美國(guó)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款為何再次延期

張業(yè)亮

1月11日和18日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾參兩院分別以256比164票和65比34票的投票結(jié)果通過(guò)了對(duì)有爭(zhēng)議的《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款再次延期的法案，特朗普于次日簽署了該法案。它的通過(guò)為美國(guó)情報(bào)和執(zhí)法部門在互聯(lián)網(wǎng)上秘密搜集和查閱在美國(guó)境外的外國(guó)人的通信（包括電郵、照片、短信等）提供了法律依據(jù)，同時(shí)進(jìn)一步引發(fā)了美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于國(guó)家安全與公民權(quán)和隱私權(quán)之間關(guān)系的爭(zhēng)議，凸顯了在數(shù)字時(shí)代和互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)應(yīng)用日趨廣泛的情況下，美國(guó)憲法第四修正案所面臨的困境。

被多次修訂的一部法律

《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款是美國(guó)國(guó)會(huì)于1978年制定的《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》的附加條款。《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》的制定緣起于上世紀(jì)70年代中期，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院對(duì)尼克松總統(tǒng)使用聯(lián)邦政府資源對(duì)政治團(tuán)體開展秘密監(jiān)視的調(diào)查。根據(jù)這一調(diào)查，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員泰德·肯尼迪等人于1977年5月18日提出《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》法案，1978年國(guó)會(huì)通過(guò)該法案并經(jīng)卡特總統(tǒng)簽署成為法律?！秾?duì)外情報(bào)監(jiān)視法》為美國(guó)情報(bào)部門開展實(shí)物和電子監(jiān)視（physical and electronic surveillance）以及搜集對(duì)外情報(bào)信息規(guī)定了程序。根據(jù)該法，美國(guó)還設(shè)立了對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法院，舉行非公開的庭審來(lái)決定是否需要在情報(bào)部門實(shí)施監(jiān)視時(shí)頒發(fā)搜查令。此后，美國(guó)國(guó)會(huì)在1995年和1999年通過(guò)的《情報(bào)授權(quán)法》對(duì)該法進(jìn)行了修訂。

9.11事件和之后數(shù)周在美國(guó)發(fā)生的炭疽攻擊事件，導(dǎo)致在全球范圍內(nèi)反恐和防止恐怖組織再次對(duì)美國(guó)本土發(fā)動(dòng)襲擊，成為美國(guó)安全防范和對(duì)外情報(bào)搜集的重點(diǎn)，小布什政府和國(guó)會(huì)迅速對(duì)此作出反應(yīng)。國(guó)會(huì)于2001年制定了《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法》，對(duì)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》進(jìn)行大幅修訂，“解除了在美國(guó)國(guó)內(nèi)從事對(duì)外情報(bào)搜集的限制，給美國(guó)情報(bào)界提供了獲得在犯罪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)對(duì)外情報(bào)信息的機(jī)會(huì)?！眹?guó)會(huì)于2005年通過(guò)《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法》215款，授權(quán)美國(guó)國(guó)安局實(shí)施大規(guī)模搜集國(guó)內(nèi)電話數(shù)據(jù)的項(xiàng)目，以發(fā)現(xiàn)和識(shí)別恐怖分子。

