基于TOBIT的市級(jí)財(cái)政支出效率差異分析及提升對(duì)策
——以廣東省湛江市為例

●余楊奎

一、引言

結(jié)合基于DEA的市級(jí)財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)研究的相關(guān)成果，從廣東省湛江市10大市縣區(qū)的公共財(cái)政支出效率進(jìn)行實(shí)證分析的結(jié)果可以看出，湛江市不同區(qū)域的公共財(cái)政支出效率是不完全相同的，且存在較為明顯的差異。歸根到底，湛江市各大市縣區(qū)在公共財(cái)政支出效率方面存在差異的主要原因既有外部原因也有內(nèi)部原因，具體的因素包括公共財(cái)政政策、經(jīng)濟(jì)和人口環(huán)境、市場(chǎng)化程度、政府規(guī)模等。本文結(jié)合前人的研究成果對(duì)影響湛江市各大市縣區(qū)公共財(cái)政支出效率差異的因素進(jìn)行定性和定量分析，并從制度層面、政府層面、社會(huì)層面提出優(yōu)化湛江市地方公共財(cái)政支出效率的措施。

二、定性分析

公共財(cái)政支出效率的高低受多種因素的影響，具體到我國(guó)不同的區(qū)域中，這些影響因素就更為顯著，造成了很多區(qū)域的公共財(cái)政支出效率的明顯差異。實(shí)際上，從國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究的角度來(lái)看，關(guān)于不同區(qū)域公共財(cái)政支出效率差異因素的研究是非常充分的，不論是在政策角度、還是從經(jīng)濟(jì)環(huán)境角度都有豐富的研究成果，這也成為本文定性分析的基礎(chǔ)。

（一）公共財(cái)政政策的影響

公共財(cái)政政策在宏觀上對(duì)財(cái)政支出的效率有很大的影響，作為公共支出的基礎(chǔ)性政策，公共財(cái)政在支出方向、支出領(lǐng)域、支出力度方面都有著明確的指導(dǎo)作用與調(diào)控作用，而這些因素恰恰是影響公共財(cái)政支出效率的重要原因。我國(guó)學(xué)者賈康通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公共財(cái)政改革自20世紀(jì)90年代開(kāi)始之后，便通過(guò)一系列的公共財(cái)政政策的制定和實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的路徑，并且由于受不同地區(qū)區(qū)域性公共財(cái)政政策不同的影響，公共財(cái)政支出效率的差異是明顯的，這是由于不同區(qū)域的公共財(cái)政政策一般會(huì)在支出的規(guī)模、支出的結(jié)構(gòu)以及支出的領(lǐng)域方面都有明確規(guī)定，對(duì)于不同的支出領(lǐng)域，各區(qū)域由于相關(guān)領(lǐng)域中規(guī)模、技術(shù)等方面存在差異，使得支出的效率也會(huì)存在差異。

從湛江市各縣市區(qū)公共財(cái)政支出政策方面來(lái)看，區(qū)域性政策對(duì)于湛江市不同區(qū)域的財(cái)政支出效率的影響是很大的。以徐聞、遂溪二縣為主的農(nóng)業(yè)、環(huán)境公共財(cái)政政策相對(duì)于其他市區(qū)來(lái)講更具有可操作性和傾向性，這使得最近10年來(lái)這兩縣在農(nóng)業(yè)、環(huán)境公共財(cái)政支出方面具有較高的效率，特別是兩縣以環(huán)境為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全地位的鞏固，極大地體現(xiàn)出公共財(cái)政支持的重點(diǎn)，從而影響了該領(lǐng)域的公共財(cái)政支出效率。此外，公共財(cái)政政策在不同地區(qū)多個(gè)領(lǐng)域之間的投資、補(bǔ)貼，乃至于對(duì)這些領(lǐng)域中基礎(chǔ)設(shè)施的投入，都會(huì)提升這些領(lǐng)域的公共財(cái)政支出效率，這也導(dǎo)致了不同區(qū)域內(nèi)的公共財(cái)政支出效率的差異。

