淺析檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證制度的完善

柴沫林 韓華戰(zhàn)

2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，已于2017年7月1日開始實(shí)施。在《民事訴訟法》《行政訴訟法》中增加了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的規(guī)定，由此在法律上確定了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義法治建設(shè)的發(fā)展，完善社會(huì)主義法律體系。但檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)（調(diào)查核實(shí)權(quán)），僅在民事訴訟法審判監(jiān)督程序中進(jìn)行了概括規(guī)定（即檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判程序違法以及生效法律文書監(jiān)督中調(diào)查核實(shí)權(quán)），對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)，無(wú)論是《民事訴訟法》，還是《行政訴訟法》均沒有規(guī)定，不利于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟功能的發(fā)揮。為了確保檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟順利進(jìn)行，本文擬對(duì)我國(guó)公益訴訟相關(guān)制度的缺陷及完善進(jìn)行探討。

一、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟訴訟調(diào)查取證權(quán)概要

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟目的是通過訴訟的途徑和方式，依法督促或借助人民法院的審判權(quán)依法督促行政機(jī)關(guān)履行維護(hù)公共利益職責(zé)或者有限維護(hù)民事公益訴訟受害群體的合法權(quán)益，從而達(dá)到保障國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，維護(hù)國(guó)家基本秩序。人民法院的主要職責(zé)是查明案件事實(shí)、劃清責(zé)任，作出公正判決，判令有關(guān)行政機(jī)關(guān)或民事公益訴訟責(zé)任主體履行職責(zé)或義務(wù)。人民法院認(rèn)定事實(shí)、劃清責(zé)任的主要依據(jù)是裁判證據(jù)。在公益訴訟中，這就需要人民檢察院運(yùn)用職權(quán)依法調(diào)查取證，證明案件事實(shí)，厘清責(zé)任，該職權(quán)即公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。

二、檢察機(jī)關(guān)擁有公益訴訟訴訟調(diào)查取證權(quán)的意義

無(wú)倫是傳統(tǒng)民事、行政訴訟，還是公益訴訟均離不開符合“合法性、關(guān)聯(lián)性、客觀性”等“三性”標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)，只有符合“三性”標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)才能夠查明案件事實(shí)、劃清責(zé)任，確保訴訟順利進(jìn)行，達(dá)到訴訟目的。

（一）首先，準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的“公益性”，確保檢察機(jī)關(guān)公益訴訟正確運(yùn)行

檢察機(jī)關(guān)擁有公益訴訟調(diào)查取證權(quán)，通過依法調(diào)查取證，有助于檢察機(jī)關(guān)辦案人員正確厘清何為公益性，何為私益，有關(guān)行政機(jī)關(guān)或民事公益訴訟侵權(quán)主體，損害的利益是否涉及公益性，審視訴訟實(shí)踐是否存在偏離公益性，校正未來(lái)訴訟路線與方向。

（二）其次，確保檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)的目的

檢察機(jī)關(guān)擁有公益訴訟調(diào)查取證權(quán)，通過依法調(diào)查，獲取合法有效的證據(jù)，運(yùn)用證據(jù)證明案件事實(shí)及自己的主張，反駁被告或第三人的主張，進(jìn)行法庭辯論?？梢允谷嗣穹ㄔ涸诓槊魇聦?shí)，明辨是非，厘清責(zé)任、準(zhǔn)確判斷案件性質(zhì)的基礎(chǔ)上，依法作出公正的判決，確保檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的有效運(yùn)行，從而達(dá)到公益訴訟制度設(shè)計(jì)的目的，維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

三、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證制度現(xiàn)狀

（一）傳統(tǒng)民事、行政訴訟中當(dāng)事人的調(diào)查取證權(quán)與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)相關(guān)規(guī)定之比較

1.當(dāng)事人調(diào)查取證權(quán)的法律規(guī)定

我國(guó)《民事訴訟法》第四十九條第一款規(guī)定“當(dāng)事人有權(quán)委托代理人，提出回避申請(qǐng)，收集、提供證據(jù)，進(jìn)行辯論，請(qǐng)求調(diào)解，提起上訴，申請(qǐng)執(zhí)行”。

2.檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)法律規(guī)定

我國(guó)《民事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)，法條屈指可數(shù)，使用范圍比較狹窄，僅在該法第十六章審判監(jiān)督程序中第二百一十條作出了規(guī)定，規(guī)定“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況”，且該規(guī)定僅適用于審判監(jiān)督程序。并未規(guī)定或者授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。

《行政訴訟法》雖多次修改或修正，亦沒有規(guī)定或者授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。盡管2017年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，但僅賦予了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟、行政公益訴訟的權(quán)利，仍然沒有賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。

（二）傳統(tǒng)民事、行政訴訟中當(dāng)事人的調(diào)查取證權(quán)與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)實(shí)現(xiàn)保障手段之比較

1.當(dāng)事人調(diào)查取證權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障

法律保障?！睹袷略V訟法》第六十四條第二款規(guī)定“當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集”。

