國有土地上房屋征用補(bǔ)償安置問題之探討

徐金清

摘 要：闡述我國在國有土地上房屋征用補(bǔ)償中存在的問題，從法律方面、征收體系建設(shè)方面以及監(jiān)督制約機(jī)制方面，提出改進(jìn)我國國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作，完善補(bǔ)償機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：國有土地；房屋；征用；補(bǔ)償安置

當(dāng)前，由于城市建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，因征收、征用國有土地和農(nóng)民集體所有土地，引起拆遷公民房屋，所產(chǎn)生的補(bǔ)償安置方面的矛盾日益突出。自古至今，房屋就是人們安身立命所必需的基本生活條件之一。但是，一些地方經(jīng)常發(fā)生違法違規(guī)征收拆遷，不落實(shí)拆遷補(bǔ)償和安置規(guī)定，人為降低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至濫用行政權(quán)力。這些現(xiàn)象不僅嚴(yán)重侵害了公民的合法權(quán)益，而且引發(fā)群眾大量上訪，特別是一些群體性事件的發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定?，F(xiàn)本人就國有土地征用及公民房屋拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)問題予以淺議。

一、公民房屋征收補(bǔ)償安置問題

依據(jù)國務(wù)院于2011年1月21日公布施行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》），任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，使用國有土地或農(nóng)民集體所有的土地，須經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)審批確認(rèn)。首先，須經(jīng)縣級人民政府征收國有土地批準(zhǔn)，然后由房屋征收部門與被征收人依照《條例》的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立一系列的協(xié)議，這就是補(bǔ)償安置協(xié)議。上述行為具體實(shí)施過程中產(chǎn)生的系列問題就是公民房屋征收補(bǔ)償安置問題。

二、產(chǎn)生房屋拆遷補(bǔ)償安置問題的法律原因及解決建議

我國《憲法》明文規(guī)定了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)及征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。因此，在涉及征用、拆遷民房過程中，必然會(huì)產(chǎn)生拆遷補(bǔ)償安置問題。已有的《土地管理法》對房屋作為土地附屬物看待的，《物權(quán)法》也只是原則性的規(guī)定為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收征用自然人、法人的不動(dòng)產(chǎn)，但應(yīng)按國家規(guī)定給以補(bǔ)償，卻沒有對公共利益予以法律界定。同時(shí)，它們都沒有對房屋等私有財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。由于上述原因，在實(shí)際操作中，使用的依據(jù)多是國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，最高人民法院的司法解釋，還有國土資源部、建設(shè)部和地方各級政府及其部門發(fā)布的規(guī)章及相關(guān)政策，特別是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償安置方面，應(yīng)參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面，法律缺失表現(xiàn)的尤為突出。因此，我國必須完善有關(guān)法律體系，爭取早日制定一部有關(guān)房屋征收、拆遷補(bǔ)償安置問題的法律，彌補(bǔ)法律體系的缺位，有關(guān)部門、有關(guān)地方也要進(jìn)一步制定和完善相應(yīng)的法規(guī)、司法解釋、規(guī)章、政策等。

三、各級人民政府及其授權(quán)機(jī)關(guān)的行政行為往往是導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償安置問題進(jìn)一步激化的直接原因

在國有土地征用、公民房屋拆遷補(bǔ)償安置過程中，往往帶有非常明顯的行政行為色彩，各級政府在拆遷補(bǔ)償安置法律關(guān)系中，經(jīng)常集規(guī)章制訂者、行政處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一體，從而缺乏有效的監(jiān)督制約，具體表現(xiàn)如下：

（1）制訂補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，各自為政，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大?！锻恋毓芾矸ā芳啊段餀?quán)法》對以房屋為主的公民私有財(cái)產(chǎn)僅是作了一些籠統(tǒng)的或原則性的規(guī)定，沒有制訂具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》對此也沒有具體規(guī)定，而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制訂辦法。但是，在實(shí)際執(zhí)行過程中，有些被授權(quán)的省級機(jī)構(gòu)制訂了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而有些地方卻沒有制訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，卻又把此權(quán)利再次非法轉(zhuǎn)授給下級政府。