（二）人口及經(jīng)濟(jì)因素的影響

傳統(tǒng)的公共財(cái)政理論認(rèn)為，政府對(duì)公共財(cái)政的支出，其根本目的是為社會(huì)大眾提供有效的公共服務(wù)與產(chǎn)品，那么，公共財(cái)政的支出及其效率自然會(huì)與公共服務(wù)與產(chǎn)品的提供對(duì)象有密切的關(guān)系，主要包括人口因素和經(jīng)濟(jì)因素兩個(gè)方面。Heshmati(2007)指出人口的密度、人口的年齡結(jié)構(gòu)特點(diǎn)都會(huì)對(duì)公共財(cái)政支出效率有明顯的影響，特別是當(dāng)不同的地區(qū)具有不同的人口密度時(shí)，公共財(cái)政的投入及產(chǎn)出效率具有明顯的差異，他通過(guò)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，人口密度越大，則區(qū)域內(nèi)更容易產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高水平發(fā)展，區(qū)域內(nèi)人口的整體收入水平就會(huì)增加，就能產(chǎn)生更大的公共產(chǎn)品服務(wù)需求，政府便會(huì)通過(guò)增加公共財(cái)政支出以及督促相關(guān)部門(mén)提升工作效率來(lái)應(yīng)對(duì)這些需求，因此，人口密度越大的地區(qū)，公共財(cái)政支出的效率越高。Blanay(2010)則指出公共財(cái)政支出效率和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有直接的關(guān)系，任何區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度會(huì)在很大程度上影響政府在公共財(cái)政支出方面的決策，甚至是整個(gè)支出效率。

具體到湛江市不同的縣市區(qū)，人口密度最大的為吳川市，根據(jù)2013年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其人口密度為1093人/平方公里，其次為各大城區(qū)，最小的為徐聞縣，同年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)其人口密度為361人/平方公里，而根據(jù)近年來(lái)湛江市各市縣區(qū)的公共財(cái)政支出的整體效率也可以發(fā)現(xiàn)，人口密度相對(duì)較大的市區(qū)，公共財(cái)政支出效率普遍較高，如吳川市、本級(jí)區(qū)域等，而人口密度相對(duì)較小的市區(qū)，公共財(cái)政支出效率便普遍較低。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面來(lái)看，以吳川、赤坎、霞山等市區(qū)為代表的湛江市經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的區(qū)域，其公共財(cái)政支出的力度和效率都相對(duì)較高，而其他區(qū)域的支出效率相對(duì)較低。

（三）市場(chǎng)化程度的影響

市場(chǎng)化水平在一定程度上影響著公共財(cái)政的支出效率，這主要包含兩個(gè)方面，一方面是公共財(cái)政支出對(duì)象的市場(chǎng)環(huán)境，另一方面是市場(chǎng)中其他的私人投資行為。一般情況下，一個(gè)區(qū)域的市場(chǎng)化程度主要表現(xiàn)為各類(lèi)資源要素在配置過(guò)程中由市場(chǎng)影響的程度大小，它能夠在很大程度上體現(xiàn)出市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)要素的規(guī)范性與合理性，也能影響政府資源的配置效率，這也正是市場(chǎng)化程度影響不同地區(qū)公共財(cái)政支出的重要原因。學(xué)者Zofio(2009)通過(guò)研究后發(fā)現(xiàn)，由于不同區(qū)域的市場(chǎng)在政府資源要素配置過(guò)程中產(chǎn)生的作用是不同的，這使得政府公共財(cái)政支出面臨著相對(duì)不同的區(qū)域市場(chǎng)環(huán)境，如果區(qū)域的市場(chǎng)化程度越高，區(qū)域市場(chǎng)環(huán)境就越好，政府在公共財(cái)政支出方面就能具有較為合理的資源配置過(guò)程，從而極大地提升公共支出效率。從另一方面來(lái)看，區(qū)域市場(chǎng)中私人投資主體的數(shù)量和行為也在很大程度上影響區(qū)域政府公共支出效率，一般情況下，私人投資主體的投資行為會(huì)為地方政府的公共財(cái)政支出提供一定的領(lǐng)域借鑒和方式借鑒，從而能夠促進(jìn)公共財(cái)政支出的效率，因此，私人投資主體越多且行為越豐富的地區(qū)，公共財(cái)政支出的效率也就越高。

具體到湛江市各市縣區(qū)，市場(chǎng)化程度在各區(qū)域內(nèi)的表現(xiàn)并不完全相同，從非公有制經(jīng)濟(jì)工業(yè)發(fā)展的程度來(lái)看，2013年湛江市各區(qū)域中，非公有制經(jīng)濟(jì)工業(yè)生產(chǎn)總值的比例各不相同，其中比例最高的為吳川市，達(dá)到34%，而遂溪縣的該數(shù)值比例最低，僅為17%，非公有制經(jīng)濟(jì)工業(yè)生產(chǎn)總值在很大程度上可以代表一個(gè)區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)化程度，也就是說(shuō)，吳川市的市場(chǎng)化程度較高，而遂溪縣的市場(chǎng)化程度較低，其余市縣區(qū)表現(xiàn)中規(guī)中矩，這在一定程度上成為影響湛江市各市縣區(qū)公共財(cái)政支出效率的重要因素。

