“一帶一路”視角下我國水庫移民資金的自治管理

施國慶，王玥琳，張虎彪

(1.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100;2.中國移民研究中心，江蘇 南京 211100)

各國在差異顯著的移民政策情況下，普遍重視移民參與機制的完善和移民資金落實的把控，開拓國際金融機構(gòu)有關移民資金財務管理角度上的新思路是水庫移民戰(zhàn)略性突破難點。我國為改善各地在發(fā)電、防洪和航運等方面的經(jīng)濟社會效益，先后開展了多項水利工程建設，水電站設計和工程建設等技術也已處于世界領先的地位，但這一復雜的系統(tǒng)工程帶來了龐大的工程性非自愿移民，我國一度因開展三峽移民等大型水利工程成為工程移民人口最多的國家。因此，移民問題已取代水電開發(fā)中的技術問題成為影響水利水電建設的關鍵問題。所謂移民資金的自治，是指在水庫工程移民資金的使用與管理機制中，移民資金從逐級撥付到分類補償、從立項選項到多維度監(jiān)管等環(huán)節(jié)中的科學控制與分配過程，合理把控和運用移民資金已成為我國水利水電工程取得實質(zhì)性進展并按期完工的難點和關鍵所在。

近些年來很多專家和學者將焦點對準了移民資金，開始對資金運轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)加以關注。張進[1]以潘口水電站為研究點，詳盡介紹了項目法人的主動參與對移民資金實現(xiàn)權(quán)責明確的最優(yōu)化管理所發(fā)揮的重要作用；李亞慧[2]基于唐山市大中型水庫移民8年以來的后期扶持政策實施情況，在總結(jié)積極與消極雙重影響的過程中提出政府在消除非目標性結(jié)果中的主導作用，強調(diào)按不同年齡結(jié)構(gòu)設置后扶直補資金的移民扶持辦法。黃健[3]從支付環(huán)節(jié)深入研究了當前水庫移民資金的支付手段，并從管理效率和資金安全的角度指出我國現(xiàn)行支付形式的不足，在此基礎上構(gòu)建了移民資金新支付流程的評價指標體系。蔣娜娜[4]從前期移民安置的角度強調(diào)了直接將補償金發(fā)放到移民戶手中的有效性。宋廣成[5]則從后期安置的視角，通過典型研究和統(tǒng)計分析的方法，強調(diào)了新時期建立水庫移民后期扶持資金全國范圍內(nèi)統(tǒng)一會計核算方法的必要性。邵慧敏[6]指出，管理體制和移民資金運行方式直接影響移民后期扶持資金的使用效益，此外農(nóng)村宏觀政策與移民地發(fā)展水平也是科技興國戰(zhàn)略過程中不可忽視的因素。陸秀娟[7]以南水北調(diào)工程為研究例，運用會計基礎和核算的原理探討了制度規(guī)范和監(jiān)督機制的建設對移民資金安全管理的重要性。張春美[8]以江西省黎川縣為研究點，將視角聚焦在金融機構(gòu)在水庫移民直補資金支付中所發(fā)揮的媒介和融資功能上，指出小額貸款模式下的直補資金更契合于當前的金融機構(gòu)。馮時[9]將國際金融機構(gòu)作為研究對象，將發(fā)達與發(fā)展中國家的國際工程移民安置政策融入其分析框架中，比較和分析了國際移民中的組織安置與參與協(xié)商，提倡我國借鑒高效的移民參與機制。國外學者Appleby[10]也對移民資金監(jiān)測與評估的內(nèi)涵、方法和效果等維度進行了較為詳盡的分析。McDonald[11]認為，在諸如非自愿工程移民的項目中，移民舉措的成功很大程度上取決于非物質(zhì)補償，由此提出了一個將更多人納入?yún)⑴c項目損失物質(zhì)與非物質(zhì)評估補償中去的方法。