2005年12月，《紐約時(shí)報(bào)》披露，在小布什政府的命令下，美國(guó)國(guó)家安全局自2002年以來(lái)“在沒(méi)有搜查令的情況下監(jiān)聽(tīng)了美國(guó)國(guó)內(nèi)成千上萬(wàn)個(gè)人的國(guó)際電話和國(guó)際電郵通信”， 使《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》大白于天下。之后，小布什總統(tǒng)承認(rèn)在9.11事件后，他授權(quán)國(guó)家安全局實(shí)施了一個(gè)“恐怖分子監(jiān)視項(xiàng)目”（《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法》——編者注）以對(duì)“與‘基地組織或相關(guān)恐怖組織有聯(lián)系的人”進(jìn)出美國(guó)的國(guó)際通信進(jìn)行攔截，小布什認(rèn)為這樣做是他基于“實(shí)施無(wú)需授權(quán)的戰(zhàn)時(shí)對(duì)敵人電子監(jiān)視的憲法權(quán)威”。這一項(xiàng)目經(jīng)美國(guó)媒體披露后，美國(guó)國(guó)內(nèi)團(tuán)體和個(gè)人對(duì)電信公司提起的訴訟高達(dá)40個(gè)，迫使聯(lián)邦政府于2007年1月終止該項(xiàng)目。此后，美國(guó)國(guó)會(huì)于2007年8月5日通過(guò)《保護(hù)美國(guó)法》，再次對(duì)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》進(jìn)行修訂，規(guī)定美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)境外的外國(guó)情報(bào)目標(biāo)進(jìn)行電子監(jiān)視需要通過(guò)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)和司法部長(zhǎng)共同授權(quán)，但無(wú)需法院的搜查令。這一臨時(shí)的授權(quán)在實(shí)施了近六個(gè)月后，于2008年2月16日失效。在這樣的情況下，美國(guó)國(guó)會(huì)再次對(duì)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》進(jìn)行修訂，制定了《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》，并于6月和7月分別在眾參兩院通過(guò)，7月10日經(jīng)小布什總統(tǒng)簽署成為法律。702款就是《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》第七條的一部分。

自2009年以來(lái)，給予即將到期的《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款重新授權(quán)是國(guó)會(huì)每年都要審議的法案之一。2012年國(guó)會(huì)參眾兩院通過(guò)了繼續(xù)延長(zhǎng)該法五年的法案，12月30日經(jīng)奧巴馬簽署該法案成為法律。根據(jù)這一新修訂的法案，702款將于今年1月19日到期，因此美國(guó)國(guó)會(huì)在該法失效之前于今年1月再次通過(guò)了延長(zhǎng)六年的法案。

702款的主要內(nèi)容

702款在對(duì)外情報(bào)搜集的對(duì)象、內(nèi)容和程序上對(duì)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》作了較大幅度的修改。

從情報(bào)電子監(jiān)視的對(duì)象來(lái)看，傳統(tǒng)的《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》規(guī)定了對(duì)在美國(guó)國(guó)內(nèi)從事為“外國(guó)勢(shì)力”（指外國(guó)政府、不包括美國(guó)公民的任何外國(guó)團(tuán)體以及由外國(guó)政府指導(dǎo)或控制的一個(gè)實(shí)體）開展情報(bào)活動(dòng)的個(gè)人、設(shè)施或者財(cái)產(chǎn)進(jìn)行電子監(jiān)視和實(shí)物搜查；而《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款則規(guī)定對(duì)居住在美國(guó)境外的外國(guó)公民進(jìn)行電子監(jiān)視，禁止把美國(guó)人或居住在美國(guó)的任何人作為目標(biāo)，換言之，702款要求電子監(jiān)視的對(duì)象在美國(guó)境外，并且在對(duì)電子郵件實(shí)施監(jiān)視之時(shí)收件人和發(fā)件人都在美國(guó)之外，但允許聯(lián)邦政府（情報(bào)機(jī)構(gòu)）從美國(guó)公司如谷歌或微軟搜集數(shù)據(jù)。

從情報(bào)搜集的內(nèi)容來(lái)看，2005年通過(guò)的《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法》215款搜集的美國(guó)人電話記錄大數(shù)據(jù)主要是打給誰(shuí)，什么時(shí)間打的電話，打了多長(zhǎng)時(shí)間，但不收集通話實(shí)際內(nèi)容；而《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修訂法》702款對(duì)電子監(jiān)視對(duì)象則搜集“對(duì)話、照片、電郵等實(shí)際數(shù)據(jù)，不僅是誰(shuí)發(fā)送了它們，而且包括內(nèi)容是什么”，“目的是獲取與反恐有關(guān)的對(duì)外情報(bào)信息，包括恐怖分子如何運(yùn)作與受到資助和支持；搜集關(guān)于間諜、殺傷性武器擴(kuò)散者和其他威脅美國(guó)安全的外國(guó)對(duì)手的對(duì)外情報(bào)信息”等。