（四）政府規(guī)模因素的影響

大量的國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，公共財(cái)政支出效率受政府規(guī)模的影響也是顯著的，這主要表現(xiàn)在政府借助行政管理的手段來(lái)改變公共支出效率。Afsonso（2006）通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，政府為社會(huì)大眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的過(guò)程是借助不同的公共部門(mén)來(lái)完成的，但是，政府行政機(jī)構(gòu)本身也屬于公共產(chǎn)品或服務(wù)提供的重要對(duì)象，因此，政府會(huì)通過(guò)不斷擴(kuò)大行政管理支出的比例來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的干預(yù)。因此，適當(dāng)?shù)恼?guī)模會(huì)在一定程度上促進(jìn)公共財(cái)政支出的效率，但如果區(qū)域內(nèi)的政府規(guī)模過(guò)于龐大或臃腫，則會(huì)導(dǎo)致過(guò)度的行政成本支出，不但浪費(fèi)了公共資源，而且降低了公共財(cái)政產(chǎn)出的效率。

政府規(guī)模通常使用區(qū)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)用于為社會(huì)大眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一般性支出占區(qū)域內(nèi)GDP的比例來(lái)衡量，具體到湛江市各市縣區(qū)，這一比例結(jié)果是具有較大差異的，政府規(guī)模較大的市縣區(qū)包括有吳川、赤坎、霞山等，政府規(guī)模較小的則為徐聞、遂溪、雷州等，正是由于這些地區(qū)的政府規(guī)模不同，也使得不同地區(qū)的公共財(cái)政支出效率不同。

三、定量分析

在上述定性分析的基礎(chǔ)上，筆者通過(guò)進(jìn)一步借助TOBIT回歸分析的方法，驗(yàn)證上述各主要因素對(duì)公共財(cái)政支出效率差異影響的程度大小。

（一）主要變量選取

圍繞上述定性分析中提到的各主要影響因素，筆者分別針對(duì)這些因素構(gòu)建相應(yīng)的檢驗(yàn)變量，這些變量能夠在很大程度上表征對(duì)應(yīng)的影響因素，在選擇變量的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步展開(kāi)TOBIT回歸分析。

在區(qū)域公共財(cái)政政策方面，為了考量該項(xiàng)因素對(duì)不同地區(qū)的影響程度，本文使用交互變量來(lái)衡量，主要以年度變量T和不同區(qū)域內(nèi)的歷年地區(qū)變量D的乘積作為指標(biāo)值，將湛江市不同區(qū)域的歷年地 區(qū)變 量標(biāo) 記 為 D1，D2，D3……，D10。

在人口因素和經(jīng)濟(jì)水平方面，借助人口密度的計(jì)算公式進(jìn)行衡量，即人口密度等于區(qū)域內(nèi)總?cè)丝跀?shù)與區(qū)域總面積的比值，同時(shí)使用人均GDP來(lái)表征經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一因素。

在市場(chǎng)化程度和私人投資方面，分別使用非公有制企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)總值的比例及非公有固定資產(chǎn)投資情況來(lái)進(jìn)行表征，具體來(lái)講，以湛江市各市縣區(qū)的非公有制企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)總值占區(qū)域內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)總值的比例來(lái)表征各區(qū)域的市場(chǎng)化程度；而使用區(qū)域內(nèi)固定資產(chǎn)的外資利用額與自籌及其他的總和與區(qū)域GDP的比值來(lái)表征私人投資行為。

在政府規(guī)模方面，筆者借助常規(guī)的表征方法，即借助政府機(jī)構(gòu)用于為社會(huì)大眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一般性支出占區(qū)域內(nèi)GDP的比例來(lái)衡量。

（二）影響因素分析的回歸模型設(shè)定

本文在上述變量確定的基礎(chǔ)上，選擇TOBIT回歸模型進(jìn)行不同區(qū)域公共財(cái)政支出效率差異影響因素的實(shí)證檢驗(yàn)，實(shí)證過(guò)程使用的TOBIT回歸模型如下：

上述公式中，Yit*表示湛江市各市縣區(qū)地方政府在2007年至2016年的公共財(cái)政支出綜合效率，μi則表示在實(shí)證過(guò)程中產(chǎn)生的那些與解釋變量不相關(guān)地區(qū)個(gè)體的異質(zhì)效應(yīng)，εit則表示和時(shí)間及地域有關(guān)的隨機(jī)變量，Xit則表示所有的對(duì)不同市縣區(qū)公共財(cái)政支出效率產(chǎn)生影響的主要影響因素，具體到本文中主要包含有公共財(cái)政政策交互變量、人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、市場(chǎng)化程度、私人投資、政府規(guī)模等。