1 我國水庫移民資金各運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)問題分析

1.1 撥款時間問題分析

移民資金的撥付作為水電移民工程前期資金流轉(zhuǎn)中的一個環(huán)節(jié)，其項目監(jiān)理周期維度大，同時資金撥款進度頻繁陷入滯留時間差。相關政府部門需要對資金的撥付使用計劃做出具體的項目管理規(guī)定，嚴格按照計劃控制和?？顚Ｓ玫脑瓌t，保證在頻繁的賬戶往來過程中實現(xiàn)核算與存儲的專戶操作。此外各項目單位在對項目進行申報撥款時，應以本單位的進度為標尺進行分批次、有紀律地申報，避免在對撥付渠道進行跟蹤監(jiān)測時出現(xiàn)滯留與挪用等重大偏差。

再者，移民資金相較于工程資金而言，不能采取按進度撥款的方式，由于搬遷工作必須在資金到位的情況下才能推進，因而其撥款進度需要以不滯留任何尾款的方式來完成，以此來配合移民搬遷過程中拆舊房和蓋新房兩者間產(chǎn)生的時間差。

同時我們可以發(fā)現(xiàn)，除了國家政策的原則導向和各項目本身的規(guī)則會對撥款原則提出要求之外，水電移民資金在撥付環(huán)節(jié)要求相關財務會計人員對資金使用過程的了解和把控不局限于培訓，應將焦點對準移民資金使用去向和使用結(jié)果的高效把控，通過保證資金在撥付環(huán)節(jié)的科學性與準確性來為資金的使用環(huán)節(jié)奠基下良好的開端。

1.2 支付方式問題分析

移民資金支付流程類似于信息溝通中組織結(jié)構(gòu)的扁平化，我國目前大型水庫移民項目的資金支付流程一般都是按照自上而下的安置協(xié)議層級進行逐級撥付，相關支付方式的特性詳見表1。

表1 移民資金支付方式選擇依據(jù)表

針對我國移民資金支付速度上升困難的問題，同時為降低移民資金在中間環(huán)節(jié)被延誤的可能性，我們需要一種能夠加快移民資金支付速度的支付模式，建立能夠?qū)⒁泼裱a償資金的支付從安置協(xié)議中相對分離出來的新型支付模式，以此來強化我國由政府領導、以縣為基礎、輔之以項目法人參與的分級負責移民管理體制，由此引申出在這種新型支付模式下對我國移民資金補償機制的探索。

1.3 分類補償與自治措施

1.3.1 個人資金補償

針對容易引發(fā)信任危機的房屋、樹木等搬遷過程中個人財產(chǎn)的資金補償，以及補償分類透明化程度飽受質(zhì)疑的問題，移民補償費的發(fā)放應采用新思路：免去補償資金在鄉(xiāng)和村之間的周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，由市、鄉(xiāng)、村、銀行和移民個人組成幾方，通過市移民辦相關財務人員直接開設的賬戶進行清算，此后由縣級人民政府將補償全額直接支付給移民戶，以保證移民補償資金及時、安全地補償?shù)轿?。具體來說，個人補償資金在實物指標階段的發(fā)放需要建立在對補償資金確認無誤的計算基礎之上，這就需要政府對各村移民戶的個人財產(chǎn)補償費進行張榜公示，并將有疑義之處提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關移民部門進行復核，在確認無誤后，政府和移民簽訂補償合同，由縣級人民政府或移民相關實施機構(gòu)通過指定銀行將個人財產(chǎn)補償費用打入移民個人賬戶中。

