易地耕地占補平衡是確保耕地紅線和糧食安全的重要措施

自2000年國家實行耕地占補平衡政策以來，陜西省通過土地開發(fā)整理共完成補充耕地近200萬畝，連續(xù)17年實現(xiàn)了耕地占補平衡，滿足了全省建設(shè)用地審批需要。但占補平衡工作中還存在補充耕地空間嚴(yán)重不足、補充耕地質(zhì)量不高、占補平衡相關(guān)管理手段滯后等問題，與中央提出的“先補后占、占一補一、占水田補水田”，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護的新要求相比，尚存差距。

陜西耕地后備資源現(xiàn)狀及特點

陜西土地總面積30870萬畝，據(jù)全省土地利用現(xiàn)狀調(diào)查顯示，全省現(xiàn)有農(nóng)用地27961.1萬畝，占總面積的90.6%，建設(shè)用地1195萬畝，占總而積的3.87%，未利用地1548萬畝，占總面積的5%。全省10個市的未利用地情況分別為：兩安市45萬畝，咸陽市156萬畝，寶雞市98.1萬畝，渭南市233.4萬畝，銅川市21萬畝，安康市76.43萬畝，漢中市94.5萬畝，商洛市52萬畝，延安市149.7萬畝，榆林市621.4萬畝。

從未利用地分布情況可以看出，榆林市未利用地資源最為豐富，為621.4萬畝，占全省的40%；其次為渭南市，為233.4萬畝，占全省的15%；咸陽和延安均在150萬畝左右，占全省的10%。

從未利用地適宜開發(fā)復(fù)墾情況看，全省雖有1548萬畝未利用地，但多為沙荒地、鹽堿地、荒山荒坡地，集中連片少，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地質(zhì)量差，適宜開發(fā)復(fù)墾的耕地后備資源不足。

據(jù)全國耕地后備資源調(diào)查評價成果，全省耕地后備資源面積162.87萬畝。其中集中連片的耕地后備資源47.87萬畝左右，占29%；零散分布的后備資源115萬畝左右，占71%。當(dāng)前，陜西耕地后備資源具有以下特點：

（一）區(qū)域分布不均衡。后備資源主要集中在榆林、渭南、延安三市。這三市后備資源面積占到全省75%，其他市區(qū)僅占25%。這反映出，經(jīng)過多年的持續(xù)開發(fā)利用，經(jīng)濟發(fā)展快的地區(qū)后備資源非常稀缺，甚至枯竭，在這些市域內(nèi)實現(xiàn)耕地占補平衡會越來越難。

（二）集中連片的耕地后備資源明顯減少。近2-3年集中連片耕地后備資源減少了20多萬畝，減幅接近50%。這反映出，隨著多年來土地開發(fā)，大部分成規(guī)模的連片耕地后備資源已經(jīng)被開發(fā)為耕地、園地、林地等。這也說明，當(dāng)前已不再具備繼續(xù)全面推行大規(guī)模土地開發(fā)利用的基礎(chǔ)和條件。

（三）耕地后備資源大多數(shù)零散破碎。全省零散耕地后備資源占后備資源總量的71%。其中圖斑面積小于100畝的占近三成，圖斑面積小于50畝的占到近五成。耕地后備資源開發(fā)利用方式也需要由規(guī)模集中開發(fā)轉(zhuǎn)向以綜合整治為主。

（四）耕地后備資源利用受生態(tài)環(huán)境制約大。全省后備資源中，荒草地占76%，鹽堿地占2%，內(nèi)陸灘涂占6%，裸地占16%。在開發(fā)過程中受生態(tài)環(huán)境制約大，稍有不當(dāng)極易引起水土流失、土地沙化等嚴(yán)重后果。

耕地占補平衡存在的主要問題

近年來，陜西高度重視耕地保護工作，嚴(yán)格落實耕地占補平衡要求，確保了耕地占補平衡任務(wù)的完成。但從調(diào)研情況看，陜西耕地占補平衡也還存在以下主要問題：

（一）重視不夠、措施不力。承擔(dān)省級易地補充耕地的市、縣（區(qū)），對落實省級易地補充耕地指標(biāo)任務(wù)重視不夠，認(rèn)識不到位，缺乏大局意識，不愿出讓資源為省級易地補充提供指標(biāo)，對給省級提供占補平衡指標(biāo)措施力度不夠，工作推動慢。

