淺談PPP模式下的項(xiàng)目公司

摘 要：在政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式中，社會(huì)資本方對(duì)是否設(shè)立項(xiàng)目公司具有選擇權(quán)。項(xiàng)目公司具有的雙重身份，決定了其既具有一般公司法人的特點(diǎn)也有其自身特性。項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目各階段是連接PPP項(xiàng)目多方利益主體的紐帶，但因契約的不完全性面臨多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；項(xiàng)目公司

中圖分類號(hào)：F283；F284 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）08-0224-02

作者簡(jiǎn)介：劉榮榮（1993-），女，陜西榆林人，本科，任職于中國(guó)水電基礎(chǔ)局有限公司，研究方向：建筑工程、公司治理。

PPP模式全稱為Public-Private-Partnership，《世界銀行2017年版PPP合同條款指南》將其定義為：私營(yíng)部門同政府部門之間達(dá)成長(zhǎng)期合同，約定由私營(yíng)部門提供公共資產(chǎn)或服務(wù)，且由其承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，根據(jù)績(jī)效情況獲得報(bào)酬①。我國(guó)自1984年引進(jìn)PPP模式，因其具有減輕政府財(cái)政壓力、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供模式、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等政治、經(jīng)濟(jì)多方面的作用，在全國(guó)掀起了熱潮。2014財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)布官方文件將其定義為“政府與社會(huì)資本合作模式”，并確立了PPP模式操作模式、運(yùn)作流程、各方權(quán)利義務(wù)責(zé)任等事項(xiàng)。

一、項(xiàng)目公司的設(shè)立

（一）是否設(shè)立項(xiàng)目公司

發(fā)改委與財(cái)政部發(fā)布的官方文件中有關(guān)項(xiàng)目公司的設(shè)立都采取授權(quán)性條款“社會(huì)資本方可依法設(shè)立項(xiàng)目光公司”，賦予社會(huì)資本方選擇權(quán)，其可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及自身實(shí)力選擇是否設(shè)立項(xiàng)目公司。2017年12月，發(fā)改委、水利部聯(lián)合發(fā)文規(guī)定重大水利工程PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署PPP項(xiàng)目合同后，應(yīng)成立項(xiàng)目公司②。目前，社會(huì)資本方在實(shí)際操作中因表外融資等原因更傾向于選擇設(shè)立項(xiàng)目公司。

（二）設(shè)立項(xiàng)目公司的原因

S1.表外融資

PPP模式作為一種新型的融資模式，旨在緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問(wèn)題。PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目投資額融資義務(wù)，PPP項(xiàng)目投資額巨大，若由社會(huì)資本方單獨(dú)融資，將增加社會(huì)資本方的資產(chǎn)負(fù)債率，影響其再投資與再融資能力。為解決此問(wèn)題，社會(huì)資本方通過(guò)設(shè)立項(xiàng)目公司，引進(jìn)戰(zhàn)略投資人，進(jìn)行一系列的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)及結(jié)構(gòu)化融資，充分利用創(chuàng)新的融資工具，實(shí)現(xiàn)表外籌資，優(yōu)化財(cái)務(wù)指標(biāo)的同時(shí)滿足PPP項(xiàng)目融資需求。

2.風(fēng)險(xiǎn)隔離

項(xiàng)目公司的組織形式一般為“有限責(zé)任公司”或“股份有限公司”，是獨(dú)立的法人主體，具有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，能夠獨(dú)立的對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。社會(huì)資本方作為項(xiàng)目公司股東以其認(rèn)繳的資金或認(rèn)購(gòu)的份額承擔(dān)責(zé)任，從而到達(dá)風(fēng)險(xiǎn)的分離與隔斷。

3.統(tǒng)籌推進(jìn)

PPP模式包括項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等階段，不同階段參與主體不同，具體包括施工單位、金融機(jī)構(gòu)等。單純就建設(shè)工程而言，因辦理建設(shè)工程各類審批及核準(zhǔn)手續(xù)，將會(huì)涉及到住建、規(guī)劃等政府部門。如運(yùn)作中沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)籌主體，連接各個(gè)不同的利益主體，項(xiàng)目協(xié)作性降低，會(huì)加大推進(jìn)難度。

4.對(duì)地方政府要求的回應(yīng)

項(xiàng)目公司的注冊(cè)地設(shè)立在項(xiàng)目所在地，也即政府方所在地。由政府方所在地工商管理部門進(jìn)行登記，在政府方所在地繳納稅款，可增加政府方所在地稅收收入。

二、項(xiàng)目公司的特點(diǎn)

（一）公司法人的一般特點(diǎn)

根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出的委托代理理論③，企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，所有者保留剩余控制權(quán)，讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目公司具有現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，股東按約履行出資義務(wù)，設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)（或執(zhí)行董事）、監(jiān)事會(huì)（或監(jiān)事）、經(jīng)理層。其設(shè)立、運(yùn)作的過(guò)程不僅要符合PPP規(guī)范性文件的規(guī)定，還要受公司法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制。

（二）自身特性

1.依托于特定的PPP項(xiàng)目

在PPP項(xiàng)目具體操作中，政府方與社會(huì)資本簽署PPP初步合作框架協(xié)議，約定由社會(huì)資本方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)設(shè)立項(xiàng)目公司。因此項(xiàng)目公司的產(chǎn)生依托于特定的PPP項(xiàng)目，且公司章程會(huì)規(guī)定PPP項(xiàng)目合作期結(jié)束，項(xiàng)目公司解散注銷。