從審批程序和監(jiān)管方式上來(lái)看，對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法院的監(jiān)管作用有所變化。傳統(tǒng)的《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》要求，授權(quán)電子監(jiān)視需對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法庭在無(wú)特殊情況下，發(fā)現(xiàn)充分的理由認(rèn)為所提議監(jiān)視的目標(biāo)是一個(gè)“外國(guó)勢(shì)力”或“外國(guó)勢(shì)力的代理人”；相比之下，702款則規(guī)定電子監(jiān)視的目標(biāo)在獲得其網(wǎng)絡(luò)通信前，并不一定事先獲得對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法庭的審查，只要聯(lián)邦司法部長(zhǎng)和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)聯(lián)名授權(quán)就可以對(duì)境外的非美國(guó)人開展電子監(jiān)視活動(dòng)。

《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》的上述修訂為美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)搜集對(duì)外情報(bào)信息、實(shí)施電話竊聽(tīng)或?qū)嵨锼巡?、使用電子跟蹤設(shè)備或進(jìn)入具體的商業(yè)記錄等秘密情報(bào)活動(dòng)提供了一個(gè)法律基礎(chǔ)和監(jiān)管方法。

適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)通信發(fā)展

和維護(hù)國(guó)家安全的需要

美國(guó)國(guó)會(huì)之所以多次修訂和延長(zhǎng)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》，首先是維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全和反恐的需要。

2018年1月10日，美國(guó)參議員蘭德·保羅對(duì)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》提出質(zhì)疑，要求美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)在搜集個(gè)人信息時(shí)必須取得搜查令。

戰(zhàn)后美國(guó)歷屆政府都把對(duì)外秘密情報(bào)活動(dòng)作為顛覆他國(guó)政權(quán)、維持世界霸主地位、維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全的一個(gè)重要工具，其中電子監(jiān)視是美國(guó)搜集對(duì)外情報(bào)的一個(gè)重要手段?！秾?duì)外情報(bào)監(jiān)視法》在制定之初，在美國(guó)境外的外國(guó)人沒(méi)有被列入該法電子監(jiān)視的范圍內(nèi)。9.11事件后，特別是近十多年來(lái)，美國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)外反恐形勢(shì)日趨嚴(yán)峻和復(fù)雜，全球反恐成為對(duì)外情報(bào)搜集的重點(diǎn)。美國(guó)眾議院情報(bào)委員會(huì)認(rèn)為，《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》，特別是修正后的702款，為聯(lián)邦政府獲取恐怖分子和恐怖組織計(jì)劃和身份，包括它們是如何運(yùn)作和接受支持的等信息提供了有效的方式，因此，是應(yīng)對(duì)“外國(guó)恐怖分子威脅”的一個(gè)“關(guān)鍵權(quán)威”，對(duì)維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全至關(guān)重要。不僅如此，在冷戰(zhàn)后大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具和技術(shù)日趨擴(kuò)散，以及隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展和新興經(jīng)濟(jì)體群體性崛起，美國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。近年來(lái)，在對(duì)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)竊密和黑客攻擊事件頻發(fā)的背景下，《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款還為搜集關(guān)于殺傷性武器擴(kuò)散者和其他威脅美國(guó)安全的現(xiàn)實(shí)和潛在的對(duì)手的情報(bào)提供了條件，為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全帶來(lái)的挑戰(zhàn)提供了情報(bào)資料。

據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道和美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)要員在國(guó)會(huì)參議院作證時(shí)的披露，近年來(lái)，美國(guó)國(guó)安局根據(jù)702款授予的搜集權(quán)獲取了不少有價(jià)值的情報(bào)：獲取一些國(guó)家政府高層決策的內(nèi)幕，幫助聯(lián)邦調(diào)查局挫敗了一起恐怖分子計(jì)劃爆炸紐約地鐵系統(tǒng)和紐約證券交易所的陰謀，為美國(guó)中情局掌握更多的“伊斯蘭國(guó)”信息提供了條件，提供了阻止向目標(biāo)國(guó)運(yùn)送禁運(yùn)物資的關(guān)鍵對(duì)外情報(bào)信息等。美國(guó)參議院司法委員會(huì)主席查克·格拉斯利稱，“《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全非常重要”。

