中央企業(yè)參與PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段法律風(fēng)險(xiǎn)分析

摘 要：2017年11月，國(guó)資委下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)），對(duì)中央企業(yè)參與PPP（政府與社會(huì)資本合作）業(yè)務(wù)提出了更嚴(yán)格的風(fēng)控要求。法律風(fēng)險(xiǎn)防控在企業(yè)決定是否參與具體PPP項(xiàng)目中具有重要的參考意義。本文對(duì)中央企業(yè)在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段面臨的主要法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了簡(jiǎn)要梳理并提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式；企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）08-0169-02

作者簡(jiǎn)介：陳昆（1983-），男，漢族，四川廣漢人，四川大學(xué)法學(xué)院，研究生在讀，研究方向：法理學(xué)。

全面深入識(shí)別PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的法律風(fēng)險(xiǎn)對(duì)作為社會(huì)資本的企業(yè)就是否參與PPP項(xiàng)目的決策具有十分重要的參考意義。目前，在參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本中，中央企業(yè)占有相當(dāng)大的比重。隨著財(cái)政部以及國(guó)資委對(duì)PPP項(xiàng)目開(kāi)展的合規(guī)管理日趨嚴(yán)格，企業(yè)在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段應(yīng)當(dāng)尤其注意下列法律風(fēng)險(xiǎn)，以便正確作出決策。

一、政府方主體風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

第一，政府信用風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，政府信用尤為重要。政府信用缺失，影響政府的付款意愿，可能體現(xiàn)為故意竣工驗(yàn)收不通過(guò)、拖延付款、事后調(diào)整付款額度等現(xiàn)象。

第二，主體不適格風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委25號(hào)令），政府主體需是縣級(jí)以上地方人民政府。

（二）防范措施

為防范政府方主體風(fēng)險(xiǎn)，需對(duì)政府方進(jìn)行評(píng)估：（1）看政府的級(jí)別：優(yōu)選省級(jí)政府，次選地級(jí)政府，再選縣級(jí)政府，縣以下不做，開(kāi)發(fā)區(qū)同樣分級(jí)別看；（2）看政府的區(qū)域，所在區(qū)域財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱會(huì)影響政府付費(fèi)能力；（3）看政府所在城市的分類(lèi)；（4）看政府的評(píng)比，如中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣等；（5）看政府的財(cái)力：分析債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、借新還舊償債率指標(biāo)；（6）看政府的規(guī)范性即履約紀(jì)錄。

二、項(xiàng)目選擇的風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)主要為項(xiàng)目的融資方式、適用領(lǐng)域、運(yùn)作方式、合作期限不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)文），嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

（二）防范措施。項(xiàng)目融資時(shí)不存在保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等安排；關(guān)注項(xiàng)目所處領(lǐng)域，應(yīng)屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域；項(xiàng)目運(yùn)作方式中，項(xiàng)目公司應(yīng)參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，對(duì)于采用BT方式實(shí)施或名為PPP實(shí)為BT項(xiàng)目，社會(huì)資本方應(yīng)知曉存在政府付費(fèi)無(wú)法列入財(cái)政預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目合作期限原則上不低于10年。

三、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證未通過(guò)或違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定，通過(guò)物有所值（簡(jiǎn)稱(chēng)“物評(píng)”）評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證（簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)評(píng)”）；未通過(guò)物評(píng)的項(xiàng)目，可在調(diào)整實(shí)施方案后重新評(píng)價(jià)，仍未通過(guò)的不宜采用PPP模式。而通過(guò)財(cái)評(píng)的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，未通過(guò)論證的項(xiàng)目則不宜采用PPP模式。

（二）防范措施

第一，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)要求政府必須完成物評(píng)，并在《PPP項(xiàng)目合同》中約定政府方負(fù)有項(xiàng)目通過(guò)物評(píng)、財(cái)評(píng)的義務(wù)。第二，對(duì)于已經(jīng)完成物評(píng)、財(cái)評(píng)的項(xiàng)目，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)要求獲得相關(guān)文件，并對(duì)報(bào)告開(kāi)展實(shí)質(zhì)性審查，并在《PPP項(xiàng)目合同》中約定政府方負(fù)有項(xiàng)目物評(píng)、財(cái)評(píng)真實(shí)性、可靠性的保證義務(wù)。

