特朗普政府醞釀收緊對華簽證政策的背后

夏莉萍

2017年12月18日，《華盛頓郵報》刊登消息稱，美國總統(tǒng)特朗普在其任內(nèi)首份《美國國家安全戰(zhàn)略報告》中提出一項新政策——為了防止外國人盜用知識產(chǎn)權(quán)而限制簽證。一般認(rèn)為，這個“外國人”指的就是赴美學(xué)習(xí)科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）的中國人。實際上，自2017年1月宣誓就職以來，特朗普簽署了一系列關(guān)于移民和簽證改革的行政命令，美國國土安全部、司法部、國務(wù)院等部門也采取措施予以落實，收緊對華簽證只是有關(guān)改革的一部分。

特朗普上臺以來美國對華簽證政策的

變化

自特朗普執(zhí)政以來，美國對華簽證政策的變化至少有以下三個方面：

一是縮小享受免面談續(xù)簽的范圍。根據(jù)美國駐華使館中國公民申請赴美簽證的官網(wǎng)消息，自2017年1月27日起，如申請人的上一張同一類型的美國簽證，包括B類（臨時商務(wù)/旅游）、C-1類（過境）、D類（乘務(wù)員/船員）、F類（學(xué)生）、J類（交流訪問學(xué)者）、M類（非學(xué)術(shù)型學(xué)生）、O類（杰出人才）、H類（就職者）、L類（公司內(nèi)部調(diào)職者，僅限一次入境）、P-1和P-2類（運動員或藝術(shù)家）等，失效超過12個月，就必須安排預(yù)約面試。而此前的政策是上一張同一類型簽證失效不超過48個月，可享受免面談續(xù)簽服務(wù)。

二是對簽證申請人進行隨機電話調(diào)查。從2017年2月份開始，美駐華使領(lǐng)館針對中國內(nèi)地學(xué)生簽證申請人進行隨機電話調(diào)查，調(diào)查時間是在面簽前的1至3天，調(diào)查內(nèi)容涉及學(xué)習(xí)計劃、費用預(yù)算、所讀專業(yè)、就讀課程、畢業(yè)打算等方面。

三是對中國內(nèi)地公民訪問簽證的拒簽率上升。美國國務(wù)院網(wǎng)站公布的關(guān)于世界各國申請美國訪問簽證（B簽證）的拒簽率信息顯示，2013～2017年間，美國對中國內(nèi)地公民申請B類簽證的拒簽率持續(xù)上升，五年數(shù)據(jù)分別為8.5%、9%、10.03%、12.35%、14.57%。

收緊對華簽證只是美國移民和簽證

改革的縮影

特朗普上任后，簽署了一系列與移民和簽證改革相關(guān)的行政命令，包括2017年1月25日的“邊界安全與移民執(zhí)法改進”、1月27日的“防止外國恐怖分子入境，保衛(wèi)美國”、4月18日的“買美國貨，雇美國人”以及10月24日的“強化審核能力，恢復(fù)美國接收難民計劃”。國土安全部、國務(wù)院和司法部等部門采取行動落實總統(tǒng)的行政命令。其中涉及簽證改革的主要內(nèi)容如下：

第一，完善簽證審核機制，要求申請人提供更多信息?？偨y(tǒng)上任伊始就要求對于來自美國關(guān)切的特定國家的公民，暫停頒發(fā)簽證，也不能讓其享有任何移民福利;對所有移民簽證申請人實行同樣的審核標(biāo)準(zhǔn)，如面談、建立申請人身份信息數(shù)據(jù)庫以確保某一申請人的身份信息不會被其他人盜用;重新設(shè)計簽證申請表格，在表格中增加一些問題，以識別簽證欺詐;建立機制以確保簽證申請人確是其本人，并建立一套程序以判斷申請人被批準(zhǔn)來美后是否會對美國社會做出積極貢獻，確保其沒有犯罪意圖或恐怖主義傾向;要求立刻停止免面談頒發(fā)簽證的做法，除特殊情況外，所有非移民簽證申請人都應(yīng)接受面談。2017年5月，國務(wù)院開始試點推行簽證調(diào)查問卷，要求簽證申請人填報所有的護照號碼、近5年內(nèi)使用的社交媒體賬號、電子郵箱、電話號碼以及近15年內(nèi)的個人有關(guān)信息，包括居住地址、就業(yè)和旅行歷史等。