（2）非法剝奪了公民私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體地位。由于缺乏直接調(diào)整房屋拆遷補(bǔ)償安置法律關(guān)系的法律，一些地方就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委簽訂土地征用協(xié)議書，不僅在協(xié)議中處分了公民的土地承包經(jīng)營權(quán)，還處分了公民的房產(chǎn)、樹木、青苗等私有財(cái)產(chǎn)。

（3）非法剝奪了公民救濟(jì)的權(quán)力。還有些地方卻由黨委、政府或聯(lián)合名義下發(fā)行政文件、命令、通知文件，要求黨員、干部、人大代表在征用、拆遷補(bǔ)償安置問題上，不得有任何異議，是被拆遷人親屬的，必須做通被拆遷人的工作。否則，就如何如何，相關(guān)機(jī)關(guān)也不得給予被拆遷人提供幫助或接受其請求保護(hù)合法權(quán)益的救濟(jì)要求，從而使被拆遷人獲得救濟(jì)的權(quán)力流于形式，無從實(shí)現(xiàn)。

四、解決征收補(bǔ)償安置系列問題的建議

第一，要端正態(tài)度。相關(guān)征收、拆遷工作人員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹黨的十九大會(huì)議精神，堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌兼顧，群眾路線的基本原則，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行房屋拆遷管理法律法規(guī)和國家政策，切實(shí)處理好拆遷工作中出現(xiàn)的矛盾糾紛，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定保駕護(hù)航。

第二，要嚴(yán)格規(guī)范國有土地征用規(guī)模、合理控制拆遷項(xiàng)目。地方人民政府要從實(shí)際出發(fā)，制訂國有土地征用規(guī)劃，報(bào)省級主管部門批準(zhǔn)，再由市縣級人民政府報(bào)同級人大與上一級人民政府備案。嚴(yán)格依照土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地征用，加強(qiáng)對征收行為的監(jiān)督管理。

第三，要嚴(yán)格規(guī)范征收過程中的拆遷程序，確保拆遷工作能夠公開、公平、公正的進(jìn)行。要嚴(yán)格依法行政，正確履行職責(zé)，要實(shí)行“管、裁、執(zhí)分離”，要加強(qiáng)對拆遷資金的監(jiān)管，落實(shí)征用、拆遷補(bǔ)償安置補(bǔ)償協(xié)議。所有拆遷項(xiàng)目都必須依法或依照國家政策規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行，特別是不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的必須按《條例》及相關(guān)行政規(guī)范的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。要增強(qiáng)政府行為的透明度，按照國務(wù)院辦公廳發(fā)布《2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排》的要求加強(qiáng)補(bǔ)償信息公開，重點(diǎn)做好補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)的信息公開工作。

第四，要加強(qiáng)對拆遷工作的監(jiān)督管理，嚴(yán)格查處違法違規(guī)行為。首先，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，各級監(jiān)察、建設(shè)、人民法院等有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合，加大對違法違規(guī)案件的查處，特別是對野蠻拆遷這類嚴(yán)重侵害公民利益的行為，要嚴(yán)格制止，依法嚴(yán)肅處理。其次，要進(jìn)一步發(fā)揮輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的作用，在全社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)依法拆遷的社會(huì)形象，最終將拆遷矛盾糾紛化解于無形。

綜上所述，在整個(gè)征收、拆遷過程中，嚴(yán)格依法征用、拆遷，嚴(yán)禁違法違規(guī)拆遷，野蠻拆遷，尤其是采用停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通或暴力拆遷等手段，強(qiáng)迫被拆遷人搬遷。政府要平衡公共利益與私人利益，對業(yè)已出現(xiàn)的矛盾糾紛進(jìn)行依法引導(dǎo)和化解，以保障征用與拆遷工作的順利實(shí)施。