試論居民身份證的應(yīng)有功能

摘 要：居民身份證是作為證明持有人身份的唯一證件，隨著社會的發(fā)展，由于我國身份證制度不夠完善，身份證的權(quán)利保障缺失，侵權(quán)救濟制度不完善，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了身份證應(yīng)有功能錯位。本文從比較行政確認和行政許可的區(qū)別出發(fā)研究身份證應(yīng)有功能錯位的問題，并提出還原居民身份證應(yīng)有功能的對策。

關(guān)鍵詞：居民身份證；行政確認；行政許可

中圖分類號：D922.14 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0162-02

作者簡介：徐曉艷（1990-），女，漢族，河南濮陽人，華東交通大學(xué)，研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

一、我國居民身份證的立法目的

《中華人民共和國居民身份證法》第1條明確規(guī)定：“為了證明居住在中華人民共和國境內(nèi)的公民的身份，保障公民的合法權(quán)益，便利公民進行社會活動，維護社會秩序，制定本法?！痹摋l關(guān)于居民身份證立法目的的規(guī)定具有原則性和抽象性，因此只有窮本極源，追溯立法者思想，才能維護公民權(quán)利，還原身份證的應(yīng)有功能。

綜合來看居民身份證法的立法目的，主要包括以下三個方面：

（一）證明公民身份

居民身份證是行政機關(guān)依法確認、證明公民身份的法定證明文件。在日常生活中，身份證被廣泛應(yīng)用于公民的社會活動中，具有使用頻率高、法定性、便捷性等特點。因此制發(fā)統(tǒng)一的身份證，在公民參與社會活動和辦理各種相關(guān)事務(wù)時便能發(fā)揮身份證身份證明的功能，得到社會的普遍認可的效果。

（二）保障公民合法權(quán)益，便利公民參加社會活動

身份證作為行政機關(guān)確認、證明公民身份的行政工具，由國家統(tǒng)一制作頒發(fā)，具有法定性和權(quán)威性。居民身份證的實行一方面有利于社會信用體系的建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，身份證簡單便攜，科技含量高，有利于保障公民的合法權(quán)益，便利公民參加社會活動。

（三）維護社會秩序，便于社會管理

身份證對于政府進行科學(xué)的社會管理，維護社會安定秩序具有重要作用。首先，政府進行社會管理是以收集個人信息為基礎(chǔ)，身份證恰恰有利于政府進行個人信息收集；其次，身份證在政府外來流動人口管理和社會生產(chǎn)、公共秩序的管理中起了舉足輕重的作用；最后，身份證管理制度對于公安機關(guān)追查犯罪分子，打擊違法犯罪活動也起了重要作用。

二、我國現(xiàn)行居民身份證的功能錯位現(xiàn)狀及后果

經(jīng)濟體制改革和政府行政權(quán)的變化使得居民身份證在從權(quán)利向義務(wù)過渡的進程中，將行政確認與行政許可的特殊關(guān)系相混淆，導(dǎo)致我國現(xiàn)行身份證功能出現(xiàn)了錯位：

（一）削弱了其他身份證明證件的效力

《居民身份證法》第十三條：“公民從事有關(guān)活動，需要證明身份的，有權(quán)使用居民身份證證明身份，有關(guān)單位及其工作人員不得拒絕?！闭麄€法律條文并沒有對身份證的法律效力作出規(guī)定，也沒有區(qū)分其與戶口薄等其他身份證明文件在使用上的區(qū)別，而且目前我國也沒有相關(guān)法律規(guī)定其他身份證明證件的效力。實踐中身份證起到的是行政許可功能，“無證就無權(quán)利”，即使有其他證件也不能用于證明身份。

（二）身份證權(quán)利保障缺失

根據(jù)《居民身份證法》規(guī)定，我國公民申領(lǐng)身份證具有強制性。公民有選擇使用身份證證明身份的權(quán)利，“應(yīng)該”出示身份證的情況僅限于法律、行政法規(guī)的規(guī)定?，F(xiàn)如今，居民身份證的性質(zhì)和功能發(fā)生了變化。不但在諸如出境、資格審查、注冊、考試、等行政執(zhí)法領(lǐng)域要求公民出示居民身份證，而且在收養(yǎng)、個人存款、領(lǐng)取郵件等民事行為領(lǐng)域，相關(guān)的法律、法規(guī)也為公民規(guī)定了廣泛的需要出示身份證的義務(wù)。無居民身份證，則這些活動都不能參加，甚至于公民的一些基本權(quán)利例如受教育權(quán)、勞動權(quán)都得不到保障。

（三）身份證侵權(quán)救濟制度不完善

身份證制度在實踐中基本功能定位的偏差，使得在立法上對身份證侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)也出現(xiàn)種種問題?！毒用裆矸葑C法》只規(guī)定了身份證侵權(quán)的行政和刑事責(zé)任，但卻沒有規(guī)定民事?lián)p害賠償責(zé)任。此外，我國目前還沒有隱私權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，也沒有“個人信息保護”的相關(guān)法律法規(guī)。