司法解釋等規(guī)范性文件保障。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》若干問題的解釋第九十四條規(guī)定“民事訴訟法第六十四條第二款規(guī)定的當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)包括：①證據(jù)由國(guó)家有關(guān)部門保存，當(dāng)事人及其訴訟代理人無(wú)權(quán)查閱調(diào)取的；②涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的；③當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)。當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，可以在舉證期限屆滿前書面申請(qǐng)人民法院調(diào)查收集”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十五條規(guī)定“第六十四條規(guī)定的‘人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)是指以下情形：①涉及可能有損國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)；②涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等與實(shí)體爭(zhēng)議無(wú)關(guān)的程序事項(xiàng)”；第十六條規(guī)定“除本規(guī)定第十五條規(guī)定的情形外，人民法院調(diào)查收集證據(jù)，應(yīng)當(dāng)依當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行。

《行政訴訟法》第四十一條、四十二條、最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第二十九條，規(guī)定了原告收集證據(jù)或收集證據(jù)不能是申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)利。

2.檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障

法律層面的保障。目前檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障法律尚無(wú)規(guī)定。

規(guī)范性文件規(guī)定保障。最高人民法院制定的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟工作實(shí)施辦法》未規(guī)定。最高人民檢察院制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第六條規(guī)定“人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實(shí)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等違法行為、損害后果涉及的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：①調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；②詢問違法行為人、證人等；③收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)；④咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問題的意見；⑤委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；⑥勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；⑦其他必要的調(diào)查方式。調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。人民檢察院調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合”。

四、完善檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證制度緊迫性

在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》沒有賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的背景下，最高人民檢察院通過制定《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》設(shè)置檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)，為檢察機(jī)關(guān)順利提起公益訴訟提供了自我保障。根據(jù)權(quán)力正當(dāng)性理論即權(quán)力法授，該權(quán)力并不是法律授予，自己賦予自己權(quán)力，避免不了權(quán)力正當(dāng)性質(zhì)疑。且該《實(shí)施辦法》試行時(shí)間及空間效力有限。

雖然《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》給檢察機(jī)關(guān)公益訴訟設(shè)置了調(diào)查取證權(quán)，但該權(quán)力的實(shí)現(xiàn)有賴于有關(guān)單位、個(gè)人的配合度，若拒絕配合，該權(quán)力無(wú)法實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)又無(wú)保障手段。不可否認(rèn)，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，大多數(shù)人或單位是配合的，之所以配合，是礙于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的余威，若干年后，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證能否順利進(jìn)行值得懷疑。再者，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)在訴訟中是一方訴訟主體，所調(diào)取的證據(jù)要經(jīng)過庭審質(zhì)證，才能作為或不作為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)。根據(jù)證據(jù)學(xué)理論，法院對(duì)證據(jù)的采信要符合證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)即“合法性、關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性”。首先證據(jù)的合法性，合法性包括證據(jù)調(diào)查取證權(quán)（證據(jù)來(lái)源）、調(diào)查取證程序、調(diào)查取證內(nèi)容合法。在公益訴訟中，一旦檢察機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)，被告方或第三人對(duì)證據(jù)的合法性提出質(zhì)疑，該證據(jù)有可能不被法院采信，這樣檢察機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)效力存疑，使檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度無(wú)法有效運(yùn)行。為確保檢察機(jī)關(guān)公益訴訟有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度達(dá)到設(shè)計(jì)的目的，完善檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證制度迫在眉睫。

五、完善檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證制度的幾點(diǎn)建議

（一）首先，立法上應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)

為確保檢察機(jī)關(guān)履行民事公益訴訟職責(zé)，應(yīng)在《民事訴訟法》第五十五條第二款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”之后增加一款即“檢察機(jī)關(guān)為履行民事公益訴訟有權(quán)向有關(guān)單位、個(gè)人調(diào)查核實(shí)證據(jù)，有關(guān)單位個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合”?！缎姓V訟法》第二十五條第二款之后增加一款即“檢察機(jī)關(guān)為履行行政公益訴訟有權(quán)向有關(guān)單位、個(gè)人調(diào)查核實(shí)證據(jù)，有關(guān)單位個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合”，這樣可以使檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)來(lái)源法授，權(quán)力正當(dāng)，消除權(quán)力正當(dāng)性質(zhì)疑。

（二）其次，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的保障

為確保檢察機(jī)關(guān)有效履行公益訴訟職責(zé)，應(yīng)由最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合制定司法解釋并在解釋中設(shè)置“當(dāng)檢察機(jī)關(guān)訴訟調(diào)取證據(jù)有困難時(shí)，可以商請(qǐng)人民法院調(diào)取，人民法院應(yīng)當(dāng)配合”這樣可以使檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)得到保障。

隨著我國(guó)社會(huì)主義法治化建設(shè)的不斷加強(qiáng)，國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到損害時(shí)，公益問題成了社會(huì)焦點(diǎn)，引起社會(huì)的極大關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是法律制裁損害公益問題的一劑治病良藥。不僅為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，更是創(chuàng)建文明社會(huì)的做法。如何保障檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟順利進(jìn)行，確保該制度取得實(shí)效，是一個(gè)亟待解決的課題，筆者通過上述分析、提出對(duì)策，以便完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟調(diào)查取證制度上的缺陷，使檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)主義公益發(fā)展的過程中發(fā)揮更大的作用。