其次，從技術(shù)上來(lái)看，《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》在很大程度上是基于1978年的技術(shù)來(lái)界定電子監(jiān)視的基礎(chǔ)上制定的。近十多年來(lái)，電子技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)通信發(fā)展迅速，應(yīng)用日趨廣泛。美國(guó)認(rèn)為，許多國(guó)際恐怖分子和其他的外國(guó)情報(bào)監(jiān)視目標(biāo)正在使用美國(guó)本土的電信服務(wù)，特別是與美國(guó)本土的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)行聯(lián)系。如果不對(duì)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》進(jìn)行修訂，將使美國(guó)在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中和與其他國(guó)家的情報(bào)戰(zhàn)中處于不利的位置。而根據(jù)未修訂的《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》的規(guī)定，情報(bào)部門往往須向法院申請(qǐng)授權(quán)，才能要求在美國(guó)本土的電信供應(yīng)商提供在境外的外國(guó)人的通信數(shù)據(jù)，而獲得授權(quán)的程序與取得對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)的人和美國(guó)人進(jìn)行電子監(jiān)控的程序一樣，這使得在許多情況下，一些重要的外國(guó)人目標(biāo)由于難以達(dá)到對(duì)美國(guó)人或在美國(guó)的外國(guó)人進(jìn)行電子監(jiān)控的要求而不得不放棄。為了應(yīng)對(duì)技術(shù)變化這些沒(méi)有預(yù)料到的影響，在經(jīng)歷了數(shù)月的努力和公開辯論之后，國(guó)會(huì)才制定并實(shí)施了702款作為《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》的一部分，并兩次延長(zhǎng)該條款。

最后，《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》授權(quán)美國(guó)情報(bào)部門在網(wǎng)絡(luò)上對(duì)電子通信進(jìn)行監(jiān)視，遭到美國(guó)民權(quán)組織和隱私權(quán)維護(hù)者的強(qiáng)烈反對(duì)，這也是該法多次修改的一個(gè)主要原因。

引發(fā)的爭(zhēng)議和訴訟

自《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款通過(guò)和實(shí)施以來(lái)，隨著電子技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)通信的飛速發(fā)展，美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)“攔截的關(guān)于美國(guó)人信息的總量呈爆炸性增長(zhǎng)”。雖然到目前為止，美國(guó)情報(bào)部門一直拒絕透露有多少美國(guó)人的個(gè)人數(shù)據(jù)被搜集，但根據(jù)對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法院2011年部分解密的審判意見(jiàn)，美國(guó)國(guó)安局根據(jù)該項(xiàng)目“每年搜集的通信高達(dá)2.5億條，其中包括數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的電子郵件”。在這些通信中，91%是“直接從互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商”處獲得的，其他9%則是從實(shí)際傳輸過(guò)程中獲得的。