（二）項目實施難度大。全省雖有162.87萬畝的耕地后備資源，但經(jīng)過多年耕地后備資源開發(fā)，集中連片、立地條件相對較好、易于開發(fā)且成本相對較低的地塊絕大部分已被開發(fā)利用，目前可供開發(fā)的耕地后備資源絕大多數(shù)是零星分散、立地條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，開發(fā)成本高的荒灘、荒坡、荒革等地塊，項目實施難度很大。同時，在目前國家從嚴(yán)保護生態(tài)環(huán)境的大環(huán)境下，“三線”劃定、濕地保護、自然保護區(qū)、林地保護等因素對占補平衡項目正常實施影響很大，制約條件很多。

（三）省級易地補充耕地指標(biāo)供需矛盾突出。近幾年，西安市、西咸新區(qū)和楊凌示范區(qū)幾乎沒有可供開發(fā)的耕地后備資源，需要在省域內(nèi)進行易地統(tǒng)籌調(diào)劑使用補充耕地指標(biāo)。根據(jù)西安市、西咸新區(qū)和楊凌示范區(qū)建設(shè)用地審批對占補平衡指標(biāo)需求情況，西安、西咸新區(qū)、楊凌示范區(qū)每年需省上落實易地補充耕地指標(biāo)在5萬畝以上。而目前榆林、延安、渭南貢獻區(qū)提供的補充耕地指標(biāo)很少，僅能滿足需求量的五分之一左右。另外，漢中、安康兩市也不同程度存在占用水田無法補充水田的情況，也需要在省域范圍內(nèi)進行解決。因此，省級易地占補矛盾十分尖銳。

（四）省級易地收取的耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)偏低。按照國土、財政、物價三部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于耕地開墾費收繳有關(guān)問題的通知》規(guī)定，陜西分區(qū)域、分地類對耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)進行了明確規(guī)定。其中需要由省上進行易地統(tǒng)籌耕地占補平衡的西安、西咸新區(qū)、楊凌示范區(qū)等關(guān)中地區(qū)，收取的耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)分別為占用水田為每畝2.6萬元，水澆地每畝2.3萬元，旱地每畝2萬元。經(jīng)調(diào)查了解，全國很多省份收取的易地耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)遠高于我省，東部的浙江、江蘇、山東等省在每畝30萬元左右，近鄰的山西、河南等省也在每畝10萬元左右。相比之下，陜西易地耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，無法調(diào)動資源貢獻區(qū)推進土地整治，增加新增耕地面積的積極性。

（五）實施占補平衡制約因素多。由于國土、林業(yè)、環(huán)保、水利等部門存在著自然資源管理條塊分割，相關(guān)部門間在法律政策上不銜接、不協(xié)調(diào)，存在行業(yè)地類認(rèn)定沖突、功能布局重疊和規(guī)劃相互矛盾等問題，致使國土部門在實施占補平衡項目時與相關(guān)部門規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不同，沖突較大，矛盾較多。特別是在地類認(rèn)定上相互交叉重疊，由此給占補平衡的實施帶來了政策糾紛和法律風(fēng)險，很大程度上也壓縮了占補平衡后備資源空間。

這一問題，在調(diào)研中各地反映都比較突出。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果，榆林市213.15萬畝耕地后備資源中與林業(yè)部門共同認(rèn)定的耕地后備資源僅為33.6萬畝。但在耕地占補平衡項目踏勘立項階段，部分縣（市、區(qū)）林業(yè)部門又以涉及地塊為宜林地，而這些宣林地又是公益林為由，不允許國土部門實施耕地占補平衡項目。

（六）部分項目實施不規(guī)范。榆林市的一些企業(yè)、村組及個人未按照土地整治項目管理相關(guān)規(guī)定和要求自行開墾的耕地，不符合項目實施程序和要求，難以納入耕地占補平衡指標(biāo)正常管理范圍。

（七）后期管護措施落實不到位。補充耕地項目在竣工驗收后，由于缺乏資金以及后續(xù)管護措施未能跟上，導(dǎo)致部分新增耕地土壤肥力難以維持；一些農(nóng)戶只考慮眼前短期利益，不顧及長遠效益，導(dǎo)致項目區(qū)一些道路、管線、水井得不到正常維護，影響耕地產(chǎn)能；有些新增耕地除立地條件差外還受基礎(chǔ)設(shè)施條件的限制，投入大、產(chǎn)出少，農(nóng)民種植積極性不高。一些項目區(qū)位置較遠，加之隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程的加快，大量農(nóng)民進城居住等原因，少部分新增耕地項目存在撂荒現(xiàn)象。