此外，個人移民補償資金的發(fā)放過程對財務人員提出了較強的專業(yè)要求，在核算方面，由于多數(shù)工程移民在統(tǒng)建過程中沒有做到因人而異，過分強調(diào)統(tǒng)一化會造成移民戶之間就建房款多寡的差異問題產(chǎn)生矛盾，主要表現(xiàn)在補償費少的移民戶無力支付工程統(tǒng)建新房的建房款而占用補償費多的移民戶的兌現(xiàn)款。財務人員在核算建房成本時就需要以量入為出作為補償準則。此外，為保證實施過程中的督促作用，財務人員在對照國家概算分解上級下達的資金時，要將移民資金的分攤標準和兌付金額情況透明化，讓移民戶了解移民政策和法規(guī)，并能感受到實實在在的安全感，讓工程移民項目在個人資金的兌現(xiàn)上取得移民戶的理解、信任與支持。

1.3.2 集體資金補償

相較于對個人資金補償?shù)奶幚矸绞?，集體補償費用是我國開發(fā)性移民項目實施過程的保障，由縣級政府直接全額支付給相關村級經(jīng)濟組織，在此過程中必須實行有效的村務監(jiān)督，以便將其用于保證生產(chǎn)用地的劃撥及時到位，讓信息得到對稱，更好地為后期的扶持起步打牢基礎。具體來說，集體財產(chǎn)補償資金是不經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之手進行發(fā)放的，這里所說的資金也包括相關的安置補助和土地補償費用，當然這筆資金也不直接發(fā)放到移民個人手中，這筆用于移民生產(chǎn)安置的集體財產(chǎn)補償資金準確來說，是由縣政府在村集體與相關人民政府簽訂合同的基礎上，由銀行負責向相關村集體經(jīng)濟組織進行支付的。

在實際操作過程中，這種貌似不經(jīng)過任何中間層級而實現(xiàn)的集體財產(chǎn)資金補償并不一定真的透明、安全又切實高效。移民資金腐敗現(xiàn)象并沒有因為對集體補償資金實行村務公開而停止滋生，很多地方的選擇性村務公開反而會造成移民對費用信息了解上的不對稱。針對工程移民偽造、變造、套取資金的腐敗現(xiàn)象，我國也開始采取資金報賬制，村集體不再能直接支取集體補償資金，而必須通過公示資金的具體金額和用途來征得移民的簽字同意，將決議申報政府審查蓋章后再次向群眾公示，銀行會在公示無異議后，根據(jù)政府有關部門出具的集體補償資金書面證明進行兌付。我們可以發(fā)現(xiàn)移民資金補償機制不斷在向著透明、安全、公平和高效的方向努力，促使我們在水庫移民項目資金補償?shù)呢攧展芾矸矫娌粩嗵剿餍滤悸贰?/p>

2 水庫移民資金管理對策

2.1 移民資金管理困境

首先，在水利水電工程移民的過程中，無論是水利部、移民局還是省局所組織開展的稽查，都會暴露出移民中后期扶持資金在使用管理過程中，因為沒有進行專戶專賬管理所引發(fā)的一系列后續(xù)問題，例如發(fā)放給移民的直接補償資金滯后、資金效益由于上千萬的結(jié)存而得不到充分發(fā)揮。此外，項目資金閑置經(jīng)常致使移民后期扶持資金被挪用，通常表現(xiàn)為將后期用于扶持基礎設施配套建設的資金挪用到搬遷基礎設施建設款項的支付上去，以及用項目資金墊付直補資金等情形。