第二，重新審查簽證互惠安排，對赴美免簽國家提出新要求。2017年1月，總統(tǒng)責(zé)成國務(wù)卿重新審查簽證互惠安排，調(diào)整簽證有效期、收費標(biāo)準(zhǔn)等以確保美國公民受到有關(guān)國家對等的互惠待遇。12月15日，國土安全部部長宣布，將進一步加強免簽證計劃的執(zhí)法，要求享有赴美免簽待遇的38個國家充分執(zhí)行信息共享協(xié)議，運用反恐信息篩選赴美旅客;美方會判斷這些國家是否確實采取步驟保護航空安全;對于這些國家公民來美逾期停留比例超過2%者，要求相關(guān)國家政府對其公民加強宣導(dǎo)，教育公民遵守入境美國的規(guī)定，減少逾期居留的比例。

第三，嚴(yán)控H-1B工作簽證，加強對雇傭外籍員工的美國雇主的審查。H-1B簽證允許美國雇主聘請有才能的外籍員工，簽證名額隨機分配，申請審核時間一般需6個月甚至更長，但申請人可以繳納額外費用申請“優(yōu)先審核”，審核時間可縮短為15天。2017年3月3日，移民局宣布自4月3日起，暫停該類簽證的“優(yōu)先審核”服務(wù)半年，目的是為了縮短處理H-1B簽證申請的整體時間，讓移民局集中精力處理那些長期未決（接近240天）的申請案;H-1B簽證的基本申報費用從325美元漲到460美元;往年若申請者交付的支票無法兌付，會有14天的寬限期來修正支付方式，但此次移民局明確表示取消寬限期，支票無法兌付將導(dǎo)致整個申請被拒絕。3月15日，美國移民局宣布，2018財年H-1B簽證名額和往年一樣仍然為8.5萬。盡管總名額沒有變化，但2014～2017年H-1B簽證申請人數(shù)逐年攀升，分別為12.4萬、17.25萬、23.3萬、23.6萬，這意味著競爭更為激烈。

自2015年5月26日起，美國政府給予持H-1B工作簽證者的符合外國專業(yè)技能人才條件的配偶——即滿足條件的H4簽證持有者在美合法工作的權(quán)利。時隔兩年，2017年12月14日，國土安全部發(fā)表聲明，稱特朗普政府提出一項改革計劃，這些H4簽證持有者將不再享有在美國合法工作的權(quán)利。

2017年5月7日，一場美國“EB-5投資移民項目咨詢會”在北京舉行。

自2009年起，移民局建立抽查制度，對一些美國雇主進行突擊實地探訪，以確保雇主和被雇傭的外國人符合H-1B簽證的要求。若發(fā)現(xiàn)可疑線索，即移交給移民執(zhí)法部門進一步調(diào)查。2017年4月3日，移民局宣布，今后實地探訪的對象不僅包括H類工作簽證，也包括L類簽證（跨國公司內(nèi)部調(diào)職者）;并在其官網(wǎng)公布了兩個舉報郵箱，公眾可以通過郵件舉報有關(guān)工作簽證的欺詐行為。國土安全部還表示將加強與國務(wù)院、勞工部和司法部的信息分享，建立H-1B簽證數(shù)據(jù)庫，提供申請雇傭外國人的美國雇主的信息。

