我國(guó)網(wǎng)約車(chē)法律管制之我思

摘 要：網(wǎng)約車(chē)，作為新近誕生的事物以它特有的方式影響著人們的日常生活與出行方式。網(wǎng)約車(chē)不同于傳統(tǒng)意義上的巡游出租車(chē)，它是依托互聯(lián)網(wǎng)、在共享經(jīng)濟(jì)的背景下應(yīng)市場(chǎng)的需求而生，具有自己的特點(diǎn)。有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的監(jiān)管規(guī)定體現(xiàn)了政府對(duì)改革的順應(yīng)，但其中也交織著問(wèn)題。我們要正視這些問(wèn)題并在政策的制定過(guò)程中考慮到各種相關(guān)因素，使網(wǎng)約車(chē)駛上健康發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車(chē)；新政；價(jià)值；民眾參與

中圖分類(lèi)號(hào)：F572.6；F724.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）08-0027-02

作者簡(jiǎn)介：李玉振（1992-），男，漢族，山東濰坊人，北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，碩士研究生，主要研究方向：憲法與行政法。

專(zhuān)車(chē)服務(wù)自2014年進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，在很短的時(shí)間里便成為廣受民眾歡迎的出行方式，但由于屬于新興產(chǎn)業(yè)，身份的不明確使其屢陷“黑車(chē)”風(fēng)波，發(fā)展之路并不平坦。隨著專(zhuān)車(chē)的身份被網(wǎng)約車(chē)所取代，網(wǎng)約車(chē)發(fā)展之路是不是就一帆風(fēng)順了呢？在對(duì)網(wǎng)約車(chē)管制的過(guò)程中是否存在問(wèn)題，引起了民眾的廣泛關(guān)注，也引發(fā)了各界的熱烈探討。

一、問(wèn)題的由來(lái)

互聯(lián)網(wǎng)被譽(yù)為20世紀(jì)人類(lèi)最偉大的發(fā)明之一，自它被發(fā)明以來(lái)，就一直改變著我們所處的這個(gè)世界。今天，互聯(lián)網(wǎng)已真正成為了我們大多數(shù)人日常生活與工作的一部分?；ヂ?lián)網(wǎng)或單獨(dú)、或與其他事物相結(jié)合，擔(dān)負(fù)起改變我們生活方方面面的角色。網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)即為一例，正是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅猛發(fā)展以及共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代到來(lái)的背景下，網(wǎng)約車(chē)服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。談到網(wǎng)約車(chē)，讓我們把目光首先放回到網(wǎng)約車(chē)的“前身”——專(zhuān)車(chē)的身上。2014年以來(lái)，快的、滴滴、Uber等打車(chē)軟件相繼推出專(zhuān)車(chē)服務(wù)，自推出以后，多個(gè)地方曝出出租車(chē)司機(jī)罷運(yùn)及圍堵甚至毆打?qū)＼?chē)司機(jī)的報(bào)道；2015年1月7日，濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心對(duì)使用滴滴專(zhuān)車(chē)送客的陳某認(rèn)定為“非法營(yíng)運(yùn)”，作出罰款二萬(wàn)元的行政處罰，后陳超提起行政訴訟，該案被稱(chēng)為“專(zhuān)車(chē)第一案”；2015年1月8日，交通運(yùn)輸部公開(kāi)表態(tài)將專(zhuān)車(chē)認(rèn)定為“創(chuàng)新服務(wù)模式”，承認(rèn)其具有積極意義；2015年3月12日，時(shí)任交通部長(zhǎng)在接受采訪時(shí)表示私家車(chē)絕不能進(jìn)入專(zhuān)車(chē)運(yùn)營(yíng)之列……自產(chǎn)生伊始，專(zhuān)車(chē)的身份是否合法，一直沒(méi)有得到明確。隨著2016年11月1日起施行的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，專(zhuān)車(chē)終成歷史，自此有了一個(gè)新的名字——網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)，簡(jiǎn)稱(chēng)網(wǎng)約車(chē)。其后，各地紛紛出臺(tái)網(wǎng)約車(chē)管理實(shí)施細(xì)則，對(duì)網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行管理。

