禁止進(jìn)口固體廢棄物的邏輯與前景

周密

封閉經(jīng)濟(jì)體中可以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)協(xié)同的空間較為狹小，經(jīng)濟(jì)全球化則深刻改變了各國(guó)在全球價(jià)值鏈上扮演的角色。商品、服務(wù)、資金、人員等各類(lèi)要素的流動(dòng)和分配方式更為多元，為各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全生命周期管理提供更多方案。一直以來(lái)，生活消費(fèi)品的最終階段并非止于消費(fèi)者，而是需要進(jìn)一步延伸至垃圾處理、回收和再利用環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，作為全球制造中心，中國(guó)通過(guò)大量進(jìn)口原材料，加工制造后出口以滿(mǎn)足全球需求，而包括廢棄塑料、廢棄紙制品、舊電子產(chǎn)品、舊服裝等各類(lèi)境外消費(fèi)市場(chǎng)的固體廢棄物（固廢）也是原材料的重要來(lái)源。所不同的是，要從固廢中提取可用于加工生產(chǎn)的原料，還需要投入大量的資源并付出沉重的環(huán)境代價(jià)。盡管中國(guó)人口規(guī)模巨大，每年產(chǎn)生的固廢也不少，但因?yàn)榉诸?lèi)回收體系不健全、產(chǎn)品等級(jí)水平相對(duì)較低（例如紙張纖維含量較低）、追求貿(mào)易運(yùn)輸平衡等因素，大量進(jìn)口固廢（洋垃圾）仍是部分地區(qū)和企業(yè)參與全球經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)合作的選擇。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，為緩解原料不足，我國(guó)開(kāi)始從境外進(jìn)口可用作原料的固廢，并逐步建立了較為完善的固廢進(jìn)口管理制度體系。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，進(jìn)口固廢處理已經(jīng)形成規(guī)模，在以商業(yè)利益為市場(chǎng)行為依據(jù)的部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)處理固廢的村莊和產(chǎn)業(yè)鏈，造成了環(huán)境的嚴(yán)重破壞，影響當(dāng)?shù)鼐用窠】?，甚至?dǎo)致疾病的跨境傳染。

中國(guó)對(duì)固廢進(jìn)口的管理有嚴(yán)格的法律依據(jù)并符合國(guó)際條約規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》和《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》，中國(guó)對(duì)各類(lèi)固廢進(jìn)口采取許可管理方式，以目錄方式進(jìn)行分類(lèi)管理。為適應(yīng)新形勢(shì)的要求，近年來(lái)海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫等部門(mén)已經(jīng)持續(xù)加強(qiáng)了固廢進(jìn)口執(zhí)法。2017年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《禁止洋垃圾入境 推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，在年底前禁止部分環(huán)境危害大、群眾反映強(qiáng)烈的固廢進(jìn)口，在2019年底前逐步停止進(jìn)口國(guó)內(nèi)資源可以替代的固廢。2017年12月31日開(kāi)始實(shí)行的《進(jìn)口廢物管理目錄》將來(lái)自生活源的廢塑料（8種）、未經(jīng)分揀的廢紙、廢紡織原料（11種）、釩渣（4種）等4類(lèi)24種固廢從《限制進(jìn)口類(lèi)可用作原料的固體廢物目錄》調(diào)整到《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》，從而使得禁止進(jìn)口固廢達(dá)到14大類(lèi)125種。

世界貿(mào)易組織（WTO）在其協(xié)議體系中包含有《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（TBT），對(duì)國(guó)際貿(mào)易中商品進(jìn)出口國(guó)通過(guò)法律、法令、條例、規(guī)定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和檢驗(yàn)等方式采取過(guò)分嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)、包裝或標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)等增加進(jìn)口難度的做法進(jìn)行限制。2017年，在第8次TBT審議中，WTO一些成員方對(duì)中國(guó)的固廢進(jìn)口政策提出質(zhì)疑。中方表示，新措施是政策框架的一部分，通過(guò)改進(jìn)管理舉措以降低污染風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)環(huán)境和人員健康，并為管理方式的調(diào)整設(shè)置了6個(gè)月的過(guò)渡期。歐盟、日本、美國(guó)、澳大利亞和加拿大對(duì)中方措施范圍的廣泛性、是否對(duì)國(guó)內(nèi)外進(jìn)口商采取同樣管理等提出質(zhì)疑，要求中方將過(guò)渡期延長(zhǎng)至5年。

WTO的《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第20條和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）具體規(guī)定了可以免除成員義務(wù)的一般例外措施，都包括為保障人類(lèi)和動(dòng)植物的生命或健康所必須的措施。只要成員方嚴(yán)格按照規(guī)則制定相關(guān)法律、行政法規(guī)，在公布后即可實(shí)施，其他成員方對(duì)其違反承諾的異議通常不會(huì)被支持。不難看出，中國(guó)停止進(jìn)口固廢的做法對(duì)那些人均產(chǎn)生固廢較大且固廢出口較多的國(guó)家沖擊不小。經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)對(duì)中國(guó)處理其大量的固廢產(chǎn)生了一定依賴(lài)。在原有的合作模式下，中國(guó)進(jìn)口固廢對(duì)雙方在短期經(jīng)濟(jì)利益上都是互贏的，但隨固廢回收而散落的重金屬等污染對(duì)環(huán)境的影響卻是長(zhǎng)期的。中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高質(zhì)量和對(duì)環(huán)境的低影響都提出了更高要求。依賴(lài)于進(jìn)口固廢的模式往往會(huì)造成對(duì)重新回收和利用國(guó)內(nèi)資源的忽視，禁止進(jìn)口固廢則將推動(dòng)原料供需市場(chǎng)的再平衡，倒逼國(guó)內(nèi)固廢處理制度和實(shí)踐。

管理措施的變化需要各方更為積極地應(yīng)對(duì)。中國(guó)固然需要借鑒西方各國(guó)在產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境影響標(biāo)準(zhǔn)、固廢分類(lèi)管理和處置方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，西方各國(guó)也可以將其技術(shù)優(yōu)勢(shì)與中國(guó)多年來(lái)在處理固廢方面積累的經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，通過(guò)創(chuàng)新和預(yù)處理調(diào)整固廢處理產(chǎn)業(yè)鏈分布，變廢為寶，繼續(xù)推動(dòng)各類(lèi)資源要素的全球流轉(zhuǎn)，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易與投資活動(dòng)的復(fù)蘇與升級(jí)。