從現(xiàn)代化治理的視角看機構(gòu)改革

趙義

如果要挑選改革開放40年歷史的關(guān)鍵詞，“機構(gòu)改革”絕對會是入選的一個。黨中央部門于1982年、1988年、1993年、1999年集中進行了4次改革，國務(wù)院機構(gòu)于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進行了7次改革。顯然，黨政機構(gòu)尤其是政府機構(gòu)，幾乎是每隔5年都要進行一次改革。可以說，過去40年中國社會經(jīng)濟的深刻變化和政治周期在機構(gòu)改革上面都會得到反映。

最新一輪黨和國家機構(gòu)改革，被認為是一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革。的確，這輪機構(gòu)改革具有不同于以往的特點，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，黨政軍群都包括在內(nèi)，既要解決當(dāng)前最突出矛盾，又要關(guān)注基礎(chǔ)性和長遠性的體制建設(shè)，既要深化黨政機構(gòu)改革，又要同步推進群團組織、企事業(yè)單位、社會組織的機構(gòu)改革，既要推動中央層面的改革，又要促進地方和基層的改革，這在過去是少有的。

對這輪機構(gòu)改革，各種解讀已經(jīng)有很多。值得指出的一點是，其觸及的權(quán)力和利益關(guān)系的調(diào)整，尤其是改革后的權(quán)力運行模式，需要在后續(xù)的實踐中繼續(xù)觀察。毫無疑問，社會各界也將在實際生活中深刻感受機構(gòu)改革帶來的影響。

此時，我們需要回到一個元問題，即到底什么是現(xiàn)代化治理，具體來說就是從現(xiàn)代化治理的要求來看待機構(gòu)改革。改革不是為了改而改，尤其是機構(gòu)改革涉及到權(quán)力和人事等方面的大調(diào)整，對機構(gòu)改革的認識更容易落入“人事學(xué)”的俗套。因此，對于機構(gòu)改革必須從治理現(xiàn)代化的高度來把握。

治理現(xiàn)代化不僅是一種治理理念，更是一整套制度體系，在機構(gòu)改革上具體體現(xiàn)為機構(gòu)設(shè)置和職能的配置，涉及到權(quán)力運行方式、政府規(guī)模大小、編制等資源在不同部門之間的分配、中央和地方的管理幅度等要害問題。

發(fā)改委“瘦身”的邏輯

因為現(xiàn)代化本身就是一個動態(tài)的概念，所以很難有一個統(tǒng)一的界定。不過，這不妨礙人們通過對非現(xiàn)代的認識來把握現(xiàn)代化的內(nèi)涵。事實上，新一輪機構(gòu)改革的優(yōu)化協(xié)同高效的方向要求已經(jīng)點明了機構(gòu)設(shè)置和職能配置的問題，即不符合現(xiàn)代化治理要求的弊端。

問題清單已經(jīng)很清晰。比如，“一只蛤蟆跳進水里，歸農(nóng)業(yè)部管，蹦到岸上就歸林業(yè)局管”，“我種牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥得歸農(nóng)業(yè)部管了，一個是草本，一個是木本”，這樣的現(xiàn)象說的就是機構(gòu)之間的職能交叉。在政府機構(gòu)當(dāng)中，特別是綜合部門與行業(yè)部門之間職責(zé)劃分不清，協(xié)調(diào)難度大，權(quán)責(zé)分離嚴重，導(dǎo)致相同的問題各管一塊，各出各的招、各走各的道，形成不了合力。而一些領(lǐng)域執(zhí)法隊伍分設(shè)，相互“打架”現(xiàn)象比較普遍。大部制改革以來，一些部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合不徹底，還是各自獨立運轉(zhuǎn)，等等。

在傳統(tǒng)政治中，部門職能設(shè)置的疊床架屋現(xiàn)象是很突出的。原因很復(fù)雜，有政治文化方面的，傳統(tǒng)王朝統(tǒng)治往往奉行的是即使犧牲效率也要保證權(quán)力體系對士人的吸納。有時候，出于權(quán)力制衡的需要，更是有意識地進行權(quán)力和職能交叉的設(shè)計，以保證最高統(tǒng)治權(quán)不會受到挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代社會一方面有政治參與的制度安排，另一方面要求對社會進行理性和專業(yè)的治理，因此傳統(tǒng)政治的做法自然也失去了存在的土壤。職能交叉、相互“打架”等問題更多的是在不斷變化的社會經(jīng)濟面前，部門之間對權(quán)力和利益的爭奪。