網(wǎng)約車(chē)屬于新興產(chǎn)業(yè)，它的出現(xiàn)給現(xiàn)有法律規(guī)則提出了巨大挑戰(zhàn)，也給地方政府的治理提出了新的要求。面對(duì)這一新興事物，無(wú)疑會(huì)出現(xiàn)“舊制度與大革命”的局面，現(xiàn)有的法律注定無(wú)法涵蓋網(wǎng)約車(chē)管制的方方面面，這就需要我們思考應(yīng)如何對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行管制，怎么樣的管制模式才是一種較好的模式，這些都是我們不得不思考的問(wèn)題。相關(guān)部門(mén)在監(jiān)管中需要考慮并權(quán)衡各種價(jià)值與理念的沖突，這樣才會(huì)引導(dǎo)這一新興產(chǎn)業(yè)走向規(guī)范，而不是因循舊思維而使創(chuàng)新止步于行政管制。

二、問(wèn)題解決了嗎

提到網(wǎng)約車(chē)，讓我們從“專(zhuān)車(chē)第一案”開(kāi)始談起。2015年3月18日濟(jì)南市市中區(qū)人民法院正式受理了陳某訴市客運(yùn)管理中心一案，一審先后歷經(jīng)四次延期宣判，于2016年12月30日進(jìn)行了一審宣判。此案又歷經(jīng)上訴程序，市中院終在2017年2月作出維持一審判決，即維持撤銷(xiāo)對(duì)陳超行政處罰的判決，陳某終獲勝訴，“專(zhuān)車(chē)第一案”至此落下帷幕?？v觀此案的一、二審判決，我們發(fā)現(xiàn)法院避開(kāi)了專(zhuān)車(chē)是否合法這一問(wèn)題，最終以被告的行政處罰畸重且行政處罰書(shū)所載內(nèi)容不具體明確的理由認(rèn)定行政處罰應(yīng)予撤銷(xiāo)。事實(shí)上，根據(jù)《山東省道路運(yùn)輸條例》及相關(guān)規(guī)定，原告的行為違法并應(yīng)受相應(yīng)行政處罰本無(wú)疑義，但最后法院的判決支持了原告的訴求，實(shí)則恰恰說(shuō)明網(wǎng)約車(chē)這一新興產(chǎn)業(yè)對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)的“突破”，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)予合理引導(dǎo)，而不是僵化地“一棍打死”。正如習(xí)近平同志指出的，“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”，在改革中逐步的完善法治本是處理好改革與法治這對(duì)關(guān)系的應(yīng)有之義。什么是“改革”？改革就是突破原有的“舊制度”，對(duì)待新興產(chǎn)業(yè)即應(yīng)如此，不能單純的依憑現(xiàn)有規(guī)定對(duì)其加以否定，否則何談什么創(chuàng)新，更遑論意欲通過(guò)創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在圍繞各方對(duì)網(wǎng)約車(chē)這一新興事物依然存有爭(zhēng)論的這一現(xiàn)象，筆者以為，我們應(yīng)“同情地理解”，即理解為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，思考其背后的原因是什么。網(wǎng)約車(chē)不同于傳統(tǒng)意義上的巡游出租車(chē)，有自身的特點(diǎn)，是通過(guò)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)將乘客與網(wǎng)約車(chē)司機(jī)聯(lián)系到了一起，而地方政府在執(zhí)法過(guò)程中依循著對(duì)傳統(tǒng)出租汽車(chē)進(jìn)行管理的思路對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行管理，必然容易陷于將網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)認(rèn)定為非法運(yùn)營(yíng)進(jìn)而扼殺的局面。同時(shí)地府政府管理的事務(wù)雜亂繁多，通常將“秩序”與“效率”的價(jià)值作為管理活動(dòng)中的首要價(jià)值，而這又時(shí)常與“自由”與“公平”價(jià)值產(chǎn)生沖突，這些是不難理解的。網(wǎng)約車(chē)自出現(xiàn)以來(lái)，“安全事故”屢見(jiàn)報(bào)端，這就使得大眾所追求的“便捷”價(jià)值與執(zhí)法機(jī)關(guān)所維護(hù)的“安全”價(jià)值之間產(chǎn)生沖突，這都反映出了今日網(wǎng)約車(chē)之困境實(shí)則是各種價(jià)值沖突造成的困境。法律是協(xié)調(diào)價(jià)值沖突的重要手段。在凱爾森看來(lái)，一個(gè)法律體系的存在，蘊(yùn)含著它的法律通常都被遵守的事實(shí)。[1]因此，要想破除“困境”，我們首先應(yīng)該著眼于執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)是否是一個(gè)盡最大可能調(diào)和了各種價(jià)值的依據(jù)，執(zhí)法所依據(jù)的法律是否有利于引導(dǎo)、規(guī)范網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)，是否對(duì)網(wǎng)約車(chē)這一新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了引導(dǎo)而非扼殺。換言之，執(zhí)法所依憑的是否是尊重了客觀規(guī)律的科學(xué)立法。2016年7月《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》的出臺(tái)似乎“修補(bǔ)”了關(guān)于網(wǎng)約車(chē)的立法空白，但我們應(yīng)該注意到的是，作為一部從國(guó)家層面對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行規(guī)制的部門(mén)規(guī)章，《暫行辦法》在許多地方為我們留下了新的“空白”，《暫行辦法》將網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)的具體標(biāo)準(zhǔn)與要求的確定權(quán)留給地方即是一例。①《暫行辦法》出臺(tái)后，各省市人民政府基于《暫行辦法》的授權(quán)，紛紛出臺(tái)“結(jié)合本地實(shí)際”的規(guī)范網(wǎng)約車(chē)的地方管理規(guī)定，上海、北京、深圳、天津、重慶等地就根據(jù)本地實(shí)際情況陸續(xù)制定了管理細(xì)則。我國(guó)各地情況不一，《暫行辦法》給地方以自主權(quán)的規(guī)定使各地可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，因地制宜地制定適合本地網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的管理細(xì)則來(lái)引導(dǎo)其健康良性發(fā)展本無(wú)疑義，但在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了一定的問(wèn)題，引發(fā)了新的爭(zhēng)論。