第四，全面執(zhí)行針對某些國家公民的旅行禁令。2017年6月26日，美國最高法院作出裁決，準(zhǔn)許美國政府禁止來自利比亞、伊朗、索馬里、蘇丹、敘利亞和也門的旅行者入境美國，準(zhǔn)許暫停難民項目，但同時表示，那些能證明他們跟美國人或美國的實體有真實關(guān)系的外國公民不受禁令限制，比如可證明確系赴美探親、學(xué)習(xí)和工作等條件的人士可豁免。12月4日，最高法院宣布全面通過特朗普政府針對八個國家的旅行禁令，禁止或者限制來自伊朗、利比亞、敘利亞、也門、索馬里、乍得、朝鮮的公民及來自委內(nèi)瑞拉的一些政府官員入境美國，即便他們有親屬在美國，或是與美國機構(gòu)有關(guān)聯(lián)。12月8日，國務(wù)院表示，以上旅行禁令已全面生效，所有美國大使館和領(lǐng)事館開始實施該禁令。

特朗普政府移民和簽證改革的原因

特朗普政府大力推行移民和簽證改革主要有兩方面的考慮：

首先，保護美國工人的就業(yè)機會，履行“美國優(yōu)先”的競選承諾。中下層白人是特朗普的重要選民基礎(chǔ)，他們擔(dān)心移民奪走就業(yè)機會，反對大量少數(shù)族裔移民。特朗普在就職演說中提出，“從今天開始，只有美國第一”“每一個關(guān)于貿(mào)易、關(guān)于稅收、關(guān)于移民、關(guān)于外交的決定，都會為了美國工人和美國家庭的利益而做出?！碧乩势丈吓_后密集推出的移民和簽證改革議程均是履行競選承諾的需要。

其次，保護美國國土安全，防止恐怖分子入境美國。在恐怖主義全球蔓延的大背景下，美國政府也十分謹(jǐn)慎，注重通過強化簽證審核，將涉恐嫌疑人阻擋在國門之外。特朗普就任總統(tǒng)一周后，在2017年1月27日簽署的行政令中強調(diào)，頒發(fā)簽證的環(huán)節(jié)十分重要，通過簽證審核，能夠發(fā)現(xiàn)與恐怖分子有牽連的申請人并阻止其進入美國。10月24日，特朗普簽署的另一份行政令提到，恐怖組織打算通過難民計劃向美國滲透。因此，加強簽證審核能力，阻止恐怖分子入境，對保衛(wèi)美國國土安全非常重要。

美國移民和簽證改革的發(fā)展趨勢

在“美國優(yōu)先”原則下指導(dǎo)，特朗普政府會繼續(xù)通過改革保障和提高美國工人的就業(yè)機會;而目前全球反恐的嚴(yán)峻形勢也不會允許美國放松移民政策，簡化簽證審核程序。

簽證審核工作還被賦予了保護美國經(jīng)濟情報安全的重任。特朗普政府首份《美國國家安全戰(zhàn)略報告》認(rèn)為當(dāng)前移民制度允許“家庭鏈條式移民”與維護美國利益和安全的目標(biāo)背道而馳，宣稱將進一步加強對包括難民和訪客在內(nèi)的簽證申請人的審核，以確保外國人入境美國不會對美國安全造成威脅，還提出要通過強化移民法執(zhí)法、收緊簽證程序來減少非傳統(tǒng)情報收集者竊取美國經(jīng)濟情報的可能性，對來自某些國家的學(xué)習(xí)STEM的外國留學(xué)生進行限制。

而且，特朗普的一些移民和簽證改革措施并非新創(chuàng)，只是執(zhí)行已有的美國移民法，將來類似的移民法執(zhí)法不會中止，只會強化。例如，在反恐方面，美國法典匯編8 U.S.C. 1182（f）條規(guī)定，如國務(wù)卿和司法部長認(rèn)為某外國人與某恐怖主義組織有染，來美后可能會從事威脅美國安全的活動，則可以拒絕發(fā)給其簽證。美國法典匯編8 U.S.C. 1187（a）（12）D規(guī)定，如果簽證申請人曾經(jīng)前往某些國家或地區(qū)而導(dǎo)致該申請人可能對美國國家安全構(gòu)成威脅，國務(wù)卿也可以拒絕該外國公民的簽證申請。