四、實(shí)施方案審批風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

部分地方政府欠缺相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)，隨意調(diào)整PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，甚至中標(biāo)后仍進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致入庫(kù)資料與采購(gòu)階段的實(shí)施方案不同。

（二）防范措施

第一，程序上審核實(shí)施方案的政府審批路程，內(nèi)容上審核是否符合實(shí)施方案編制要求，是否存在重大瑕疵。第二，在項(xiàng)目合同或澄清文件中要求實(shí)施方案變更的風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，如實(shí)施方案與項(xiàng)目準(zhǔn)備階段不一致的，有權(quán)要求恢復(fù)原狀、承擔(dān)違約責(zé)任、單方終止合作。

五、納入PPP項(xiàng)目庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

第一，未納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)、財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)“財(cái)金[2015]166號(hào)文”，未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。

第二，未納入發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)“發(fā)改投資[2016]2231號(hào)文”，PPP項(xiàng)目入庫(kù)情況將作為安排政府投資、確定與調(diào)整價(jià)格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會(huì)資本合作專(zhuān)項(xiàng)政策的重要依據(jù)。

三是PPP項(xiàng)目被退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府所建立的PPP庫(kù)會(huì)定期更新并跟蹤項(xiàng)目的最新發(fā)展，對(duì)于運(yùn)行不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，將被退庫(kù)。PPP項(xiàng)目被退庫(kù)的，將會(huì)對(duì)項(xiàng)目的融資、政府補(bǔ)貼的獲取、甚至投資回收造成極大損失。2017年11月頒布的“財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文”中明確要嚴(yán)格控制新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，凡是存在不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制等情形的都不允入庫(kù)；文件同時(shí)還規(guī)定了集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目，對(duì)存在未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)等情形之一的項(xiàng)目要應(yīng)予以清退。

（二）防范措施

要求政府方將項(xiàng)目納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)、財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)、發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)，并在《PPP項(xiàng)目合同》中約定政府方負(fù)有將項(xiàng)目納入、且持續(xù)納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)、財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)、發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)的義務(wù)。

六、納入財(cái)政預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

第一，未納入預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《預(yù)算法》，經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。對(duì)于政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助（政府補(bǔ)貼+使用者付費(fèi)）的項(xiàng)目，政府付費(fèi)如未經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)納入財(cái)政預(yù)算，將無(wú)法保障社會(huì)資本方取得政府付費(fèi)資金。

第二，預(yù)算超支的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開(kāi)展財(cái)評(píng)，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

（二）防范措施

對(duì)于政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助（政府補(bǔ)貼+使用者付費(fèi)）的項(xiàng)目，政府付費(fèi)需經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，取得人民代表大會(huì)將PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)資金納入年度財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的決議，并在《PPP項(xiàng)目合同》中約定政府方負(fù)有取得人民代表大會(huì)將PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)資金納入年度財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的決議的義務(wù)；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在《PPP項(xiàng)目合同》中約定，由政府方承擔(dān)因PPP項(xiàng)目預(yù)算超支帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

七、項(xiàng)目立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

第一，立項(xiàng)審批包括幾個(gè)方面：符合政府規(guī)劃；獲得項(xiàng)目建議書(shū)的立項(xiàng)審批；取得相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)評(píng)、安評(píng)等批復(fù)；獲得初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)。

第二，立項(xiàng)審批風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目中大量存在，部分政府為盡快推進(jìn)項(xiàng)目，在完成項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)前就啟動(dòng)社會(huì)資本方采購(gòu)流程，致使項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)開(kāi)工、貸款資金無(wú)法到位、工期滯后等一系列問(wèn)題。

（二）防范措施

第一，按照發(fā)改委對(duì)基建項(xiàng)目審批規(guī)定審查擬投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批情況，對(duì)于立項(xiàng)滯后的項(xiàng)目，由政府承諾在一定期限內(nèi)完善。

第二，如社會(huì)資本方提前參與，應(yīng)在項(xiàng)目合同中明確政府方履行立項(xiàng)審批義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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