易地耕地占補平衡對策建議

在現(xiàn)有耕地占補平衡政策不變的情況下，特別是黨的十九大提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，科學(xué)劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴(yán)格保護耕地的戰(zhàn)略性要求下，未來幾年，陜西耕地占補平衡形勢嚴(yán)峻，不容樂觀，必須高度重視，積極尋求解決的辦法和途徑，以確保全省耕地占補平衡。

（一）拓寬補充耕地空間。一是根據(jù)中央4號文件和國土部相關(guān)規(guī)定和要求，今后，除正常通過開發(fā)未利用地和土地整理復(fù)墾外，通過實施土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾以及“旱改水、補改結(jié)合”等，形成的新增耕地經(jīng)核定后也可納入占補平衡范圍。同時對于未納入耕地保護范圍的園地、殘次林地等，統(tǒng)籌納入土地整治范圍，新增耕地也可用于占補平衡。二是通過即將開展的第三次土地調(diào)查，全面摸清全省耕地后備資源的位置、面積、分布等狀況，納入全省土地整治規(guī)劃，審慎有序開發(fā)。省政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門，落實“雙退”成果，將耕地后備資源納入一張圖管理。對與林業(yè)部門交叉重疊的荒草地，以及荒草地當(dāng)中零星分布的宜林地，退出林地保護范圍，納入耕地后備資源，以便于符合國土部門進行集中連片開發(fā)利用的要求。三是擴大省級易地補充耕地指標(biāo)貢獻區(qū)范圍，將有耕地后備資源且在滿足當(dāng)?shù)卣佳a平衡需要前提下的市縣（區(qū)），納入省級易地補充耕地貢獻區(qū)范圍。四是對榆林市的一些企業(yè)、村組及個人自行開墾的耕地，省政府出臺相關(guān)政策，簡化這類項目的立項、設(shè)計、實施、驗收等相關(guān)程序，允許國土資源部門采取購買的方式，將這部分新增耕地作為耕地占補平衡指標(biāo)使用。

（二）改進耕地占補平衡指標(biāo)管理模式。在各市縣落實耕地占補平衡責(zé)任、實現(xiàn)本地區(qū)耕地占補平衡的基礎(chǔ)上，通過公開搭建省級補充耕地交易平臺，制定市場交易規(guī)則，實現(xiàn)補充耕地指標(biāo)有序交易，向確實不能實現(xiàn)耕地占補平衡的地區(qū)，易地有償調(diào)劑補充耕地指標(biāo)。省級負責(zé)對指標(biāo)交易進行統(tǒng)一管理。

（三）適當(dāng)提高耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮耕地開發(fā)成本、資源補償及后期管護等因素，并參考兄弟省份耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)，建議提高省級易地耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)。

（四）綜合利用零散分布后備資源。由于多數(shù)后備資源零星分散、立地條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，開發(fā)成本高，項目實施難度很大，因此要結(jié)合土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況，統(tǒng)籌安排零散分布后備資源開發(fā)，實現(xiàn)土地資源綜合效益。

（五）加強后續(xù)管理，創(chuàng)新監(jiān)管方式。對新開發(fā)耕地要加大管理力度，不斷培肥地力，提高耕地質(zhì)量和生產(chǎn)水平。一是完善種植大戶承包制、家庭農(nóng)場經(jīng)營制度以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，正確引導(dǎo)土地承包人員加強對耕地的利用管理，加大后續(xù)資金投入，科學(xué)種植，合理耕作。二是在人少地多的地區(qū)，探索建立開發(fā)-移交-經(jīng)營一體化的補充耕地開發(fā)模式。制定優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣?，推行誰承包經(jīng)營、誰開發(fā)、誰受益的補充耕地開發(fā)模式，形成補充耕地良性發(fā)展的局面，確保補充耕地的后續(xù)管理和有效利用。三是積極拓展社會資本合作模式，實行以獎代補等形式，引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，參與占補平衡新增耕地的提質(zhì)改造、旱改水等項目建設(shè)。

課題組成員

雷一鳴 省政府參事課題組組長

吳新成 省政府參事

李國棟 省政府參事

唐亞平 省國土資源廳耕保處處長

韓富斌 陜西日報社農(nóng)業(yè)新聞部主任

高建勇 省國土資源廳耕保處副處長

馮小龍 省國土資源廳土地整治中心科長

喬佳妮 陜西日報社農(nóng)業(yè)新聞部記者