論我國(guó)法律援助公職律師制度

摘 要：2017年9月月27日，中共中央辦公廳宣布正式建立法律顧問和公職律師制度，當(dāng)前在中國(guó)引入法律援助公職律師制度是解決我國(guó)法律援助現(xiàn)實(shí)困境的一條全新路徑。本文從我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)，討論可能出現(xiàn)的問題并提出解決建議，以期有益于法律援助公職律師制度的本土建構(gòu)并提供可能性參考。

關(guān)鍵詞：法律援助；公職律師；法律援助公職律師制度

中圖分類號(hào)：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）08-0148-02

作者簡(jiǎn)介：向鑫（1993-），女，漢族，湖北荊州人，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，碩士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

一、法律援助公職律師制度的歷史演進(jìn)

法律援助制度作為一種各國(guó)普遍采用的司法救濟(jì)制度，以保障弱勢(shì)群體人權(quán)為使命，其價(jià)值為扶貧助弱、平衡控辯、司法公正，本質(zhì)是一種由政府運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源向公民提供的公共服務(wù)。西方法律援助公職律師制度的發(fā)展經(jīng)過了三個(gè)階段：以法律救濟(jì)為主的“慈善階段”、以國(guó)家責(zé)任為主的“政治權(quán)利階段”和將法律援助視為公民基本權(quán)利多元化表現(xiàn)的“國(guó)家福利階段”。

（一）英國(guó)的法律援助公職律師制度

英國(guó)是法律援助的發(fā)源地，是目前法律援助制度最為完備的國(guó)家之一。在英國(guó)，面向全國(guó)統(tǒng)籌管理和組織實(shí)施法律援助工作的機(jī)構(gòu)是法律服務(wù)委員會(huì)（Legal Service Commission，簡(jiǎn)稱LSC），2000年左右，LSC在小范圍內(nèi)試點(diǎn)了公共辯護(hù)服務(wù)，即由政府培養(yǎng)的公職律師承辦法律援助案件，可以作為對(duì)私人律師服務(wù)的有益補(bǔ)充，主要面向西北等律師資源稀缺的地區(qū)。目前，該模式運(yùn)行良好，在英國(guó)取得顯著成果并在全國(guó)不斷推行。

（二）美國(guó)的法律援助公職律師制度

美國(guó)分為刑事與民事兩套不同的法律援助操作體系，但只在刑事中適用公職律師制度。刑事管理模式有三種：一是帶有官方性質(zhì)的公共辯護(hù)人辦公室模式，二是簽訂刑事辯護(hù)合同，三是指定辯護(hù)模式。美國(guó)刑事法律援助制度提供援助最的主要力量來自于公職律師，私人律師起輔助作用。美國(guó)公職律師既屬具備執(zhí)業(yè)資格的執(zhí)業(yè)律師，又屬于美國(guó)聯(lián)邦政府各部門和層級(jí)中的政府公職人員，具有雙重身份屬性。

（三）香港的法律援助公職律師制度

香港的法律援助工作是由法律援助署進(jìn)行管理和開展，法律援助署從屬于政府卻具有獨(dú)立性，在工作中不受其他部門掣肘。法律援助署配備較高比例的專職律師來承擔(dān)法律援助署受理的大部分案件，這類專職律師屬于公務(wù)員序列，有較為穩(wěn)定的收入和地位，不會(huì)進(jìn)行頻繁的工作流動(dòng)。長(zhǎng)時(shí)期從事法律援助案件的代理或辯護(hù)使其工作的專業(yè)化不斷加強(qiáng)，對(duì)案件質(zhì)量的保障有很大好處。

從上可看出各國(guó)（地區(qū)）在完善法律援助制度的過程中均使用了法律援助公職律師制度，并演化成符合本國(guó)國(guó)情的特色模式。嘗試由政府部門的公職律師來承擔(dān)法律援助的責(zé)任，這將是我國(guó)法律援助發(fā)展的新方向。

二、法律援助公職律師制度在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)困境

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)“公職律師”的概念萌芽于1994年，1995年在上海浦東新區(qū)率先開展試點(diǎn)工作，2002年10月，司法部出臺(tái)了《司法部關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，2016年3月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》將公職律師推上歷史發(fā)展前沿。2017年9月月27日，中共中央辦公廳宣布正式建立法律顧問和公職律師制度，建立法律援助公職律師制度勢(shì)在必行。

經(jīng)過二十多年的探索，我國(guó)現(xiàn)已形成了廣州模式、揚(yáng)州模式、廈門模式和周村模式四種法律援助公職律師典型模式。這四種模式代表著法律援助公職律師本土構(gòu)建的初步探索，雖在制度設(shè)計(jì)上有差異，但分享著相同的制度功能和目標(biāo)，即拓展法律援助機(jī)構(gòu)自身職能，以公職律師的穩(wěn)定性與社會(huì)律師的靈活性互為補(bǔ)充，來更好地滿足不同層面的需求。在試點(diǎn)工作中，初步確定了法援公職律師身兼律師和公務(wù)員的雙重身份，具有公務(wù)員編制，限定不得向社會(huì)提供有償服務(wù)。制度優(yōu)點(diǎn)是服務(wù)層次定位準(zhǔn)確，專職所形成專業(yè)化、規(guī)?；姆?wù)方式能夠發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，提高辦案數(shù)量和質(zhì)量；缺點(diǎn)在于導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重，業(yè)務(wù)能力受挑戰(zhàn)，待遇偏低，不利于吸引人才等。