（三）實(shí)證樣本的選擇

本文在利用TOBIT模型進(jìn)行回歸分析時(shí)，使用的樣本數(shù)據(jù)主要是湛江市下轄的10大市縣區(qū)在2007年至2016年共10年的統(tǒng)計(jì)面板數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的來(lái)源包括《湛江市2016年統(tǒng)計(jì)年鑒》、《廣東省2016年統(tǒng)計(jì)年鑒》、《湛江市2016年工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》等。

表1TOBIT模型回歸結(jié)果

（四）回歸結(jié)果及分析

本文所借助的TOBIT模型實(shí)證，是在Stata11.0系統(tǒng)中完成的，鑒于TOBIT回歸模型的主要特征，截?cái)嗔烁鲄^(qū)域綜合效率值小于0.455或者大于0.995的所有數(shù)據(jù)。表1所示為T(mén)OBIT模型的回歸結(jié)果，回歸結(jié)果包含兩部分，其中一部分以兩個(gè)模型的結(jié)果展示，分別以市場(chǎng)化程度、私人投資行為對(duì)不同地區(qū)公共財(cái)政支出效率的影響進(jìn)行考量，兩個(gè)模型分別記為模型1與模型2，另一部分同樣以兩個(gè)模型來(lái)展示，但這兩個(gè)模型分別是以第一部分的兩個(gè)模型為基礎(chǔ)展開(kāi)的，分別記為模型3與模型4，后兩個(gè)模型主要針對(duì)公共財(cái)政政策交互變量及政府規(guī)模變量對(duì)不同地區(qū)公共財(cái)政支出效率的影響進(jìn)行考量（見(jiàn)表 1）。

根據(jù)表1中的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，基于TOBIT回歸模型的最終估計(jì)效果是相對(duì)可靠的，表征不同區(qū)域個(gè)體效應(yīng)所占比重的rho值全部都大于0.91，這充分表明湛江市公共財(cái)政支出效率的改變主要是由各區(qū)域自身的個(gè)體效應(yīng)來(lái)體現(xiàn)的；再?gòu)谋碇械乃迫槐冉Y(jié)果能夠看出，在模型3與模型4中，是充分考慮了公共財(cái)政政策因素的交互項(xiàng)及政府規(guī)?；A(chǔ)上得到的結(jié)果，這兩項(xiàng)結(jié)果顯然比模型1與模型2更優(yōu)，這在一定程度上說(shuō)明了公共財(cái)政政策、政府規(guī)模在影響湛江市不同市縣區(qū)公共財(cái)政支出效率方面所發(fā)揮的作用是非常重要的。此外，以模型1與模型3，模型2與模型4的分析結(jié)果來(lái)看，無(wú)論是考慮公共財(cái)政政策，還是考慮政府規(guī)模變量，都表現(xiàn)出在統(tǒng)計(jì)學(xué)上的更好平穩(wěn)性?？偠灾?，利用TOBIT模型對(duì)湛江市不同區(qū)域地方公共財(cái)政支出效率差異的影響進(jìn)行回歸實(shí)證，能夠較好地?cái)M合這些外部因素對(duì)綜合效率的影響。

從公共財(cái)政政策變量的角度來(lái)看，根據(jù)表中的實(shí)證結(jié)果能夠看出，公共財(cái)政政策變量對(duì)湛江市各大市縣區(qū)的公共財(cái)政支出效率是有明顯影響的，大部分區(qū)域的公共財(cái)政政策都與公共財(cái)政支出效率存在正相關(guān)關(guān)系，只有遂溪、開(kāi)發(fā)區(qū)這兩大區(qū)域存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系，可以說(shuō)，在湛江市的不同市縣區(qū)，公共財(cái)政政策的實(shí)施在各地方政府以公共財(cái)政支出為導(dǎo)向的支出效率的優(yōu)化過(guò)程中具有非常重要的作用，而各市縣區(qū)政府在具體政策方面的傾向性將在很大程度上影響最終的公共財(cái)政支出效率。在實(shí)證過(guò)程中，筆者就湛江市10個(gè)不同區(qū)域的公共財(cái)政政策對(duì)支出效率影響的顯著程度差異性進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)公共財(cái)政政策對(duì)支出效率影響程度較大的區(qū)域主要為霞山、吳川、遂溪等，而對(duì)支出效率影響程度較小的區(qū)域主要為雷州、赤坎等區(qū)域。結(jié)合前文湛江市2007年之后各區(qū)域地方政府在公共支出效率的表現(xiàn)情況來(lái)看，各區(qū)域內(nèi)公共財(cái)政支出效率的差異性處于不斷上升態(tài)勢(shì)，其中的差距也在不斷縮小，這說(shuō)明2007年之后湛江市各級(jí)政府的公共財(cái)政政策有利于降低不同縣市區(qū)公共財(cái)政支出差距。

