎建設來說，項目周期長，管理時間久是普遍存在的問題，能夠對于PPP項目進行長期的動態(tài)管理，是保障PPP項目健康存續(xù)并且推廣的重要舉措。因而，河南自貿區(qū)在推進PPP的過程中，需要建立完整的安全周期管理體系，對于長達幾年，十幾年甚至幾十年的基建項目進行長效化的管理。這種管理，既保證了參與項目的社會主體在項目實施過程中不會偷工減料，有效的保證了項目的質量和安全性，又能夠使得項目參與的社會主體在項目參與過程中的財政保障上得到有效的保證，防控了風險，是一種雙贏的模式。因而，河南自貿區(qū)的相關部門，需要提高對于PPP合同的管理能力，將資本和政府權力同時做出合理的限制，才能夠保證PPP項目在實施的過程中不會出現(xiàn)任何的問題。

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