三、我國居民身份證的應(yīng)有功能

（一）行政確認功能

行政確認功能是身份證的首要功能。無論是對合法行為的肯定，還是處理違法行為，都需要首先確定其行為的性質(zhì)和狀態(tài)。身份證作為一種官方認定，有政府公信力和強制力做保障。獨一無二的身份證號碼是對公民主體的獨特標識，行政機關(guān)用以確定、認可、證明公民的身份、權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律事實的行政工具。

（二）政府社會管理功能

社會管理功能是身份證制度的基本功能。一方面，政府進行社會管理是以收集公民個人信息為基礎(chǔ)的。另一方面，當(dāng)政府掌握了個人信息的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后，在各部門之間實現(xiàn)信息共享便必不可少。不可置否，身份證使政府管理人口和維護社會秩序變得更加容易，將有利于實現(xiàn)依法治國，有利于全面建成小康社會，建設(shè)中國特色社會主義社會。

（三）公民權(quán)利保障功能

公民隱私權(quán)是公民合法權(quán)益之一，隱私權(quán)是公民個人私生活安寧和私密信息依法受到保護，不為他人知悉、非法侵擾、利用和公開的一種人格權(quán)。在當(dāng)前信息化時代，個人生活是以數(shù)據(jù)化的形式存在的。身份證記錄了個人的商業(yè)活動、社會交往、興趣愛好乃至財產(chǎn)信息。雖然二代身份證提升了防偽功能和解決了身份證重號的現(xiàn)象，但是偽造、編造身份證進行違法犯罪活動依然存在，公民隱私權(quán)正在不斷受到挑戰(zhàn)。所以為保護公民的合法權(quán)益，身份證應(yīng)具有權(quán)利保障功能應(yīng)當(dāng)全面體現(xiàn)出來。

四、我國身份證應(yīng)有功能的還原與完善

“一證行天下”是身份證制度發(fā)展的必然趨勢，還原身份證的應(yīng)有功能有利于政府進行社會管理，保護公民的合法權(quán)益和維護安定的社會秩序，是實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化和信息化的必然要求。結(jié)合我國國情，現(xiàn)提出如下對策：

（一）立法機制先行，完善身份證相關(guān)立法

完善居民身份證法，通過立法明確居民身份證的行政確認功能。一方面，準確定位居民身份證的法律地位。在身份證中增加公民個人及其家庭成員的相互關(guān)系的電子信息，增強身份證身份證明功能的權(quán)威性，而戶口簿僅單純承擔(dān)人口信息統(tǒng)計和社會管理職能，其他身份性證明證件只能發(fā)揮補充和輔助的身份證明功能；而另一方面是要通過立法保障公民個人信息收集的知情權(quán)、個人信息查詢權(quán)、個人信息錯誤更改權(quán)以及要求個人信息和目的性使用等權(quán)利。

（二）擴大行政訴訟受案范圍

無救濟就無權(quán)利。筆者建議通過司法解釋將行政機關(guān)工作人員的身份證侵權(quán)行為納入行政訴訟的受案范圍。當(dāng)公民個人身份信息安全受到侵害時，法定的救濟機制將有利于保護公民的合法權(quán)益，也利于督促政府合法行政。其次，應(yīng)著重保護“黑戶們”的合法權(quán)益，例如，當(dāng)“黑戶女孩”李某出具出生證明請求行政機關(guān)證明其身份，而行政機關(guān)拒絕認定或者不作為認定時，李某就享有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利，所以，也應(yīng)把類似的無身份證的侵權(quán)行為納入行政訴訟受案范圍。

（三）發(fā)揮其他身份證明證件的作用

在通過立法提高身份證權(quán)威性的身份證明功能的同時，也要發(fā)揮其他身份證明證件的作用，通過立法或者司法解釋規(guī)定其他身份證明證件的補充和輔助功能。當(dāng)公民的身份證遺失時，戶口薄、人事檔案可以作為身份證明證件，起到補充性的作用。

（四）提高身份證科技含量，實現(xiàn)身份證智能化

身份證功能設(shè)計單一、儲存信息少、使用安全無保障是身份證身份明功能權(quán)威性不足和政府社會管理功能效力低的原因之一，所以創(chuàng)新身份證科技含量功能勢在必行。實現(xiàn)身份證智能化可以吸收外國智能身份證的經(jīng)驗，例如，美國的社會安全碼不但包括性別、年齡、出生日期等自然狀況，還包括教育背景、工作經(jīng)歷、銀行信用狀況等信息。此外，在身份證中添加生物防偽科技以杜絕偽造、仿造身份證的普遍違法現(xiàn)象發(fā)生也十分重要。

[ 參 考 文 獻 ]

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