從人口因素的角度來(lái)看，表1的數(shù)據(jù)表明，區(qū)域內(nèi)的人口密度越大，公共財(cái)政支出的效率就越高，而在充分考慮了公共財(cái)政政策變量的影響之后，人口密度對(duì)于公共財(cái)政支出效率的影響在一定程度上得到了提升，這表明人口密度在對(duì)區(qū)域公共財(cái)政支出效率的影響機(jī)制中，受公共財(cái)政政策的約束是較為明顯的，人口密度越大的地區(qū)，公共財(cái)政政策的制定和傾向性越明顯，區(qū)域公共財(cái)政的支出效率也就越高?？偠灾丝诿芏葘?duì)湛江市公共財(cái)政支出效率的影響是正向的，但其影響程度同時(shí)受公共財(cái)政政策和政府規(guī)模的制約。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共支出效率呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，通過(guò)模型3與模型4可以發(fā)現(xiàn)，相對(duì)較高的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，能夠較好地提升公共財(cái)政支出效率。在實(shí)證過(guò)程中筆者發(fā)現(xiàn)，湛江市各市縣區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不相同，其中以霞山區(qū)、吳川市、廉江市三個(gè)市區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，而麻章區(qū)、徐聞縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，這一趨勢(shì)恰恰與湛江市各區(qū)域的公共財(cái)政支出效率高低趨于一致。

從私人投資的角度來(lái)看，實(shí)證結(jié)果表明私人投資在一定程度上會(huì)影響各區(qū)域公共財(cái)政支出效率，而且呈現(xiàn)出微弱的正相關(guān)影響，這在一定程度上說(shuō)明私人投資會(huì)對(duì)公共財(cái)政支出效率產(chǎn)生促進(jìn)作用，在具體的回歸結(jié)果中表現(xiàn)為私人投資的系數(shù)為正數(shù)，特別是在考慮政府規(guī)模的情況下，具有相對(duì)較強(qiáng)的相關(guān)性。

從政府規(guī)模的角度來(lái)看，無(wú)論是模型1、模型2還是模型3與模型4，都表現(xiàn)出在1%顯著性水平上與各區(qū)域公共支出效率的負(fù)相關(guān)，也就是說(shuō)，湛江市各市縣區(qū)的政府都通過(guò)不斷加大行政成本來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源要素的配置干預(yù)，影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，然而這一行為卻讓政府的公共支出項(xiàng)目中行政管理支出的比例逐步增大，打亂了公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，降低了公共財(cái)政支出效率。通過(guò)對(duì)湛江市各區(qū)域的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在赤坎、遂溪、雷州等市縣區(qū)由于大政府規(guī)模的存在，讓這些區(qū)域的公共支出效率比同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的其他市縣區(qū)要更低。

四、提升對(duì)策

通過(guò)對(duì)湛江市各市縣區(qū)歷年來(lái)公共財(cái)政支出效率的綜合評(píng)價(jià)、純技術(shù)效率評(píng)價(jià)以及規(guī)模效率評(píng)價(jià)的研究，湛江市各市縣區(qū)在不同年份、不同領(lǐng)域方面的公共財(cái)政支出效率差異性較大，造成這些差異性的原因除了與各市縣區(qū)公共財(cái)政支出定位有關(guān)外，還與公共財(cái)政支出的速度、水平有密切的關(guān)系，特別是以徐聞、遂溪、雷州等一些非湛江市本級(jí)區(qū)域的市縣，公共財(cái)政支出效率在很多方面都較低，提升空間很大，這就需要湛江市從多個(gè)方面尋求提升公共財(cái)政支出效率的對(duì)策。

（一）制度層面

從某種意義上講，地方公共財(cái)政支出效率低下是我國(guó)很多地區(qū)的現(xiàn)狀。在我國(guó)當(dāng)前公共財(cái)政改革不斷強(qiáng)化的情況下，同樣要通過(guò)進(jìn)行公共財(cái)政改革和不斷完善支出機(jī)制來(lái)尋求突破。

1、繼續(xù)強(qiáng)化公共財(cái)政改革。筆者在進(jìn)行走訪調(diào)查的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)公共財(cái)政支出效率在一些年份會(huì)表現(xiàn)出較大的波動(dòng)幅度，這實(shí)際上表現(xiàn)出公共財(cái)政的支出能力、管理水平、預(yù)算規(guī)劃存在一定的問(wèn)題。因此，需要繼續(xù)強(qiáng)化公共財(cái)政改革。