此外，通常情況下大中型水利水電項目在3～10年的工期中，會選擇先搞移民后搞建設以保障庫區(qū)移民的生計。這種持久性會導致移民項目的管理由于自身的不確定性而引起移民資金超概算問題，這種資金缺口通常囊括遷建和迂建基礎設施資金缺口、水庫建設和專項工程資金缺口、各縣各鎮(zhèn)移民安置房資金缺口等。這一困境與管理者因信息不對稱而無法及時變更工程決策信息有關，同時也是由于部分地區(qū)在支付工程款、實際監(jiān)理費、招標代理費等一系列費用時用大額現(xiàn)金支付代替銀行轉(zhuǎn)賬，個別地方在資金使用和監(jiān)管過程中沒有實施登記造冊和發(fā)放銀行回執(zhí)的舉措也使得對移民資金結(jié)存的掌控危機重重。再者，移民資金在使用過程中，除了因為個別地方政府秉持著“寧可不用，不可用錯”的態(tài)度而舍棄資金使用效率的特殊情況外，移民資金在項目運行過程中還經(jīng)常出現(xiàn)利用項目管理費名義違規(guī)操作等一系列脫離移民安置規(guī)劃的情況，除了表現(xiàn)在用沒有具體項目計劃內(nèi)容的培訓資料充當專項工作經(jīng)費主體外，還常表現(xiàn)于用伙食電話補助、辦公差旅費和施工補貼等名義來提取項目管理現(xiàn)金，甚至將工程款違規(guī)撥付至個人賬戶的行為。這種脫離移民安置規(guī)劃違規(guī)操作項目管理費的行為，不但會導致移民資金在一定程度上與科學規(guī)劃脫節(jié)，還可能引發(fā)地方政府盲目擴大項目規(guī)模導致浪費。

2.2 移民資金管理措施

2.2.1 管理機制角度

從財務管理的角度審視我國現(xiàn)行的水利水電工程移民項目，例如小浪底的移民項目，移民資金一度由于對市場的錯誤評估、約束機制的欠缺以及新建過程中盛行的攀比之風而出現(xiàn)流失與虧損。財務人員為防止移民資金受到侵犯，除了要杜絕挪用移民資金，針對管理機制上的缺失，要從立項和選項兩方面兩手同抓，一方面優(yōu)先選擇投資規(guī)模和風險較小、較短周期內(nèi)收到成效的項目，并嚴格按照有三分之二移民戶通過方可立項的村民議事制度進行立項控制；另一方面要嚴格將金額較大的立項上報縣級乃至省級移民辦進行審批，以監(jiān)督并抵制移民項目集體資金的不合理支出，更好地發(fā)揮其在恢復安置村生產(chǎn)與支付土地劃撥方面的作用，切實增強移民項目資金的后期發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.2.2 內(nèi)部控制角度

從水庫征地移民在資金使用過程中內(nèi)部控制的角度審視，除了公示各村委會根據(jù)協(xié)議書所制定出的補償資金分配和安置方案之外，在資金的分配方面，財務部門對涉及農(nóng)戶的補償資金應嚴格按照補償協(xié)議書和當事人的姓名及身份證號進行銀行打卡兌付，并在實地調(diào)查后，及時將工程移民征遷范圍內(nèi)的實物量復核結(jié)果和補償金額連同移民身份證號碼一起公示，這一復核過程需要征遷辦和沿線相關鎮(zhèn)、村的工作人員與上級部門和移民拆遷戶共同對照概算來進行，每一個步驟、每一個環(huán)節(jié)都要做到分工明確、權(quán)責到位。

對于在本村需要兌付土地和安置補償費的那部分調(diào)劑和集中安置土地的民眾，在由復墾單位收益土地復墾費的同時，按80%的土地補償和安置補助費來對移民戶進行支付，在認真把控移民拆遷財務資金內(nèi)部控制過程的同時，要及時制定出工程報告單并報送監(jiān)理審批。同時，水庫移民資金的內(nèi)部控制應由政府牽頭成立協(xié)調(diào)指揮部，以統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)水利、建設和國土等相關部門的人員，在向地方移民戶積極宣傳、普及水利水電工程概況和體制的過程中，切實維護當事雙方的合法權(quán)益，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。