“精兵簡政”是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)的一個很重要的法寶。

更深層次的原因是政府職能的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)社會的政府是全能型政府（事實上能管到什么程度則是另外一個問題），而中國從過去計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，政府的職能也逐漸要調(diào)整到適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的軌道上來。政府對市場和社會的微觀干預(yù)越多，那么越是需要一個具有很大審批權(quán)限的超級部門。隨著政府職能轉(zhuǎn)變的逐漸到位，超級部門的權(quán)力也必然要調(diào)整。

最明顯的是發(fā)改委。新一輪機構(gòu)改革，發(fā)改委“瘦身”明顯，多項職責(zé)劃歸其他部委：組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，整合并入新組建的自然資源部；應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，整合并入新組建的生態(tài)環(huán)境部；農(nóng)業(yè)投資項目管理職責(zé)，整合并入新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；重大項目稽察劃入審計署；價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，整合并入新組建的國家市場監(jiān)督管理總局；藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)，整合并入新組建的國家醫(yī)療保障局。

發(fā)改委“瘦身”的思路是“放”，這個邏輯也是此次政府機構(gòu)的一個基調(diào)，即能放給市場的要徹底放干凈，適合地方承辦的要堅決交給地方負責(zé)，需要專業(yè)部門協(xié)調(diào)管理的職能要堅決放給部門去管理。理性和專業(yè)化的部門管理，讓機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分更加科學(xué)，相應(yīng)部門所要承擔(dān)的公共服務(wù)、監(jiān)管等職責(zé)和權(quán)能相對應(yīng)，即有管的抓手，又進一步明確被問責(zé)主體的地位。

嚴控編制的背后

歷次機構(gòu)改革，人們總會問一個問題：如何走出精簡—膨脹的怪圈。能夠有效控制政府機構(gòu)的膨脹，是現(xiàn)代化治理的應(yīng)有之義。政府規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，是一個很值得研究的課題。只要是現(xiàn)代化治理，就必須要有控制政府規(guī)模膨脹的一套機制?！熬喺笔菆?zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)的一個很重要的法寶。

我們政府的規(guī)模到底有多大？使用不同的概念，比如公務(wù)員數(shù)量和財政供養(yǎng)人員，結(jié)果會有很大不同，因為這兩個概念涵蓋的人數(shù)差別很大。事實上，多年來我們通過嚴控編制等手段控制政府規(guī)模的膨脹，編制管理的嚴格，人們都深有體會。黨和國家機構(gòu)改革方案也明確提出，強化機構(gòu)編制管理剛性約束，堅持總量控制，嚴禁超編進人、超限額設(shè)置機構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部。

編制在不同部門之間的分配，有一個變化過程，背后是政府職能的轉(zhuǎn)變。比如經(jīng)濟建設(shè)職能最為突出的時候，相應(yīng)職能部門的人數(shù)就會比較多，有研究就指出，中央各部委公務(wù)員中，負責(zé)經(jīng)濟發(fā)展職能部門人數(shù)較多，以2008年為例，各部委公務(wù)員數(shù)量從多到少依次為：國家發(fā)展與改革委員會（1029）、商務(wù)部（956）、工業(yè)與信息化部（731）、審計署（682）、財政部（680）………當(dāng)政府職能強調(diào)加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能的時候，也就會在相關(guān)部門公務(wù)員數(shù)量上反映出來。

反過來說，相關(guān)部門公務(wù)員數(shù)量也可以作為指標，來衡量一個地方或者部門所聲稱的職能轉(zhuǎn)變是否真正落到實處。發(fā)改委“瘦身”反映的是職能轉(zhuǎn)變的部門權(quán)責(zé)對等，編制等資源的分配則更直接反映職責(zé)的實際履行。

