江蘇省水利工程水價(jià)結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

黃濤珍，王 璐，王 蘇,季愛軍

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098；2.江蘇省水利產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理中心，江蘇 南京 210029)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展過程中，水價(jià)改革是我國(guó)水利行業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要、促進(jìn)水資源優(yōu)化配置的必要措施[1]。自2000年水利工程水費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)管理之后，水利工程供水定價(jià)機(jī)制與價(jià)格改革引起了學(xué)術(shù)界的高度重視，對(duì)水價(jià)形成機(jī)制、定價(jià)模型、實(shí)施模式以及水價(jià)對(duì)促進(jìn)節(jié)約用水的作用機(jī)制，等等，展開了較為廣泛而深入的研究[2-4]。與此同時(shí)，政府部門陸續(xù)出臺(tái)了水價(jià)改革的一系列政策法規(guī)，從供水成本核算、分類水價(jià)定價(jià)原則、成本監(jiān)審直至農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，水價(jià)改革從初期部署到全面深化，形成了較為完整的水價(jià)政策體系。但由于水利工程水價(jià)具有較強(qiáng)的利益外溢性和價(jià)格傳導(dǎo)性特點(diǎn)，至今在實(shí)踐中仍然存在價(jià)格偏離價(jià)值、水價(jià)結(jié)構(gòu)不合理、定價(jià)機(jī)制欠科學(xué)、調(diào)整機(jī)制不靈活以及激勵(lì)機(jī)制缺位等方面的問題[5]。

江蘇作為水利大省和經(jīng)濟(jì)大省，水價(jià)改革經(jīng)歷了4個(gè)改革階段，目前水利工程供水區(qū)分農(nóng)業(yè)水價(jià)和非農(nóng)業(yè)水價(jià)，水價(jià)管理遵循“統(tǒng)一政策、分級(jí)管理”的原則，根據(jù)工程情況、地理環(huán)境、水資源條件的相近程度，將全省劃分為八個(gè)供水區(qū)實(shí)行分片、分類水價(jià)。但縱觀江蘇多年的水利工程水價(jià)改革和水費(fèi)計(jì)收實(shí)踐，仍然存在諸多問題[6]，特別是在水價(jià)分類方面，存在農(nóng)業(yè)水價(jià)分類與農(nóng)業(yè)用水特性不吻合、水產(chǎn)養(yǎng)殖水價(jià)分類與漁業(yè)資源費(fèi)重疊、自來水廠單一水價(jià)與現(xiàn)行用水實(shí)際嚴(yán)重不符以及工業(yè)水價(jià)分類界限不清晰等問題。因此，對(duì)江蘇省水利工程水價(jià)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化研究，能夠進(jìn)一步完善水價(jià)理論，助推水價(jià)改革實(shí)踐向科學(xué)化與可操作性相結(jié)合的方向邁進(jìn)。

1 江蘇省現(xiàn)行水利工程水價(jià)結(jié)構(gòu)合理性分析

水價(jià)結(jié)構(gòu)的合理性，需要體現(xiàn)水價(jià)政策目標(biāo)的導(dǎo)向性，反映實(shí)際供水結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)不同環(huán)節(jié)水價(jià)比價(jià)關(guān)系合理化[7]。基于此，以下分別從分類水價(jià)的價(jià)格總水平與供水成本的匹配性[8]、現(xiàn)行水價(jià)分類與用水結(jié)構(gòu)的匹配性、水利工程原水水價(jià)與自來水分類水價(jià)的匹配性以及農(nóng)業(yè)分類水價(jià)與用水經(jīng)濟(jì)效率的匹配性[9]等4個(gè)方面分別加以闡述。