2.3 移民資金監(jiān)督策略

2.3.1 審計監(jiān)督角度

移民資金在監(jiān)管過程中的審計核查，尤其是涉及移民基礎設施費用支出的這部分資金，需要將財務審計和移民工程項目審價結(jié)合起來，不能濫用抽查，而要點面結(jié)合、突出重點，牢牢把握以村社資金統(tǒng)一核算為管理模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和集體基礎設施建設項目這類審查重點，詳查其移民資金業(yè)務的原始憑證是否真實合規(guī)。針對移民工程建設中可能存在的造假與違規(guī)問題，對移民征用土地、橋梁等工程費用進行實地勘察審計，以便發(fā)現(xiàn)在賬簿和憑證審計中無法準確發(fā)現(xiàn)的虛報、套取資金的問題。同時，在推進水庫移民資金的研究型審計和監(jiān)管過程中，應積極落實審計檢查和問題整改的同步實施，通過對整改問題的持續(xù)跟蹤來充分發(fā)揮移民項目審計的建設性作用。

2.3.2 信息化監(jiān)管角度

各省、縣移民部門除了通過嚴格的移民資金使用制度來對資金的使用進行把關之外，還可以運用信息反饋機制以及計算機軟件平臺來為水庫移民資金實現(xiàn)綜合監(jiān)理提供技術支持。在信息管理系統(tǒng)中將合規(guī)性檢查、差異和匹配分析共同作為移民投資和使用過程的主要控制方法，能夠?qū)⒋仓靡泼駥ο竺鞔_到每一戶、每個人，也可以將設施、房屋、土地等補償對象明細到實際過程中的具體實物、數(shù)量，在跟蹤資金實際損益的基礎上，促使有關移民管理部門客觀總結(jié)移民安置和資金使用的成績與不足，與時俱進，用有限的監(jiān)督管理人員實現(xiàn)最大程度上的監(jiān)督管理效果，同時為及時預警和科學監(jiān)理提供信息化的支持。

2.3.3 群眾監(jiān)督角度

對于水庫工程移民過程中涉及移民戶搭橋說情、優(yōu)親厚友等群眾十分敏感的個人財產(chǎn)補償問題，除了要求移民辦人員堅持原則以外，讓相關群眾代表直接參與水庫移民資金運轉(zhuǎn)過程，可以使群眾監(jiān)督效果更有針對性和實在性，通過權(quán)力的公開制約提高移民財務工作的透明度。

針對如何在當下收集群眾意見、強化群眾監(jiān)督、以保證水庫移民工作不會因為搬遷錢的變更造成移民戶之間產(chǎn)生財產(chǎn)補償矛盾的問題，我國可以在落實群眾監(jiān)督的過程中，實行縣、村、組移民辦對集體財產(chǎn)補償資金的分別建賬，利息分屬明確到各村各組，但資金在一次性兌現(xiàn)并存入銀行時，其銀行開具的存折存根應統(tǒng)一交付移民辦代為保管；各村各組在生產(chǎn)方面有用款需求時，應通過主任辦公會議，在各縣各鄉(xiāng)考察論證的基礎上方可批準使用；同時，銀行的補償款項應有公正公開的測量標準，以建房進度為標尺將付款方式與補償面積掛勾，保證群眾監(jiān)督在水庫移民資金使用與補償方面，發(fā)揮其消除移民戶搬遷顧慮的效果。

3 結(jié) 語

在“一帶一路”倡議實施的當下，中國在昂首闊步走向海外，國際水利水電工程移民項目間的合作日益艱巨而透明，機遇與風險總是相伴而生，因而大中型水庫移民實施過程中與政策設置目標存在出入的非目標性結(jié)果需要多維度的審視：將移民資金的撥款進度與拆舊房與蓋新房之間的時間差相配合，深度聚焦資金的使用方向與結(jié)果，完善將移民補償資金的支付從安置協(xié)議中相對分離出來的新型支付模式，在提升支付效率的同時，完善個人和集體移民資金的分類補償機制，將“飽受質(zhì)疑”轉(zhuǎn)向公開透明，修正“寧可不用，不可用錯”的移民資金使用態(tài)度，不打邊拆遷邊建設的持久戰(zhàn)，將審計、信息化和群眾監(jiān)督并舉，趨利避害，做好新時期水庫移民工作。

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