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》作為一部門(mén)規(guī)章，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，其只是法院在審理案件時(shí)的“參照”，而非“依據(jù)”，這實(shí)質(zhì)上說(shuō)明了我國(guó)法院在裁判涉及網(wǎng)約車(chē)的行政案件時(shí)沒(méi)有法律、行政法規(guī)甚至地方性法規(guī)可以作為依據(jù)?，F(xiàn)在讓我們?cè)賹⒛抗夥诺礁鞯胤降墓芾砑?xì)則上，這里筆者只舉兩例，簡(jiǎn)單談?wù)勆虾Ｅc北京的細(xì)則中可能存在的問(wèn)題。《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》與《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》中網(wǎng)約車(chē)司機(jī)均須具有本市戶(hù)籍的規(guī)定②，但此舉有違《行政許可法》之嫌疑。限定網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶(hù)籍的規(guī)定，與《行政許可法》“地方政府設(shè)定的行政許可不得限制其他地區(qū)的個(gè)人到本地區(qū)從事經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)”之規(guī)定相悖。雖說(shuō)兩地可能基于許多的考量，例如可能考慮了若允許過(guò)多外地車(chē)進(jìn)入會(huì)造成城市擁堵（但造成城市擁堵的成因是復(fù)雜的，以此理由就將外地牌照車(chē)輛排除在外顯然不妥），據(jù)此就將從事網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)的車(chē)輛限定為在本市注冊(cè)登記的車(chē)輛③，這種做法值得商榷。

需要指出的是，有些地區(qū)所制定的具體規(guī)定乃屬規(guī)范性文件之范疇，今后如果有人在網(wǎng)約車(chē)案件中提起行政訴訟，按照法律規(guī)定是可以一并請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的。倘若今后出現(xiàn)對(duì)各地的網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則提請(qǐng)審查的案件，法院該如何裁判，這些細(xì)則是否都經(jīng)得起“檢驗(yàn)”，我們還不得而知。這些都是有關(guān)部門(mén)需要考慮的問(wèn)題。

