環(huán)境正義視野下的機場噪聲污染糾紛研究
——以東部L機場為例

李 璇,劉禮鵬

(河海大學 公共管理學院，南京 211100)

1 引 言

我國官方數(shù)據(jù)顯示，2003年中國內(nèi)地旅客運輸量8 759.2萬人次；2009年旅客運輸量48 606.3萬人次。而伴隨著航空運輸業(yè)的快速發(fā)展，我國民航局對內(nèi)地機場未來十年發(fā)展提出新的目標，預計到2020年全國民用機場總數(shù)將達到244個，旅客運輸量將達到7.2億人次；擴建和改造大中型機場，以大中型機場為核心，建設綜合交通樞紐，發(fā)展臨空經(jīng)濟。航空運輸業(yè)的發(fā)展不僅給人們的出行帶來了極大的便利，也帶動了相關產(chǎn)業(yè)及周邊經(jīng)濟的發(fā)展。但是同時，航空運輸業(yè)發(fā)展也給周邊的居民帶來了噪音的困擾，由飛機引起的噪聲對周邊居民的日常生活帶來了嚴重影響，由此也引發(fā)了一系列由噪聲帶來的糾紛。據(jù)調(diào)查，全國出現(xiàn)過機場周邊居民集體上訪的機場占15%～20%，這不僅給社會的和諧穩(wěn)定帶來不利因素，也給當?shù)卣铜h(huán)保部門帶來很大壓力。

機場噪聲污染問題是一個涉及到環(huán)境正義的問題，“環(huán)境正義指所有群體具有公平地分攤環(huán)境成本與環(huán)境效益的基本權利”[1]。機場的建設與發(fā)展，惠及了人們的生活，也給地方經(jīng)濟乃至國家的經(jīng)濟帶來很多益處，而對于生活在機場周邊的居民來說，他們雖然有可能也受到了來自機場的好處，比如出行更方便、增加就業(yè)機會等，但一定程度上他們也需要承受一定的環(huán)境成本，即來自機場噪聲的干擾，他們擁有安靜生活環(huán)境的權利受到影響，而這一行為即是非正義的。因此，如何處理機場發(fā)展與周邊居民生活質(zhì)量的平衡問題，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時又能保障居民擁有一個安寧生活環(huán)境的權利成為擺在各個地方政府面前的難題。

2 案例簡介

L機場位于東部某省的N市，是國家主要干線機場、華東地區(qū)的主要運貨場，位列全國千萬級大型機場行列，是國家大型樞紐機場、中國航空貨物中心和快件集散中心，國家區(qū)域交通樞紐。自2014年T2航站樓與第二跑道建成通航以來，機場周邊就有村民向政府反應機場噪聲問題，尤其HD村，與其他村莊，HD村離機場最近，距離約500m，該村莊有67戶，200余人，有約20個青壯年在機場工作。自2014年7月份起，村民開始就機場噪聲問題同政府及機場反映，由于村莊距離政府部門路程較遠，村民們更多的選擇頻繁向較近的污染源—機場反映情況。據(jù)悉，到目前為止村民們已經(jīng)向機場反映情況多達四五十次。

3 機場噪聲污染的特點

機場噪聲是指機場在運行過程中產(chǎn)生的，超過國家規(guī)定的安全環(huán)境聲音標準，對周邊居民的生產(chǎn)生活造成一定干擾的現(xiàn)象。機場噪聲污染的特點主要有噪聲聲級高、影響范圍廣、不穩(wěn)定性等。

3.1 噪聲聲級高

飛機噪聲源于發(fā)動機的運行以及機體與空氣摩擦產(chǎn)生的聲響，總體而言，飛機機型越大其產(chǎn)生的噪聲也越大，而發(fā)動機的類型不同其產(chǎn)生的噪聲大小也不同，如“渦輪螺旋槳發(fā)動機其噪聲比渦輪風扇(噴氣式)發(fā)動機的噪聲大，而渦輪噴氣式發(fā)動機其噪聲比渦輪風扇(噴氣式)發(fā)動機大”[2]。在與村民的訪談中，村民們也強調(diào)了噪聲的“大”對他們生活的影響。如某村民說道，“聲音大時對面講話都聽不見，打電話受影響，看電視受影響，還有就是睡覺也受影響?！?/p>