首先，應(yīng)該積極推進(jìn)公共財(cái)政的預(yù)算改革，將預(yù)算計(jì)劃、預(yù)算管理與預(yù)算執(zhí)行深入結(jié)合起來(lái)，對(duì)公共財(cái)政的收入、支出行為進(jìn)行規(guī)范；同時(shí)，要進(jìn)一步加快各地區(qū)的公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的速度，這是提升公共財(cái)政支出效率的有效路徑之一，特別是一些在年初就已經(jīng)成為預(yù)算內(nèi)的支出，應(yīng)該在公共財(cái)政撥款、資金注入等方面盡可能提速，杜絕緩撥款、截留款、挪用款現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，強(qiáng)化財(cái)政支出管理制度，各級(jí)政府管轄的地方區(qū)域中，包含著很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的效率在很大程度上影響著地方最終的支出效率，因此，必須要進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政支出管理制度。具體來(lái)講，應(yīng)該強(qiáng)化市縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)不同財(cái)政部門(mén)的職能，將財(cái)政管理的收支權(quán)限進(jìn)一步下放，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出政策的落實(shí)；此外，還可以將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理的職能和本身的財(cái)政業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離，實(shí)現(xiàn)權(quán)利、責(zé)任的分離，進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政支付、轉(zhuǎn)移支付等方面管理制度的完整性和規(guī)范性。

2、完善對(duì)財(cái)政支出效率提升的機(jī)制支撐。地方財(cái)政支出效率的提升，需要以強(qiáng)健的市縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政的新機(jī)制作為支撐，因此，進(jìn)一步完善財(cái)政支出效率提升機(jī)制是至關(guān)重要的。筆者建議應(yīng)該從基層公共財(cái)政支出機(jī)制與資金監(jiān)管機(jī)制兩個(gè)方面入手。

首先，地方各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出體系應(yīng)該規(guī)范化。筆者在對(duì)地區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，除了市直屬的市縣區(qū)之外，其他的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出體系很不完善，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共財(cái)政崗位設(shè)置、工作制度、人員配置、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理等方面都存在很大問(wèn)題，這導(dǎo)致了公共財(cái)政支出效率的低下。因此，應(yīng)該從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出體系方面進(jìn)行規(guī)范，設(shè)置相應(yīng)的公共財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)公共財(cái)政支出的服務(wù)、流程、職責(zé)、崗位都進(jìn)行明確規(guī)定，構(gòu)建各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出的高效運(yùn)作模式。

其次，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)地方財(cái)政支出效率的監(jiān)管機(jī)制。目前，很多市在公共財(cái)政支出方面采取了“抓渠道，管用途”的原則，由各縣市區(qū)統(tǒng)一經(jīng)過(guò)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理部門(mén)進(jìn)行公共財(cái)政資金撥付，并承擔(dān)著對(duì)資金使用監(jiān)管的責(zé)任。但是，這種公共財(cái)政資金的監(jiān)管機(jī)制在很大程度上束縛了地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出的效率。因此，強(qiáng)化并完善對(duì)地方財(cái)政支出效率的監(jiān)管機(jī)制是非常必要的，建議地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)施對(duì)公共財(cái)政資金支出的就近監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管兩種交叉的監(jiān)管機(jī)制，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)和上一級(jí)財(cái)政部門(mén)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)就近行政管理部門(mén)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出的協(xié)同管理權(quán)，從而促進(jìn)地方公共財(cái)政支出的效率。

（二）政府層面

政府作為公共財(cái)政支出的主要管理者和責(zé)任者，從自身進(jìn)行改革對(duì)于推進(jìn)公共財(cái)政支出效率的作用是非常重要的。多年來(lái)，盡管地方政府在公共財(cái)政支出方面進(jìn)行了多項(xiàng)改革，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度越來(lái)越快、民生需求越來(lái)越多，地方公共財(cái)政支出效率仍然沒(méi)有達(dá)到最優(yōu)。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，地方政府必須從自身層面加以改進(jìn)。