1.1 現(xiàn)行分類水價(jià)的價(jià)格總水平與供水成本匹配性分析

依據(jù)2003年國(guó)家發(fā)改委和水利部聯(lián)合發(fā)布的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，2008年江蘇省出臺(tái)了《江蘇省水利工程供水價(jià)格管理實(shí)施辦法》，兩個(gè)政策都規(guī)定：水利工程水價(jià)按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則制定，并根據(jù)供水成本、費(fèi)用和市場(chǎng)供求的變化情況適時(shí)調(diào)整。然而，江蘇省水利工程水價(jià)至今仍然執(zhí)行2000年頒布的第4步水價(jià)改革方案，并沒有適時(shí)進(jìn)行水價(jià)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2014年江蘇省水利廳聯(lián)合河海大學(xué)、江蘇省物價(jià)局，開展了《江蘇省水利工程供水成本測(cè)算》工作，測(cè)算基準(zhǔn)年為2013年，測(cè)算范圍包括縣及縣以上水管單位管理的水利工程(南水北調(diào)新建工程不在核算范圍之內(nèi))。包括水庫、灌區(qū)、泵站、堤防涵閘等不同類型供水工程。測(cè)算政策依據(jù)為《水利工程供水價(jià)格核算規(guī)范(試行)》(水財(cái)經(jīng)[2007]470號(hào))，測(cè)算方法采用統(tǒng)一口徑和參數(shù)、以水管單位為測(cè)算單元、自下而上、逐級(jí)審核的方法，并使用開發(fā)的專門軟件，由縣、市、省按流域、工程類型及行政區(qū)劃逐級(jí)匯總，得出全省水利工程供水總成本、單方供水成本，以及成本構(gòu)成狀況。

根據(jù)以上測(cè)算成果，對(duì)全省水價(jià)總水平與成本的匹配性進(jìn)行分析(見表1)。

表1 江蘇省水利工程供水成本與價(jià)格比較

數(shù)據(jù)來源：(1) 表中測(cè)算成本來源于《江蘇省水利工程供水成本測(cè)算》(江蘇省水利廳財(cái)審處、河海大學(xué)公共管理學(xué)院，2014)；(2) 表中現(xiàn)行水價(jià)來源于《關(guān)于調(diào)整水利工程供水價(jià)格的通知》(蘇價(jià)工〔2000〕142號(hào))

從表1可以看出：江蘇省水利工程水價(jià)與供水成本嚴(yán)重背離，全省綜合水價(jià)只占綜合成本的12.94%，其中農(nóng)業(yè)水價(jià)占比9.13%，非農(nóng)業(yè)水價(jià)占比58.82%。這一分析結(jié)果表明：

a. 作為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的水利工程水價(jià)，無法滿足水利部門通過供水生產(chǎn)取得的水費(fèi)收入彌補(bǔ)供水成本和費(fèi)用。

b. 作為經(jīng)營(yíng)性特征最為明顯、經(jīng)營(yíng)條件良好的非農(nóng)業(yè)供水水價(jià)都僅能彌補(bǔ)供水成本的58.82%，水利工程供水生產(chǎn)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)和隊(duì)伍的穩(wěn)定難免失去最基本的保證。

c. 江蘇現(xiàn)行水價(jià)仍然執(zhí)行2000年頒布的第四步水價(jià)改革的標(biāo)準(zhǔn)，多年不變的水價(jià)與不斷上漲的供水成本之間的矛盾日益尖銳，水價(jià)根據(jù)成本的變化適時(shí)調(diào)整的機(jī)制亟待建立。

1.2 水價(jià)分類與實(shí)際用水結(jié)構(gòu)的匹配性分析

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，近年來水利工程供水結(jié)構(gòu)及實(shí)際用水情況都發(fā)生了較大的變化，但現(xiàn)行的水價(jià)分類依舊執(zhí)行2000年制定的標(biāo)準(zhǔn)?？傮w來看，水價(jià)分為農(nóng)業(yè)水價(jià)和非農(nóng)業(yè)水價(jià)兩大類，符合水利工程供水的經(jīng)濟(jì)屬性分化的特點(diǎn)，但農(nóng)業(yè)水價(jià)和非農(nóng)業(yè)水價(jià)的一些小類存在界限模糊、不符合用水實(shí)際和操作性差等問題。

a. 農(nóng)業(yè)水價(jià)分為稻麥田、旱田、經(jīng)濟(jì)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖四小類。首先，前三類存在作物分類不完善、內(nèi)涵和外延交叉矛盾等問題。如棉花、豆類作物等既可以作為旱田作物，又可以算作經(jīng)濟(jì)作物；水稻與麥子輪作的稻麥田和水稻與油菜輪作的稻油田如何認(rèn)定分類？這種價(jià)格分類不清晰，直接導(dǎo)致水利工程水費(fèi)流失，也給水費(fèi)計(jì)收工作帶來了困難；其次，水產(chǎn)養(yǎng)殖用水分類中“湖蕩、河溝養(yǎng)殖”水費(fèi)和漁業(yè)資源費(fèi)存在交叉收費(fèi)，且由于被指影響行洪、環(huán)境等，近年來面積萎縮，水費(fèi)計(jì)收銳減。

b. 非農(nóng)業(yè)水價(jià)分為工業(yè)、水力發(fā)電、自來水廠、船閘等不同小類，隨著實(shí)際用水結(jié)構(gòu)的變化，上述分類也面臨挑戰(zhàn)。突出體現(xiàn)為：自來水廠已由單一的居民生活用水轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)居民、工業(yè)、工商與行政業(yè)、特種行業(yè)的綜合性用水，仍然實(shí)行“一刀切”自來水廠水價(jià)無法體現(xiàn)各細(xì)分用水類別的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)特性；船閘用水水價(jià)雖設(shè)立單獨(dú)的類別卻無統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，給水費(fèi)計(jì)收帶來操作性困難。