3.2 影響范圍廣

機場噪聲影響的不是機場周邊的一戶居民，而是機場周圍的全部居民，且離機場越近影響強度越大。飛機起飛與降落時都會產(chǎn)生噪音，噪音在空氣中傳向四面八方，這就決定了噪聲的影響范圍廣泛，而且?guī)в锌臻g立體擴散的特點，有研究表明其波及范圍可達到10km2。如廣州新白云機場建成之后由于周邊居民的不斷反映，受噪聲影響需要搬遷安置的范圍就包括3個鎮(zhèn)、8個行政村、12 422人，除此之外，還包括不在拆遷范圍之內(nèi)但需要進行降噪處理的居民房、學校、醫(yī)院等。

3.3 不穩(wěn)定性

飛機的起飛、降落在時間上不是一次性或即時性的，而是連續(xù)的和反復的。據(jù)查，L機場一天內(nèi)飛機起降時間從早晨八點持續(xù)深夜兩點，約200架次起降。而村民們反映噪聲影響時間段為晚上休息時間段，因此按晚上七點到凌晨兩點計算，其中共有約60趟飛機起降，即平均7min有一班飛機起降，村民每隔7min受一次噪聲影響。

此外，噪聲污染與一般的化工廠產(chǎn)生的污染不同，它不會產(chǎn)生對動植物有害的物質(zhì)，也不會對居民身體上產(chǎn)生什么明顯的器質(zhì)性傷害，因此周邊居民很難有證據(jù)對機場噪聲問題提出控告；噪聲污染也與核電站不同，它不會像核電站那樣引起居民的恐慌，核電站由于其危害的嚴重性一般在建設初期就會遭到周邊居民的反對，而機場由于不會產(chǎn)生有害物質(zhì)甚至因為它的便利性在初始階段還會受到當?shù)鼐用竦臍g迎。

4 機場噪聲污染中的非正義

“環(huán)境正義在一般意義是指所有人不論其世代國別、民族種族、性別年齡、地區(qū)及貧富差異等，均享有利用自然資源的權利，均享有安全健康的環(huán)境權利，均承擔保護環(huán)境的責任與義務?！盵3]環(huán)境正義作為一種環(huán)境領域內(nèi)的價值判斷具有3種評價標準，即分配正義、制度正義以及承認正義。

4.1 噪聲污染權責上的分配不公與非正義

機場噪聲污染與其他形式的環(huán)境問題有所不同，由開發(fā)自然資源導致的環(huán)境問題是在對自然資源的不當開發(fā)或違規(guī)開發(fā)導致的非正義現(xiàn)象，由化工廠而導致的環(huán)境污染是因為沒有按相關規(guī)章制度進行排污處理而直接排污導致的非正義現(xiàn)象，而機場噪聲污染則是在發(fā)展公共交通的情況下對周邊居民產(chǎn)生的非正義現(xiàn)象。由于機場具有一定的公益性，因此在很多情況下會被人們?nèi)趸蚱洚a(chǎn)生的非正義性。

與化工廠、礦產(chǎn)業(yè)等會產(chǎn)生對人體有害的有毒物質(zhì)會對居民的身體、周邊的動植物及環(huán)境產(chǎn)生破壞不同的是，噪聲作為一種對人體本身及動植物而言并不會產(chǎn)生什么有害的毒物，但是對長期生活在噪聲的居民來說其害處也是顯而易見的，研究表明，室內(nèi)持續(xù)噪聲超過30dB時，人的正常睡眠就會受到干擾；而持續(xù)生活在70dB以上的噪聲環(huán)境中會給人的身體健康及精神健康帶來影響，比如會影響人的聽力、神經(jīng)和心理等，此外還會對孩子的健康成長帶來不利影響。