《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》及其修正案雖然得到兩黨國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人、情報(bào)部門和執(zhí)法部門、大多數(shù)共和黨國(guó)會(huì)議員的支持，但遭到隱私權(quán)維護(hù)者和公民權(quán)利團(tuán)體的反對(duì)。首先，他們認(rèn)為，根據(jù)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》及其修正案，美國(guó)情報(bào)部門搜集了大量的電子數(shù)據(jù)，聯(lián)邦調(diào)查局可以在沒(méi)有法院授權(quán)的情況下隨意檢索這些數(shù)據(jù)，而根據(jù)美國(guó)憲法第四修正案，進(jìn)行這類搜查通常需要獲得法院授權(quán)，因此《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》及其修正案違反了美國(guó)憲法第四條修正案保護(hù)公民免遭“不受無(wú)理之搜索和拘捕的權(quán)利”。其次，民權(quán)團(tuán)體和隱私權(quán)維護(hù)者認(rèn)為，盡管《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款禁止把美國(guó)公民或任何居住在美國(guó)的人的網(wǎng)絡(luò)通信列為監(jiān)視目標(biāo)，但情報(bào)機(jī)構(gòu)在對(duì)國(guó)外目標(biāo)進(jìn)行電子監(jiān)視的同時(shí)，也搜集了與外國(guó)人通信的大量的無(wú)辜美國(guó)公民的數(shù)據(jù)，甚至在這些外國(guó)人沒(méi)有被懷疑進(jìn)行恐怖活動(dòng)的情況下，從而侵犯了公民的隱私權(quán)。奧巴馬政府曾承認(rèn)，由于技術(shù)的限制，所搜集的一些通信與監(jiān)視目標(biāo)無(wú)關(guān)，或者完全是兩個(gè)在美國(guó)的人之間的通話。美參議員蘭德·保羅稱，“數(shù)百萬(wàn)美國(guó)人的網(wǎng)絡(luò)通信被偶然地和意外地搜集在這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)里”。此外，民權(quán)團(tuán)體還擔(dān)憂，這些被“偶然和意外地”搜集來(lái)的、存儲(chǔ)在國(guó)安局?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)里的關(guān)于美國(guó)公民的信息被聯(lián)邦調(diào)查局和其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)檢索，用來(lái)調(diào)查美國(guó)人的刑事案件和納稅情況，從而“為濫用權(quán)力和沒(méi)有授權(quán)的監(jiān)視活動(dòng)打開了大門”。

美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)通信的監(jiān)視和《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》的合憲性還引發(fā)了一系列司法訴訟。在702款實(shí)施的第一天，美國(guó)民權(quán)聯(lián)盟就向美國(guó)紐約南部地區(qū)法院提起訴訟，認(rèn)為該法違反了憲法第一、第四條修正案所賦予人們的言論自由和隱私權(quán)，這一案件后被聯(lián)邦地區(qū)法院、上訴法院和最高法院以原告方不能提供證明而駁回。此后，一些民權(quán)組織又在另一案例中對(duì)702款提起訴訟，再次被聯(lián)邦最高法院駁回。但對(duì)該法是否違反憲法第四修正案，聯(lián)邦最高法院則不置可否，采取回避的態(tài)度。從聯(lián)邦最高法院審理的其他幾起有關(guān)電子監(jiān)聽(tīng)和憲法第四修正案的裁決來(lái)看，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為憲法第四修正案適用于電子監(jiān)聽(tīng)和實(shí)物搜查，即在對(duì)國(guó)內(nèi)的電子監(jiān)視中，需要出具法院開具的搜查令，但對(duì)第四修正案是否適用國(guó)家安全問(wèn)題，沒(méi)有做出回答。

美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》修正的目的之一是規(guī)范聯(lián)邦政府對(duì)外電子監(jiān)視的程序，加強(qiáng)監(jiān)管，平衡國(guó)家安全和個(gè)人隱私之間的關(guān)系，但在互聯(lián)網(wǎng)通信應(yīng)用越來(lái)越廣泛以及越來(lái)越多的美國(guó)人的電子郵件被儲(chǔ)存在供應(yīng)商的“云”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的大數(shù)據(jù)時(shí)代，以維護(hù)國(guó)家安全的名義對(duì)民眾的電子通信實(shí)施監(jiān)視，實(shí)際上侵犯了美國(guó)憲法賦予的個(gè)人隱私權(quán)和公民不受無(wú)理由的搜索和拘捕的權(quán)利，從而凸顯了美國(guó)憲法第四修正案在大數(shù)據(jù)時(shí)代面臨的困境。

從國(guó)際上來(lái)看，美國(guó)情報(bào)部門根據(jù)《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法修正法》702款等法律開展的秘密網(wǎng)絡(luò)情報(bào)監(jiān)視活動(dòng)，必將損害美國(guó)的國(guó)際形象，進(jìn)一步擴(kuò)大因“棱鏡門事件”和特朗普政府“美國(guó)優(yōu)先”對(duì)外政策而造成的美國(guó)與盟友之間的嫌隙，也將進(jìn)一步引起美國(guó)與其他國(guó)家之間關(guān)系的緊張。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)委員）