（二）現(xiàn)實(shí)困境

1.法律援助律師資源與法律援助需求之間的供需矛盾

2017年1月14日召開的全國(guó)司法廳（局）長(zhǎng)會(huì)議得出：全國(guó)辦理法律援助案件數(shù)超過500萬件，提供法律咨詢2800余萬人次。需求激增與資源供應(yīng)的矛盾主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是數(shù)量矛盾，我國(guó)約十萬人才能分享一名法援專職人員提供的服務(wù)，且我國(guó)目前仍有近兩百個(gè)縣市未設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)；二是質(zhì)量矛盾，實(shí)踐中大部分法援案件由經(jīng)驗(yàn)不足的實(shí)習(xí)律師負(fù)責(zé)，而經(jīng)驗(yàn)豐富的資深律師卻不愿加入，導(dǎo)致一些社會(huì)影響深刻、案情復(fù)雜的案件沒有與相應(yīng)的律師資源相匹配；三是地區(qū)法援資源分布不均，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部沿海省市，財(cái)政上經(jīng)費(fèi)支持力度大，而中西部地區(qū)則相對(duì)落后。

2.法律援助的“無償性”與律師“經(jīng)濟(jì)人”身份相矛盾

法律援助是律師的一項(xiàng)法定強(qiáng)制性義務(wù)，但律師在社會(huì)生活中“經(jīng)濟(jì)人”的身份使其首先考慮的是自己的經(jīng)濟(jì)利益。盡管政府提供一定補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)非常低，而律師在辦案時(shí)往往要花費(fèi)大量的人力和金錢，微薄的補(bǔ)貼讓律師基本是在“無償性”辦案。這會(huì)影響法援服務(wù)人員辦案的積極性和案件的辦理質(zhì)量。

3.經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼與保障機(jī)制不到位

我國(guó)的法援經(jīng)費(fèi)主要來自于政府撥款，但我國(guó)迄今仍沒有一個(gè)關(guān)于政府如何承擔(dān)法律援助經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一規(guī)定，這使得關(guān)于法援工作中國(guó)家和政府的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投人在具體操作和實(shí)施過程中無法可依，致使政府的撥款具有很大的隨意性；法律援助的政府責(zé)任性又使得法律援助機(jī)構(gòu)不能名正言順地向社會(huì)募集資金，資金來源處于兩難境地。

三、我國(guó)法律援助公職律師制度的本土化構(gòu)建建議

（一）為法律援助公職律師制度提供法律保障

我國(guó)《律師法》應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)推行公職律師制度的首要法律依據(jù)。盡管從開展公職律師試點(diǎn)工作之初，學(xué)界便呼吁修訂《律師法》，然而我國(guó)2013年1月施行的新《律師法》卻仍未對(duì)公職律師的相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂《律師法》并通過制定《公職律師條例》細(xì)化《律師法》中的具體規(guī)定，對(duì)法律援助公職律師的進(jìn)行精確法律定位。同時(shí)要把提升《法律援助條例》的法律層級(jí)，制定《法律援助法》提上議事日程。

（二）確定法律援助公職律師的管理模式

法律援助律師身份的雙重性決定了其需同時(shí)接受司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)、所在單位的多重監(jiān)管。其中，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)其資質(zhì)管理和執(zhí)業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，重點(diǎn)抓法援公職律師的“準(zhǔn)入和退出”；法律援助公職律師所在單位負(fù)責(zé)對(duì)其具體業(yè)務(wù)和人事進(jìn)行管理，如工資發(fā)放和社會(huì)保障等；律協(xié)則負(fù)責(zé)進(jìn)行行業(yè)管理，包括學(xué)習(xí)培訓(xùn)、繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。三者各司其職，分工合作，共同對(duì)法援公職律師進(jìn)行監(jiān)管。

（三）確定法律援助公職律師的執(zhí)業(yè)范圍和運(yùn)行機(jī)制

以立法形式明確法援專職律師制度的定位，明確細(xì)化法律援助專職律師的職責(zé)，即只參與法律援助及其相關(guān)服務(wù)，減少參與其他政府行政事務(wù)，使其職能簡(jiǎn)單明確，與此相對(duì)應(yīng)的是明確律師們所具有與職責(zé)相適應(yīng)的權(quán)利。除此之外，要進(jìn)一步解決法律援助公職律師在選拔機(jī)制、審核機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等環(huán)節(jié)的缺位問題，要形成專業(yè)評(píng)價(jià)體系，在經(jīng)濟(jì)待遇上穩(wěn)定，吸引更多的優(yōu)秀人才加入法律援助工作之中。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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[3]張文靜.廣州市公職律師工作的十年實(shí)踐與發(fā)展路徑探析[J].中國(guó)司法，2012（7）.