綜上所述，可以預(yù)見，美國移民政策的改革將會繼續(xù)，簽證收緊趨勢近期不會扭轉(zhuǎn)。在此背景下，對華簽證，特別是針對中國留學(xué)生的簽證審核可能更為嚴(yán)格。

2016～2017學(xué)年，就讀于美國高等教育機構(gòu)的中國內(nèi)地學(xué)生達350755人，中國赴美留學(xué)人數(shù)在所有留美生源國中連續(xù)第八年位居榜首，占在美國際學(xué)生總數(shù)的32.5%。2017年6月初，皮尤研究中心對2016年逾期不歸的中國留學(xué)生的調(diào)查顯示，7545名中國留學(xué)生在簽證過期后續(xù)留美國，人數(shù)高居各國之首。2017年底發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》將中國視為美國的“競爭對手”，指責(zé)中國每年從美國竊取價值上億美元的知識產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為中國軍事現(xiàn)代化和經(jīng)濟“擴張”部分得益于美國的創(chuàng)新型經(jīng)濟，包括美國的一流大學(xué);美國將和其伙伴一起“抗?fàn)帯敝袊牟还劫Q(mào)易和經(jīng)濟行為，限制中國獲得敏感技術(shù)。

2017年12月20日，中國赴美留學(xué)生王豐源和母親在自己的著作《不負(fù)少年強》美國首發(fā)式上。

2018年1月12日，美國駐華使館領(lǐng)事官員在接受筆者郵件采訪時表示，美國的簽證審核制度會不斷改進，以保證美國的安全;當(dāng)前，美國駐華使領(lǐng)館會繼續(xù)處理簽證申請并實施一切合適的審核措施。對于筆者提出的問題“將來中國留學(xué)生、尤其是學(xué)習(xí)STEM的中國學(xué)生的簽證申請拒簽率是否會上升”，對方避而不答。

不過也要看到，美國是傳統(tǒng)的移民國家，移民對美國發(fā)展做出了巨大的貢獻。對于特朗普政府的移民改革，美國國內(nèi)各方意見并不一致。特朗普政府旅行禁令從提出到生效，過程一波三折，各方意見分歧之大可見一斑。特朗普于2017年1月、3月和9月分別提出三個不同版本的旅行禁令，遭到眾多人士批評，最終經(jīng)最高法院裁決才告生效。美國國內(nèi)不少有識之士認(rèn)識到，美國的持續(xù)繁榮需要吸納全球優(yōu)秀人才。即便是2017年采取的一些收緊簽證的改革措施，對于特定的美國機構(gòu)和部門都有例外。例如，7月24日，移民局對H-1B簽證申請人恢復(fù)優(yōu)先審核，包括來自高等教育機構(gòu)、非盈利的研究機構(gòu)或政府下屬的研究機構(gòu)的申請都被列入優(yōu)先審核之列，以確保這些機構(gòu)獲得優(yōu)秀人才。9月19日，美國教育委員會和研究生錄取管理委員會聯(lián)合幾家組織向美國最高法院提交非當(dāng)事人陳述書，詳細(xì)闡述了旅行禁令對美國教育的影響，認(rèn)為禁令不利于美國教育機構(gòu)吸引外國學(xué)生、學(xué)者、講師和研究人員。特朗普政府首份《美國國家安全戰(zhàn)略報告》在強調(diào)收緊移民和簽證的同時，也重申保證美國獲得高技術(shù)勞動者的重要性。此外，從法律上看，一些重大的政策調(diào)整需通過國會，而在此問題上，民主黨和共和黨立場差異巨大，關(guān)鍵是，目前共和黨人在國會參眾兩院都占多數(shù)，但因在參議院共和黨議席優(yōu)勢極小，大幅度的改革想要獲得國會兩院的支持也并非易事。未來美國移民和簽證改革仍不能排除其國內(nèi)意見分歧，將在曲折中逐步推進，不大可能出現(xiàn)過大幅度的調(diào)整。

（作者為外交學(xué)院教授）