這種分配的不公表現(xiàn)為部分人群得到了期盼的利潤與收益，而另一部分人失去安靜舒適的生活環(huán)境。作為生活在底層的普通居民，由于噪聲影響的特點，他們?nèi)狈Τ渥阕C據(jù)來證明深受噪聲危害，因此這一問題無法在短時間內(nèi)解決，而村民只能選擇上訪以及不斷向機場反映。

4.2 機場噪聲制度中的非正義

法律法規(guī)作為保障社會秩序的重要一部分對于公民健康發(fā)展具有重要的作用，是公民保障自身合法權益的武器，也是懲治危害公民權益行為的工具。環(huán)境政策以及相關法律法規(guī)作為我國法律制度體系的一部分在保障公民享有合法環(huán)境權益方面也發(fā)揮重要作用，然而對于機場噪聲管理的依據(jù)是1988年出臺的《機場周圍飛機噪聲環(huán)境標準》(GB 9660—1988)，見下表。

表 機場周圍飛機噪聲環(huán)境標準Tab. Environment standard for noise around airport (dB)

由于出臺時間較早，而在我國經(jīng)濟去的飛速發(fā)展的同時我國的航空業(yè)也取得了很大的進步，之前制定的噪聲環(huán)境標準在很大程度上已經(jīng)不符合現(xiàn)實情況。例如，對于機場噪聲區(qū)域的劃分，當前我國機場周圍飛機噪聲標準實際執(zhí)行情況為，對于樞紐機場、干線機場，一般要求大于85dB區(qū)域的居民點和大于80dB區(qū)域的學校、醫(yī)院予以搬遷；對于支線、小型機場，要求大于80dB的村莊、學校、醫(yī)院予以搬遷。75dB以上的居民點和70dB以上的學校、醫(yī)院等敏感建筑采取相應的降噪措施，這與之前文本中的規(guī)定是有很大的區(qū)別的。此外，因為傳統(tǒng)的《機場周圍環(huán)境噪聲標準》的適用區(qū)僅劃為兩類，沒有相應配套的法規(guī)來規(guī)范不同LWECPN值下的土地使用方法，形式上的簡單造成了操作管理上的不便，執(zhí)行中爭議時有發(fā)生。是否允許LWECPN75dB以上的區(qū)域有噪聲敏感建筑物存在，什么條件下必須搬遷，建筑防護是否可行等等，很多管理要求都不明確，造成各地執(zhí)行標準尺度不一，機場周圍的建筑拆與不拆之間存在很大的彈性。由于相關法律法規(guī)的模糊性，導致在有些情況下機場或政府會自己決定“標準線”的大小，對一些該拆遷的村莊不進行拆遷，使村民受到噪聲的影響。除了相關法規(guī)的模糊性之外，還存在相關法規(guī)的僵硬性，比如在部分需要進行降噪處理的村莊中，存在部分老舊房屋，此時進行降噪處理并不能起到很好的降噪效果，在這種情況下對村莊進行搬遷是最好的選擇，倘若一味地遵循法規(guī)辦事，可能引發(fā)村民與機場的矛盾。

作為保障公民正常環(huán)境權益的政策以及法律法規(guī)的滯后是公民在先天上處于一種弱勢的地位，環(huán)境權益事關公民的生存以及進一步的發(fā)展，環(huán)境制度的滯后和缺失是在制度上的非正義，使公民缺少有效捍衛(wèi)自身獲得安全舒適的環(huán)境權益的武器。

4.3 噪聲污染問題中的承認非正義

環(huán)境污染事件中往往存在污染者追求自身利益而忽視被污染者權益，“甚至丑化在無序而過度經(jīng)濟競爭中的弱者和失利者”[4]的現(xiàn)象，這就構成了噪聲污染問題中的承認非正義。