2.私益性與公益性的結(jié)合

項(xiàng)目公司的最終目標(biāo)是提供一個(gè)特定的公私合營(yíng)的建設(shè)工程項(xiàng)目，即承載著政府方代表的公共利益，又肩負(fù)著社會(huì)資本方獲得投資回報(bào)的使命，具有雙重身份。雙重身份決定了其可以按照一般公司法人的商業(yè)模式運(yùn)作，又必須承受政府部門與社會(huì)公眾更多的監(jiān)管。如政府方可按照合同約定，要求其定期報(bào)送施工進(jìn)度、資金使用等報(bào)表，行使行政監(jiān)督權(quán)。PPP項(xiàng)目適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)，公眾意愿與配合是項(xiàng)目順利開展的重要因素，其可要求相關(guān)部門及項(xiàng)目公司公開項(xiàng)目基本信息。

三、項(xiàng)目公司運(yùn)作結(jié)構(gòu)

政府方作為代理人接受公眾的委托，提供公共產(chǎn)品。其通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方作為代理人接受政府方的委托，介入到公共產(chǎn)品的投資、運(yùn)營(yíng)中。政府方與社會(huì)資本方出資設(shè)立項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目公司的所有者同時(shí)也是委托人，委托項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)某個(gè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作④。項(xiàng)目公司運(yùn)用獨(dú)立的法人資格與其他市場(chǎng)主體合作，完成項(xiàng)目的投融資、建設(shè)工作。由此可見，項(xiàng)目公司在整個(gè)PPP項(xiàng)目鏈中處于核心的地位，是各個(gè)不同利益主體的連接體。

四、項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)分析及防控措施

根據(jù)不完全契約理論，合同締約雙方有限的理性不可能完全預(yù)期到未來(lái)的不確定事件，即使能夠預(yù)期也無(wú)法將其寫入合同中。PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)、參與主體多、法律關(guān)系復(fù)雜，難以將未來(lái)的不確定事件寫入合同。未來(lái)事件的不確定性導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)增加的可能性，筆者將從項(xiàng)目公司的角度簡(jiǎn)單分析其可能面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)并提出建議與防控措施。

（一）法律風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前我國(guó)并未就PPP模式制定專門的法律，有關(guān)規(guī)范性文件效力等級(jí)低，政出多門，各規(guī)范性文件互相不能有效銜接且存在沖突。這導(dǎo)致項(xiàng)目公司在運(yùn)作過(guò)程中難免會(huì)遇到法律問(wèn)題，項(xiàng)目公司可聘請(qǐng)律師、項(xiàng)目咨詢公司等參與到項(xiàng)目主合同、總承包合同等的協(xié)商、談判過(guò)程中⑤。

（二）融資風(fēng)險(xiǎn)

融資是整個(gè)PPP項(xiàng)目的核心，PPP項(xiàng)目參與主體多為國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)資本占比較少，很大原因在于金融市場(chǎng)對(duì)民營(yíng)資本融資的限制。項(xiàng)目公司在融資過(guò)程中可能會(huì)面臨利率、政策等風(fēng)險(xiǎn)，在訂立項(xiàng)目主合同、融資合同過(guò)程中應(yīng)采取相關(guān)措施防控融資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府信用風(fēng)險(xiǎn)

政府信用風(fēng)險(xiǎn)包括政府換屆、財(cái)政虧損而無(wú)力支付投資回報(bào)等政府違約風(fēng)險(xiǎn)。政府方在PPP項(xiàng)目中具有雙重身份，既有作為公法人實(shí)行審批等公法行為，又有作為私法人參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為。因政府契約本位意識(shí)不強(qiáng)，在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中不同政府部門會(huì)根據(jù)自己的利益訴求，采取不同的態(tài)度，從而可能形成政府行為缺位和越位的風(fēng)險(xiǎn)。因此項(xiàng)目公司要處理好與政府各部門的關(guān)系，完善合同條款，增加政府違約成本，規(guī)范政府方的行為。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目在中國(guó)的發(fā)展有著其特殊的歷史使命，多數(shù)學(xué)者從不同方面對(duì)PPP項(xiàng)目展開了詳細(xì)的研究。筆者首次參與PPP項(xiàng)目，按個(gè)人的理解，以項(xiàng)目公司為研究對(duì)象，從設(shè)立、特點(diǎn)、運(yùn)作結(jié)構(gòu)、防控風(fēng)險(xiǎn)幾個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析。

[ 注 釋 ]

①<2017PPP合同條款指南>財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作.翻譯.

②<政府和社會(huì)資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南（試行）>.

③蔣建湘.委托代理視角下國(guó)企公司治理的改進(jìn)[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2014（6）.

④P.K.Dey，Project risk management：a combined analytic hierarchy process and decision treeanalysis approach[J].Cost Engineering Journal，2002（44）：13-26.

⑤谷玲.PPP模式下項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)及完善[J].學(xué)習(xí)論壇，2017（8）.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]2017PPP合同條款指南.財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作譯.

[2]<政府和社會(huì)資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南（試行）>.

[3]蔣建湘.委托代理視角下國(guó)企公司治理的改進(jìn)[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2014（6）.

[4]P.K.Dey，Project risk management：a combined analytic hierarchy process and decision treeanalysis approach[J].Cost Engineering Journal，2002（44）：13-26.

[5]谷玲.PPP模式下項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)及完善[J].學(xué)習(xí)壇，2017（8）.