1.3 水利工程原水價(jià)與自來水分類水價(jià)的匹配性分析

當(dāng)前供應(yīng)自來水廠的水利工程原水價(jià)實(shí)行統(tǒng)一水價(jià)0.04元/m3，不針對(duì)自來水廠的具體供水對(duì)象加以細(xì)分，而自來水廠根據(jù)不同用水對(duì)象區(qū)分居民生活、工業(yè)、非居民生活、特種行業(yè)等實(shí)行分類水價(jià)。以南京市為例，2015年全市六大自來水廠供給生活用水總量為23 230.6萬m3，占總售水量的43%。而自2016年起，生活用水量在統(tǒng)計(jì)過程被細(xì)化為“生活用水”和“執(zhí)行居民生活用水價(jià)格的非居民用戶”兩項(xiàng)，其中真正供居民生活用水的水量約為18 945.14萬m3，僅僅占總售水量的34%，非居民生活用水占比高達(dá)66%。若水利工程供自來水廠仍統(tǒng)一定價(jià)，無法反映水價(jià)分類的經(jīng)濟(jì)屬性區(qū)分原則，也與自來水廠售水結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重不符。

1.4 基于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出原則的農(nóng)業(yè)分類水價(jià)的合理性分析

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)分為稻麥田、旱田、經(jīng)濟(jì)作物以及水產(chǎn)養(yǎng)殖4個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其中經(jīng)濟(jì)作物分類水價(jià)只給出了一個(gè)價(jià)格區(qū)間，并沒有進(jìn)行細(xì)分。從2000—2016年的農(nóng)業(yè)供水情況來看，江蘇省農(nóng)業(yè)分類水價(jià)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)水價(jià)價(jià)差與用水量之間比例不協(xié)調(diào)，稻麥田用水量占農(nóng)業(yè)用水的70%，水價(jià)分區(qū)域不同為75～180元/hm2，經(jīng)濟(jì)作物則不分區(qū)域定價(jià)區(qū)間為75～180元/hm2，兩者按方收費(fèi)均為0.9～1.7分/m3。經(jīng)濟(jì)作物附加值高，且用水量有逐年增加的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)作物與糧食作物用水經(jīng)濟(jì)效益差距很大但水價(jià)卻很接近。因此，在按方收費(fèi)的計(jì)量設(shè)施尚未到位之前，當(dāng)前按畝收費(fèi)的差價(jià)體系需要進(jìn)一步調(diào)整，基于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的原則，應(yīng)拉開糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的水價(jià)價(jià)差，一定程度上提高高附加值農(nóng)產(chǎn)品的用水單價(jià)。

2 江蘇省水利工程分類水價(jià)存在的問題

盡管隨著水價(jià)研究和水價(jià)改革的不斷深入，水價(jià)形成和運(yùn)行機(jī)制不斷完善，相關(guān)理論也不斷完善，但對(duì)水價(jià)分類的科學(xué)性和合理性的研究較少，尤其是對(duì)終端用戶分類水價(jià)的結(jié)構(gòu)和比價(jià)關(guān)系的深入研究成果缺乏。結(jié)合江蘇實(shí)際，現(xiàn)行用水分類存在以下幾方面不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。

2.1 農(nóng)業(yè)水價(jià)分類不合理

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)分類中的稻麥田、旱田、經(jīng)濟(jì)作物，既不是作物類別，也不是用水對(duì)象的經(jīng)濟(jì)屬性分類，造成不同類別之間的水價(jià)適用范圍界限不清；其中稻麥田僅適用于水稻與麥子輪作，而江蘇除稻麥輪作外還有水稻與油菜輪作，難以準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)水價(jià)類別；旱田作物中，既可以有糧食作物，也可以包括棉花、豆類等經(jīng)濟(jì)作物，與稻麥田和經(jīng)濟(jì)作物的分類嚴(yán)重交叉。這種價(jià)格分類的不清晰，導(dǎo)致水利工程水費(fèi)計(jì)收依據(jù)不明晰，計(jì)收困難，水費(fèi)流失嚴(yán)重。