控制政府規(guī)模，方法很多，比如財政預(yù)算改革，這可以說是更加治本的途徑。還有的研究指出，一個地方的政府規(guī)模膨脹程度和稅制有關(guān)系，直接稅占稅收收入比重的提高有助于約束政府規(guī)模的膨脹，因為直接稅與個人收入、企業(yè)利潤率等因素直接相關(guān)。而間接稅則不同，看重企業(yè)收入規(guī)模，地方政府投資會偏向于收入提升快的行業(yè)而未必效益好的行業(yè)，以更快地獲得財政收入，同時也會刺激政府規(guī)模的膨脹。

但無論財政預(yù)算改革還是稅制改革，都還是一個漸進過程。嚴控編制仍然是控制政府規(guī)模膨脹的一個重要抓手。那么對應(yīng)于政府職能的轉(zhuǎn)變，必然要對編制資源配置進行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。黨和國家機構(gòu)改革方案有針對性的明確，要結(jié)合全面深化黨和國家機構(gòu)改革，對編制進行整合規(guī)范，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度。在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內(nèi)，打破編制分配之后地區(qū)所有、部門所有、單位所有的模式，隨職能變化相應(yīng)調(diào)整編制。

優(yōu)化和轉(zhuǎn)變職責(zé)是關(guān)鍵

政府機構(gòu)設(shè)置和相應(yīng)的人員等資源配置，如何才算符合現(xiàn)代化治理要求，并無一定之規(guī)，但可以肯定的是，隨著政府提供公共服務(wù)、監(jiān)管等職能的加強，編制等資源向相關(guān)部門的傾斜是很自然的事情。新一輪機構(gòu)改革也明確要求，政府職能部門要把工作重心從單純注重本行業(yè)本系統(tǒng)公共事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向更多創(chuàng)造公平機會和公正環(huán)境，促進公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜，促進全社會受益機會和權(quán)利均等。

有研究對2013年美國各級公職人員數(shù)量較多的前10個職能部門進行了分析，包括教育、醫(yī)療、警務(wù)、國防、矯正、衛(wèi)生等在內(nèi)的10個職能部門公職人員的數(shù)量總和占總體政府規(guī)模的80.8%，其中負責(zé)提供與公民日常生活息息相關(guān)的各類公共服務(wù)的公職人員更是占總體規(guī)模的73.3%，是絕對多數(shù)。而中國的特點，除了前述負責(zé)經(jīng)濟發(fā)展的職能部門人數(shù)相對較多外，社會管理職能部門特別是公安系統(tǒng)人數(shù)也較多，同時教育、醫(yī)療等公共服務(wù)更多的是由事業(yè)單位來承擔(dān)，并且基層占比很高。

新一輪機構(gòu)改革對于事業(yè)單位改革，要求面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，理順同主管部門的關(guān)系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制，同時規(guī)定不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。

深化公安改革也在進行之中，核心內(nèi)容之一是建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。目前，公安系統(tǒng)尤其是基層民警受機構(gòu)規(guī)格和職數(shù)比例限制，人數(shù)多、職業(yè)少，職業(yè)發(fā)展空間受限。一些地方民警流失現(xiàn)象比較嚴重。同時，警務(wù)輔助人員管理也需要規(guī)范。3月28日的中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了《公安機關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列改革方案（試行）》《公安機關(guān)警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革方案（試行）》，強調(diào)要根據(jù)公安機關(guān)性質(zhì)任務(wù)和人民警察職業(yè)特點，拓展民警職業(yè)發(fā)展空間。

總之，現(xiàn)代化治理對機構(gòu)設(shè)置和職能配置提出了新的要求，其中優(yōu)化和轉(zhuǎn)變職責(zé)是關(guān)鍵。根據(jù)優(yōu)化和轉(zhuǎn)變職責(zé)的改革要求，權(quán)力、編制等資源的分配都將進行深刻的調(diào)整。正如中央全面深化改革委員會第一次會議指出的，要在改職責(zé)上出硬招，不光是改頭換面，還要脫胎換骨，切實解決多頭分散、條塊分割、下改上不改、上推下不動的問題，確保黨中央令行禁止。要在宏觀管理、市場監(jiān)管、教育文化、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急管理、退役軍人服務(wù)、移民管理服務(wù)、綜合執(zhí)法等人民群眾普遍關(guān)心的領(lǐng)域，重點攻堅、抓好落實。