三、該向何處去

規(guī)范網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的新政已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)，但似乎是只為“規(guī)范”、不為“市場(chǎng)”。如果過(guò)度執(zhí)行這些規(guī)定，很可能會(huì)制約我國(guó)網(wǎng)約車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而對(duì)“共享經(jīng)濟(jì)”造成一定的沖擊。因而，我們應(yīng)該反思“向何處去”的問(wèn)題。

要使得網(wǎng)約車(chē)在我國(guó)良好有序的發(fā)展，筆者以為首要的是做好相關(guān)法律的制定工作，把網(wǎng)約車(chē)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管在法制下，完善網(wǎng)約車(chē)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管措施。對(duì)此，筆者提出以下看法：

要思考我國(guó)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管的“頂層設(shè)計(jì)”是不是一個(gè)好的設(shè)計(jì)，它還存不存在問(wèn)題。目前，國(guó)家層面已經(jīng)有《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》。《暫行辦法》在許多方面給地方政府以自主權(quán)，但不難看出，各地都在人和車(chē)上對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行了限制，這些限制是不是都是適當(dāng)?shù)?？例如?duì)戶(hù)籍、車(chē)的軸距等方面的規(guī)定，值得我們認(rèn)真思考。網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管的“頂層設(shè)計(jì)”應(yīng)該充分考慮到這些問(wèn)題，能否可以將一些下放的“自主權(quán)”收歸，進(jìn)而在“頂層設(shè)計(jì)”中規(guī)定，值得我們深思。

地方政府應(yīng)該順應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，重視新興事物，鼓勵(lì)和支持創(chuàng)新而非扼殺創(chuàng)新。在管制網(wǎng)約車(chē)的過(guò)程中，要轉(zhuǎn)變以對(duì)傳統(tǒng)巡游出租車(chē)管制的思路對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行管制，增強(qiáng)決策的科學(xué)性。重點(diǎn)應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手：

在網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管中要重視各種價(jià)值的協(xié)調(diào)整合。任何法律秩序都以特定的價(jià)值秩序?yàn)榛A(chǔ)。任何法律規(guī)范都回溯到立法者的價(jià)值判斷。[2]具體到各地方制定的管制網(wǎng)約車(chē)的規(guī)定中，應(yīng)該權(quán)衡好“秩序”與“自由”，“效率”與“公平”、“安全”等價(jià)值之間的關(guān)系，要尊重公民正當(dāng)?shù)脑V求，最大限度實(shí)現(xiàn)公民所享有的自由，維護(hù)社會(huì)公平。地方政府不能將某些價(jià)值作為壓倒一切的價(jià)值，簡(jiǎn)單為好管理而“一刀切”，這是不利于網(wǎng)約車(chē)這一新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的?？傊?，地方政府應(yīng)實(shí)事求是、因地制宜，結(jié)合本地的實(shí)際情況出臺(tái)管制網(wǎng)約車(chē)的具體規(guī)定。

有關(guān)部門(mén)在規(guī)范網(wǎng)約車(chē)時(shí)要做到?jīng)Q策民主化。行政命令訂立程序中的公開(kāi)透明、充分的政策辯論以及廣泛的民眾參與，乃成為值得正視的議題。[3]地方在制定事關(guān)公民利益的管理規(guī)定時(shí)，既要重視制定程序的正當(dāng)性，又要保證民眾的廣泛參與，通過(guò)各種方式聽(tīng)取民眾的“不同”聲音，只有這樣制定出的規(guī)定才會(huì)協(xié)調(diào)好各方利益，同時(shí)也有利于提升民眾對(duì)規(guī)定的接受程度。

[ 注 釋 ]

①<網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法>第12條.

②<上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定>第9條與·<北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則>第8條.

③<上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定>第8條與<北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則>第9條.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1][英]雷蒙德·瓦克斯.讀懂法理學(xué)[M].楊天江譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2016：162.

[2][德]伯恩·魏德士.法理學(xué)[M].丁曉春，吳越譯.北京：法律出版社，2013：405.

[3]翁岳生.行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2009：557.