2.2 湖蕩、河溝養(yǎng)殖水價(jià)已失去現(xiàn)實(shí)意義

庫有水產(chǎn)養(yǎng)殖水價(jià)分為池塘養(yǎng)殖和湖蕩、河溝養(yǎng)殖兩類，其中湖蕩、河溝養(yǎng)殖水價(jià)在實(shí)踐中存在與漁業(yè)資源費(fèi)交叉、重復(fù)的嫌疑，且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行洪安全和環(huán)境保護(hù)的要求不斷提高，江蘇省湖蕩、河溝養(yǎng)殖面積萎縮嚴(yán)重，水利工程水費(fèi)計(jì)收數(shù)量銳減，計(jì)收難度加大，從規(guī)范水費(fèi)計(jì)收和優(yōu)化水價(jià)結(jié)構(gòu)的需求出發(fā)，水產(chǎn)養(yǎng)殖中的湖蕩、河溝養(yǎng)殖水價(jià)已不宜作為單獨(dú)的水價(jià)類別繼續(xù)保留。

2.3 水利工程供自來水廠實(shí)行統(tǒng)一水價(jià)不符合現(xiàn)行用水實(shí)際

現(xiàn)行水價(jià)分類仍然執(zhí)行2000年頒布的江蘇第四步水價(jià)，當(dāng)時(shí)自來水廠主要供居民生活用水，而現(xiàn)在自來水廠的供水對(duì)象已發(fā)生很大變化，其中居民用水占比不足40%，而非居民生活用水、特種行業(yè)用水、企業(yè)用水等占比達(dá)60%以上。因此，水利工程供自來水水價(jià)，需根據(jù)自來水廠的實(shí)際供水對(duì)象的變化進(jìn)行細(xì)分和調(diào)整，才能體現(xiàn)水價(jià)與用水對(duì)象生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特性相匹配的水價(jià)分類原則。

2.4 工業(yè)水價(jià)分類與用水計(jì)量和水費(fèi)計(jì)收嚴(yán)重不匹配

江蘇省現(xiàn)行水利工程供給工業(yè)的用水主要分為“消耗水、循環(huán)水、貫流水”3類，而實(shí)際用水計(jì)量和水費(fèi)計(jì)收中難以對(duì)3類用水準(zhǔn)確界定，造成水量漏計(jì)、少計(jì)或錯(cuò)計(jì)，但3類水價(jià)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)，消耗水比循環(huán)水水價(jià)高達(dá)4倍。工業(yè)水價(jià)分類與水量計(jì)量的不匹配，不僅對(duì)水費(fèi)計(jì)收帶來困難，也是導(dǎo)致現(xiàn)行工業(yè)水價(jià)偏低的重要原因。

3 江蘇省水利工程水價(jià)分類優(yōu)化方案

遵循水利工程水價(jià)分類體現(xiàn)用水對(duì)象經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)節(jié)約用水和滿足水費(fèi)計(jì)收工作的可操作性原則，對(duì)江蘇省水利工程水價(jià)分類提出如下優(yōu)化對(duì)策。

3.1 農(nóng)業(yè)水價(jià)分類優(yōu)化

江蘇現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)需緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌考慮用水量、生產(chǎn)效益、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等。根據(jù)《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》(2016)，江蘇現(xiàn)有種植結(jié)構(gòu)中，大類分為糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和其他作物，分別占比70%、7.6%和22.4%，糧食作物以水稻、小麥為主，分別占總播種面積的29.6%和28.1%，玉米、豆類、薯類分別占5.8%、2.6%、0.7%。經(jīng)濟(jì)作物種類較多，包括棉花、油菜、花生、甘蔗、甜菜和烤煙等，但從占總播種面積的比例來看，油菜、棉花、花生分別占比4.9%、1.2%、1.2%，此3類作物在經(jīng)濟(jì)作物播種面積中占比高達(dá)96%以上。其他作物主要包括蔬菜、瓜果、綠肥和青飼料等，其中蔬菜占全省總播種面積比例達(dá)18.5%，瓜果占比2.1%，兩者在其他作物播種面積中占比達(dá)92%以上。由于蔬菜、瓜果等其他作物從經(jīng)濟(jì)附加值和用水特性來看，與經(jīng)濟(jì)作物有相似之處，從簡(jiǎn)化水費(fèi)計(jì)收的角度，可與經(jīng)濟(jì)作物水價(jià)合并歸類。