1、重新定位政府職能。在公共財(cái)政支出問(wèn)題上，各級(jí)政府應(yīng)該履行什么樣的工作職能，在很大程度上決定著公共財(cái)政支出的效率。目前，地方政府在公共財(cái)政支出方面的職能定位存在偏差，這固然和我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府全面負(fù)責(zé)公共財(cái)政及各層級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的履職習(xí)慣有關(guān)。政府在公共財(cái)政支出方面的職能定位準(zhǔn)確與否、支出規(guī)劃合理與否、政策傳達(dá)到位與否至關(guān)重要。各級(jí)政府應(yīng)該從當(dāng)前重點(diǎn)履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的桎梏中跳脫出來(lái)，重點(diǎn)將職能定位于公共服務(wù)職能上，特別是通過(guò)公共財(cái)政這一工具，將政府的權(quán)力與責(zé)任在實(shí)施公共財(cái)政方面實(shí)現(xiàn)縱向分工。換句話說(shuō)，地方各市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在依靠上一級(jí)政府公共財(cái)政支出協(xié)調(diào)職能的基礎(chǔ)上，更加重視公共財(cái)政支出執(zhí)行職能的履行。

2、明確政府公共財(cái)政支出責(zé)任。盡管地方公共財(cái)政支出綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率會(huì)隨著年份的增長(zhǎng)而呈現(xiàn)整體上漲態(tài)勢(shì)，但在此過(guò)程中也不可避免地出現(xiàn)很多問(wèn)題，導(dǎo)致地方公共財(cái)政支出效率波動(dòng)明顯。其中最為明顯的一個(gè)問(wèn)題便是各級(jí)政府公共財(cái)政支出責(zé)任劃分不明確，公共財(cái)政支出責(zé)任劃分上層級(jí)化問(wèn)題嚴(yán)重，責(zé)任不清晰，承擔(dān)主體模糊等多種問(wèn)題，導(dǎo)致很多推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，從而降低了地方政府公共財(cái)政支出的效率。鑒于此，地方政府應(yīng)該從公共財(cái)政支出責(zé)任劃分上進(jìn)行明確，避免以往一刀切的責(zé)任劃分模式，使用多方式交叉組合，力求將公共財(cái)政責(zé)任劃分明確，例如針對(duì)某一領(lǐng)域的特定支出責(zé)任，其承擔(dān)的主體可以選擇單一或組合的模式，結(jié)合每個(gè)主體的特點(diǎn)與對(duì)應(yīng)政府的財(cái)力情況，實(shí)施分級(jí)承擔(dān)方式，有效落實(shí)公共財(cái)政的支出責(zé)任主體與承擔(dān)主體。

此外，地方政府還應(yīng)該強(qiáng)化責(zé)任主體在公共財(cái)政方面的支出能力，對(duì)于任何一層級(jí)公共財(cái)政責(zé)任主體的劃分，都需要讓這些責(zé)任主體能夠在有限的權(quán)限范圍內(nèi)盡可能地實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出的高效使用，避免讓責(zé)任主體承擔(dān)過(guò)多的決策行為，而應(yīng)該以支出效率為核心，增強(qiáng)市縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的能力。

（三）社會(huì)層面

公共財(cái)政支出作為一項(xiàng)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大眾文化生活發(fā)揮重要作用的政府管理舉措之一，其支出效率的高低與民眾生活水平息息相關(guān)。因此，對(duì)公共財(cái)政的支出效率，社會(huì)層面也應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能。

1、建立社會(huì)對(duì)公共財(cái)政支出的監(jiān)督體系。公共財(cái)政支出的監(jiān)督包含兩個(gè)層面，一個(gè)層面是政府自身對(duì)公共財(cái)政支出的監(jiān)督，另一層面是社會(huì)對(duì)公共財(cái)政支出的監(jiān)督。地方公共財(cái)政支出的社會(huì)監(jiān)管力度不足已經(jīng)成為阻礙公共財(cái)政支出效率的重要問(wèn)題，筆者在對(duì)多個(gè)市縣區(qū)的公共財(cái)政支出去向的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于重要事項(xiàng)，各級(jí)政府也并未完全向社會(huì)公開(kāi)，或者是公開(kāi)的渠道不暢通，使得社會(huì)大眾對(duì)其支出的具體時(shí)間、方式、去向不明，無(wú)法達(dá)到監(jiān)督的效果。因此，地方政府應(yīng)該建立社會(huì)對(duì)公共財(cái)政支出的監(jiān)督體系，該體系至少應(yīng)包含三層，分別為公共財(cái)政支出預(yù)算信息公開(kāi)、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支出情況公開(kāi)和財(cái)政支出效果公開(kāi)。公共財(cái)政支出預(yù)算信息公開(kāi)不但能夠杜絕腐敗、規(guī)范權(quán)力，更重要的是能夠?qū)⑸鐣?huì)決策和監(jiān)督引入到公共財(cái)政的支出過(guò)程中來(lái)，從而增強(qiáng)支出的速度和水平。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支出情況則是對(duì)支出信息的主動(dòng)公開(kāi)，地方政府作為公共財(cái)政支出的主導(dǎo)者，應(yīng)該定期向社會(huì)公開(kāi)公共財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支出情況，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督，尤其是預(yù)算的執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)要全面公開(kāi)。只有在長(zhǎng)期的財(cái)政支出社會(huì)監(jiān)督的過(guò)程中，才能不斷提升自身的公共財(cái)政支出效率。

