瀾湄合作：發(fā)展評估和未來方向

盧光盛?羅會琳

瀾湄合作是瀾湄五國與中國合力自主推進(jìn)的新型次區(qū)域合作機制，是我國推進(jìn)“一帶一路”倡議以及開展新時代周邊外交的重要合作平臺。歷時不到兩年的瀾湄合作機制自成立以來備受關(guān)注，并已取得顯著成果，從最初的“培育期”進(jìn)入“成長期”，機制建設(shè)不斷完善升級，對次區(qū)域的發(fā)展建設(shè)影響深遠(yuǎn)。2018年1月10日瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會議的召開以及隨后李克強總理對于柬埔寨的訪問，是十九大后中國周邊外交的新開局，對于推進(jìn)瀾湄合作具有重要的里程碑意義。當(dāng)然，瀾湄合作仍面臨內(nèi)部機制建設(shè)、外部與各機制的關(guān)系處理等問題。

瀾湄合作“培育期”取得了哪些成果

瀾湄合作機制是六國基于地緣相近、人文相親以及良好的合作基礎(chǔ)而生的新平臺。2016年3月23日，瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議正式召開，標(biāo)志著“同飲一江水，命運緊相連”的沿岸六國將共同主導(dǎo)次區(qū)域發(fā)展、協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域合作升級、攜手構(gòu)建瀾湄國家命運共同體。剛剛召開的瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會議發(fā)表了《瀾湄合作五年行動計劃》和《瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會議金邊宣言》兩份重要合作文件，規(guī)劃了前景與藍(lán)圖，為今后的瀾湄合作指明了方向。瀾湄合作成立以來取得了許多實質(zhì)性成果，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，早期項目成果豐富。瀾湄合作成立以來，可以說是“每月都有新成果、每年都上新臺階”。首次領(lǐng)導(dǎo)人會議確定的45個“早期收獲”項目和第二次外長會中方提出的13個倡議中，大多已完成或取得實質(zhì)進(jìn)展，受到參與各方的一致贊賞。

其次，機制建設(shè)穩(wěn)步升級。截至目前，瀾湄合作已經(jīng)建立起領(lǐng)導(dǎo)人會議、外長會、高官會和各領(lǐng)域的工作組會等多層次、立體化的對話機制。同時瀾湄合作還建成了水資源合作中心、瀾湄環(huán)境合作中心、全球湄公河研究中心等專門的研究機構(gòu)，瀾湄合作專項基金也已經(jīng)開始運轉(zhuǎn)。

再者，各優(yōu)先領(lǐng)域穩(wěn)步開展。首次領(lǐng)導(dǎo)人會議確立的“3+5”合作框架下的三大支柱與五大優(yōu)先領(lǐng)域已取得顯著進(jìn)展，互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作等務(wù)實推進(jìn)，“領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)、全方位覆蓋、各部門參與”的瀾湄格局已經(jīng)逐步形成。在各方的共同努力下，新升級的“3+5+X”框架，將進(jìn)一步加強在五個優(yōu)先領(lǐng)域的合作，并拓展新的合作領(lǐng)域。

最后，資金投入逐漸到位。中國對于瀾湄合作的資金投入發(fā)揮了引領(lǐng)作用。中國設(shè)立了瀾湄合作專項基金，并相繼與柬埔寨、老撾、緬甸簽署瀾湄專項基金項目合作協(xié)議，合力打造瀾湄流域經(jīng)濟發(fā)展帶，為經(jīng)濟發(fā)展繁榮注入了新的活力。

下一步推進(jìn)瀾湄合作的困難何在

瀾湄合作自創(chuàng)辦以來一直受到各方的關(guān)注，機制內(nèi)各個方面進(jìn)展順利，成果顯著，發(fā)展前景廣闊。但作為新生事物，瀾湄合作的深入推進(jìn)面臨著一系列的困難與挑戰(zhàn)。

從機制內(nèi)部來看，在項目優(yōu)先的建設(shè)過程中，早期的項目為了更快取得成果，夯實各國參與合作的信心，多為試點性質(zhì)、早期收獲為主，大的、長期性的、面上的合作項目還沒有鋪開，各國的獲得感還不足，部分項目的推進(jìn)也受到當(dāng)?shù)孛癖妼τ诳赡芷茐纳鷳B(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的阻力；政治-安全合作沒有大的突破，在緬甸投資的密松水電站項目遇阻以及中越之間的南海島礁爭端使得中國與湄公河部分國家在加深政治互信方面仍需進(jìn)一步努力；機制建設(shè)仍需進(jìn)一步加強，瀾湄機制仍處于初期階段，協(xié)調(diào)各方利益與需求的瀾湄合作秘書處還沒有建立起來，組織機構(gòu)還不夠完備；瀾湄合作的推廣及宣傳主要在官方層面進(jìn)行，社會民眾、普通老百姓了解參與還不夠，瀾湄文化意識還沒有深入民心，建設(shè)“親如一家”的瀾湄命運共同體的共識還未落在實處，任重而道遠(yuǎn)。