另外，江蘇作為河網(wǎng)地區(qū)，水產(chǎn)養(yǎng)殖也較為發(fā)達(dá)，2015年僅淡水養(yǎng)殖面積達(dá)57.16萬hm2,其用水特性及用水效益也與種植業(yè)用水差別巨大，池塘養(yǎng)殖水價(jià)仍需作為單獨(dú)的一類水價(jià)類別加以考慮。

根據(jù)以上對(duì)江蘇農(nóng)業(yè)用水的分析，以實(shí)際用水量與經(jīng)濟(jì)附加值綜合考慮確定水價(jià)分類，可將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)中“稻麥田、旱田、經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖”調(diào)整為“糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖”3類，其中糧食作物細(xì)分為水稻、小麥、玉米及其他糧食作物；經(jīng)濟(jì)作物分為水生作物和非水生作物，水生作物包括菱、藕等，非水生作物包括棉花、油料、瓜果、蔬菜等；水產(chǎn)養(yǎng)殖取消湖蕩、河溝養(yǎng)殖，保留池塘養(yǎng)殖。具體詳見表2。

3.2 非農(nóng)水價(jià)分類優(yōu)化

根據(jù)非農(nóng)用水結(jié)構(gòu)的變化情況，針對(duì)不同行業(yè)的用水特點(diǎn)，需遵循節(jié)約優(yōu)先和靈活性兼具的定價(jià)原則，逐步建立多層次的非農(nóng)水價(jià)結(jié)構(gòu)。針對(duì)工業(yè)用水中消耗水、循環(huán)水和貫流水三者之間界限模糊、

表2 農(nóng)業(yè)水價(jià)分類優(yōu)化對(duì)比表

價(jià)差結(jié)構(gòu)不合理、不利于實(shí)際操作的現(xiàn)狀，參照水資源費(fèi)征收管理辦法，將循環(huán)水和貫流水水量分別折算成消耗水水量征收水費(fèi)。其中，火力發(fā)電用水中的消耗水部分，按實(shí)際取水量核定，循環(huán)冷卻用水(閉式)部分按照實(shí)際取水量核定，貫流冷卻用水(開式)按其取水量的1%核定。鑒于自來水廠用水中非居民用水、特種行業(yè)用水水量逐年增加，可將自來水廠用水細(xì)分為居民生活用水、非居民生活用水、工商與行政業(yè)用水和特種行業(yè)用水4類，實(shí)現(xiàn)區(qū)別定價(jià)。另外，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性日趨重要，用水量占比上升較快，需要增加單獨(dú)的生態(tài)環(huán)境與市政工程用水類別。非農(nóng)水價(jià)優(yōu)化建議詳見表3。

表3 非農(nóng)水價(jià)分類優(yōu)化一覽表

在優(yōu)化非農(nóng)水價(jià)分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的用水性質(zhì)，按照公益性、準(zhǔn)公益性、非公益性的原則進(jìn)行非農(nóng)用水的定價(jià),具體詳見表4。

4 結(jié) 語

水價(jià)改革是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，水價(jià)結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要與國(guó)家相關(guān)政策相銜接。本文通過對(duì)江蘇省現(xiàn)行水價(jià)結(jié)構(gòu)與用水效率和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的匹配性分析，提出了進(jìn)行水價(jià)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、調(diào)整的相關(guān)建議?；诂F(xiàn)行用水管理體制和水價(jià)運(yùn)行機(jī)制，結(jié)合江蘇各水文片區(qū)實(shí)際用水情況、經(jīng)濟(jì)特性和用水戶承受能力，優(yōu)化和調(diào)整水價(jià)分類類別，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)和非農(nóng)水價(jià)進(jìn)行分類調(diào)整，以期對(duì)江蘇省水價(jià)改革提供有益借鑒。

水價(jià)結(jié)構(gòu)優(yōu)化還必須與水價(jià)形成機(jī)制、水價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和水價(jià)提價(jià)空間研究互相配合[10-11]，在建立科學(xué)、合理的水價(jià)分類結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，形成不同類別水價(jià)之間合理的比價(jià)關(guān)系，從而促進(jìn)水價(jià)深化改革和科學(xué)化發(fā)展。

表4 非農(nóng)水價(jià)分類及定價(jià)原則

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