2、建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。政府績(jī)效評(píng)價(jià)是在各級(jí)政府進(jìn)行的督促其有效行使權(quán)力、利國(guó)利民的重要手段，在公共財(cái)政支出過(guò)程中，政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立同樣是對(duì)政府監(jiān)督的重要手段之一。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，建立起對(duì)政府績(jī)效導(dǎo)向型的公共財(cái)政管理模式，從而提高公共財(cái)政支出的效率，真正形成“有錢(qián)必為民，用錢(qián)必有效”的公共財(cái)政支出局面。目前，地方政府并未建立完善的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，特別是在公共財(cái)政支出效率方面表現(xiàn)出重預(yù)算、輕考核的現(xiàn)狀，使得各市縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共財(cái)政支出的效率重視不夠，缺乏監(jiān)督帶來(lái)的壓力。因此，地方政府應(yīng)該盡快建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建過(guò)程中，首先要建立全過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，即以公共財(cái)政支出效率為核心，對(duì)公共財(cái)政支出事前、事中、事后的全過(guò)程均進(jìn)行績(jī)效考核，保障公共財(cái)政支出的效率更高，資源配置更為優(yōu)化。

地方政府在公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系中要建立績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，將公共財(cái)政資金運(yùn)用和責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，緊抓資金使用責(zé)任和資金效率責(zé)任兩條主線，對(duì)一些故意或過(guò)失造成公共財(cái)政預(yù)算未達(dá)標(biāo)的部門(mén)或人員進(jìn)行考核，實(shí)施公共財(cái)政支出績(jī)效問(wèn)責(zé)，并將這些績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為公共財(cái)政在下一個(gè)周期內(nèi)支出項(xiàng)目的重要根據(jù)，對(duì)一些支出績(jī)效較差或無(wú)績(jī)效的項(xiàng)目，應(yīng)予以取消。借助問(wèn)責(zé)機(jī)制，地方政府能夠充分讓各市縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共財(cái)政支出的主動(dòng)性和有效性更強(qiáng)。

五、結(jié)論

地方政府公共財(cái)政支出效率作為地方政府工作績(jī)效的重要組成部分，是衡量地方政府工作效能的指標(biāo)之一。然而，公共財(cái)政支出的整個(gè)過(guò)程是較為復(fù)雜和繁瑣的，這其中不但涉及政府宏觀決策的問(wèn)題，同時(shí)也涉及資金操作的問(wèn)題。湛江市公共財(cái)政支出效率在很多方面都較低，提升空間很大，這就需要湛江市從多個(gè)方面尋求提升公共財(cái)政支出效率的對(duì)策，主要包括繼續(xù)強(qiáng)化公共財(cái)政改革、完善對(duì)財(cái)政支出效率提升的機(jī)制支撐、重新定位政府職能、明確政府公共財(cái)政支出責(zé)任、建立社會(huì)對(duì)公共財(cái)政支出的監(jiān)督體系、建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。通過(guò)本文的研究，突破了傳統(tǒng)相對(duì)宏觀的省級(jí)層面的、國(guó)家區(qū)域?qū)用娴墓藏?cái)政支出效率對(duì)策研究，深入到市級(jí)政府，對(duì)于進(jìn)一步提高地方各級(jí)政府公共財(cái)政支出效率有一定借鑒意義，同時(shí)對(duì)增強(qiáng)地方政府公共財(cái)政的管理水平具有重要的作用。提高地方公共財(cái)政支出效率，可以幫助地方政府更加重視對(duì)公共財(cái)政支出的管理，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以公共財(cái)政收入為主的施政理念，地方政府完全可以依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)公共財(cái)政支出進(jìn)行調(diào)整，促進(jìn)地方政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變?！?/p>

（本文系2017年度湛江市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“大數(shù)據(jù)視角下湛江市政府公共財(cái)政支出效率研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：ZJ17YB15〉的成果；2017年度廣東遠(yuǎn)程開(kāi)放教育科研基金項(xiàng)目“基于DEA-Tobit模型下的地方政府公共財(cái)政支出效率研究——以湛江市為例”〈項(xiàng)目編號(hào)：YJ1733〉的成果）

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