從外部層面來看，自成立以來，瀾湄合作機制對于自身的發(fā)展定位以及與次區(qū)域已有機制關(guān)系的問題，如與已有的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）、湄公河委員會以及沿岸國家自己建立的相關(guān)組織機制的關(guān)系協(xié)調(diào)，新老機制之間的對接，始終影響著瀾湄國家參與合作的深度。瀾湄各國由于經(jīng)濟水平與發(fā)展階段各異，根據(jù)本國的國情建立了目標(biāo)與設(shè)想各異的發(fā)展戰(zhàn)略——緬甸希望通過瀾湄合作使其國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和民族和解問題贏得更多的外部支持與理解；柬埔寨和老撾主要是為了獲得更多的投資與出口市場；泰國則更多地希望通過瀾湄合作提升自身影響，抵消越南、柬埔寨、老撾的“鐵三角”帶來的壓力；越南作為下游國家則主要關(guān)心瀾湄水資源開發(fā)及上游建壩等對下游的影響。瀾湄合作的發(fā)展需要與各國的發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)對接，處理好各方的不同利益與需求，促使各國真正投入其中。其次是瀾湄合作與東盟的發(fā)展戰(zhàn)略對接問題。瀾湄五國占據(jù)東盟的半壁江山，其對瀾湄合作的參與程度，對于東盟的一體化發(fā)展影響重大。在某種程度上瀾湄合作與東盟發(fā)展戰(zhàn)略的對接還不夠，需要更為全面和系統(tǒng)的合作，需要在包括政治-安全、經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展、社會-文化等三個方面全面推動。也只有這樣，才能和東盟共同體建設(shè)相匹配，才能構(gòu)建起真正的瀾湄國家命運共同體。再者，瀾湄合作建設(shè)也面臨著域外國家介入帶來的挑戰(zhàn)。長期以來，美、日、印、韓等國不斷介入次區(qū)域的開發(fā)與合作，以期擴大在該地區(qū)國家中的勢力與影響，平衡中國對于次區(qū)域合作進(jìn)程的影響力。各種各樣合作機制的建立在一定程度上削弱了瀾湄國家對于瀾湄合作機制的需求，在某種程度上也會牽制瀾湄合作的進(jìn)程。

瀾湄合作的發(fā)展方向是什么

“行百里者半九十”。瀾湄合作的前景是光明的，但道路可能是曲折的。要順利推進(jìn)瀾湄合作，可能需要在以下幾個方向上善加把握。

第一，加強機制建設(shè)，推動可持續(xù)發(fā)展。瀾湄合作機制建設(shè)的總體目標(biāo)是維護(hù)次區(qū)域的和平、繁榮與穩(wěn)定，要緊緊圍繞已制定的“3+5+X”合作框架，確立合作各方的行為準(zhǔn)則，為各領(lǐng)域的切實發(fā)展確立制度保障。切實推進(jìn)瀾湄合作國際秘書處的落地，加強六國國家秘書處或協(xié)調(diào)機構(gòu)之間的橫向溝通與協(xié)調(diào)。加強水資源管理與機制建設(shè)，協(xié)調(diào)上下游國家間的利益，并與區(qū)域已有水資源機制互相協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。

第二，聚力于民心建設(shè)，重視瀾湄文化培養(yǎng)。社會-文化領(lǐng)域的合作是瀾湄合作三大支柱之一，文化的建構(gòu)對于建設(shè)瀾湄國家命運共同體具有重要意義。瀾湄合作機制自2016年正式啟動以來取得了豐碩成果，體現(xiàn)了“瀾湄速度”和“瀾湄效率”，培育了平等相待、真誠互助、親如一家的瀾湄文化。今后瀾湄合作應(yīng)該更加尊重區(qū)域各國不同的語言、文化、宗教、習(xí)俗、政治制度等，建設(shè)“美美與共”“和而不同”的文化認(rèn)同，重視媒體、非政府組織、民間團(tuán)體、個人之間的交流溝通，加強非官方層面的文化建設(shè)，凝聚流域人民的文化共鳴，推動構(gòu)建瀾湄國家文化共同體。

第三，注重戰(zhàn)略對接，協(xié)調(diào)發(fā)展成果。戰(zhàn)略對接對于增強瀾湄國家間的政治互信以及參與瀾湄合作的積極性具有堅實的推動作用。瀾湄合作的對接需基于瀾湄各國共同的意愿和利益，進(jìn)一步推進(jìn)“一帶一路”同老撾“陸聯(lián)國”、緬甸國家出口戰(zhàn)略、柬埔寨國家發(fā)展“四角戰(zhàn)略”、泰國4.0和東部經(jīng)濟走廊、越南國際經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略等發(fā)展戰(zhàn)略對接。此外還需加強和“一帶一路”、《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》等規(guī)劃的對接。在對接的過程中，需要形成共同利益并合理分配、共同承擔(dān)并發(fā)揮各自相應(yīng)的責(zé)任，協(xié)調(diào)發(fā)展收益，切實增強各方參與合作的積極性。

第四，堅持開放包容，務(wù)實推進(jìn)合作。瀾湄機制作為次區(qū)域的眾多機制之一，面臨著處理與區(qū)域已有機制和東盟的關(guān)系問題。對于次區(qū)域合作，我們應(yīng)該秉持著“開放包容”的態(tài)度，積極與區(qū)域其他機制相互補充、協(xié)調(diào)并進(jìn)。瀾湄合作機制要本著真正造福次區(qū)域國家與人民的宗旨，努力探索適合區(qū)域國家發(fā)展的實用性措施?？赏ㄟ^探索構(gòu)建瀾湄流域經(jīng)濟發(fā)展帶，依托瀾滄江—湄公河流域地緣聯(lián)系，拓展基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域的合作，并拓展其他新的合作增長點，從而帶動區(qū)域發(fā)展與繁榮。

（作者單位：云南大學(xué)周邊外交研究中心）