作為從噪聲的污染源，機場更多的接受政府的支持與指導，往往對于弱者即受噪聲影響的村民們應有的社會價值和基本權益缺乏關注。在機場噪聲污染糾紛中村民梵音問題得不到很好解決的原因有以下兩種：一是雖然噪聲會對人的身體健康造成損害，比如可造成人的聽力下降、血壓升高等，但條件是在強噪聲下，比如在85dB以上的環(huán)境中，且需要長期生活才會出現(xiàn)一些癥狀，而對于生活在噪聲不是很強，但對生活有一定干擾的村民而言，他們提不出有力的證據(jù)來證明自身深受噪聲困擾；二是機場作為一種具有一定公益性的產(chǎn)業(yè)，在給人們的出行帶來很大的便利的同時還給可以存進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，而機場一般是在政府的指導下進行建設的，因此政府一定程度上希望機場的正常運行不要受到過大的干擾，在此種情況下，當村民進行問題反映是當?shù)卣嬖凇氨４蟛槐Ｐ　钡南敕?，保障機場權益而一定程度上忽視群眾呼聲。盡管機場噪聲污染并不像化工廠及礦產(chǎn)業(yè)那樣會產(chǎn)生有毒物質(zhì)從而對人們的身體健康及生活環(huán)境產(chǎn)生實質(zhì)性的污染，但是長期生活在高強度的噪聲也確實對村民們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了很大的困擾，在長期反映得不到有效解決的情況下，最終引發(fā)村民們也采取了越級上訪的行為。

“承認非正義是環(huán)境正義中較為隱蔽的形態(tài)，強者往往將此視為理所當然，弱者往往意識不到這種最根本的不平等不公平?！盵3]倘若環(huán)境污染中底層大眾的社會歧視與排除不被剔除，他們的環(huán)境權益就不能從根本上得到公平對待。

5 結論及對策

環(huán)境正義主要可以分為分配正義、制度正義與承認正義，而環(huán)境非正義則主要表現(xiàn)在分配的不正義、制度的不正義及承認的不正義。在機場噪聲污染的非正義現(xiàn)象中，機場與政府起初對于受噪聲影響但卻可處理可不處理的村莊缺乏關注，而當事態(tài)擴大之后，機場卻必須進行處理，這不僅產(chǎn)生高昂的發(fā)展成本，制約我國經(jīng)濟的發(fā)展，同時在此過程中加劇了社會各方的矛盾，影響了社會穩(wěn)定，因此是我國現(xiàn)代化進程中亟待解決的問題。要保障處于噪聲污染中的公眾的環(huán)境正義，有這樣幾點需要注意。

首先，完善相關的法律法規(guī)。由于當前相關法律法規(guī)的滯后性，我國必須加快對于噪聲污染的相關立法工作，在立法中應當注意傾聽群眾聲音，確保法律法規(guī)切合社會實際，能夠切實保障群眾利益。

其次，加強相關法律法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督工作。在實際工作中相關部門應該嚴格按照法律法規(guī)要求，針對確實受到機場噪聲影響的群眾進行合理的安排，以避免它們處于一種不利的環(huán)境中，確保在機場正常運行的同時他們也可以獲得良好的生活環(huán)境。

最后，要建立強效的溝通機制。由于機場噪聲對于群眾生活的影響具有一的隱蔽性，群眾是否確實受到噪聲影響在某種情況下很難確認，因此，必須加強政府、機場和附近群眾的聯(lián)系，以便群眾的問題可以更快的傳遞給機場和政府部門，這樣可以有效縮短處理群眾反映問題的時間，避免事態(tài)擴大化，也便于更快的解決群眾所反映的問題，使他們可以恢復到正常的生活狀態(tài)中。

參考文獻：

[1] 王小文.美國環(huán)境正義探析[J].南京林業(yè)大學學報,2007,7(2):23-28.

[2] 湯大友,王軍玲,等.機場噪聲污染防治對策研究[M].北京:中國電力出版社,2016:121-126.

[3] 朱 力,龍永紅.中國環(huán)境正義問題的凸顯與調(diào)控[J].南京大學學報，2012,(4):48-54.

[4] 郇慶治.終結”無邊界的發(fā)展”: 環(huán)境正義視角[J].綠葉,2009,(10):114-121.