淺談政府融資平臺公司轉型

王莉

摘要：隨著地方政府債券發(fā)行、投資產業(yè)基金、PPP模式的推廣和項目收益專項債券發(fā)行等融資模式的興起，歷史賦予融資平臺公司的職能逐步被削弱，地方政府對傳統(tǒng)業(yè)務下的融資平臺公司的依賴降低，加上中央對違法違規(guī)舉債的監(jiān)管趨嚴，傳統(tǒng)業(yè)務下融資平臺公司很可能會被撤銷，而融資平臺公司為謀求發(fā)展，在政府與市場的雙重壓力之下，只能選擇被迫市場化轉型?；诖?，本文就政府融資平臺公司轉型發(fā)展相關問題進行分析研究，希望可以為政府融資平臺公司的更好發(fā)展提供借鑒。

關鍵詞：政府融資；平臺公司；公司轉型

中圖分類號：F831 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）004-00-02

一、政府融資平臺公司轉型的重要性

政府融資平臺公司的轉型是時代發(fā)展，市場變革的產物，具有無可比擬的必然性和客觀性。首先，政府融資平臺公司轉型符合時代的發(fā)展趨勢。從現實情況來看，我國城鎮(zhèn)化進程發(fā)展迅猛，可是本該與之同步發(fā)展的政府融資平臺管理機制發(fā)展情況卻不盡人意，這就直接造成政府在融資管理以及市政工程建設過程中缺乏必要的機制和政策的支持。我國大部分地區(qū)的政府在融資的過程中，單純依靠政府負債，政府不僅要承受高額的負債，而且還造成了政府地方經營性收入極度匱乏，再加上我國地方財務稅收制度尚且還不夠成熟，種種問題都導致我國地方政府財政問題矛盾頻發(fā)，風險管理機制嚴重不健全。而解決這一問題的出路就在于對政府融資平臺公司進行轉型；其次，政府融資平臺公司轉型是城市化水平不斷提高的關鍵。我國城鎮(zhèn)化建設不斷推進，我國城鎮(zhèn)化建設一直堅持以人為本的核心發(fā)展理念，市政工程的建設是城鎮(zhèn)化建設的重要組成部分。而政府財政收入是城鎮(zhèn)化建設重要資金來源，政府融資制度不健全，導致政府資金流供應不足或者中斷，而政府融資平臺公司在填補政府資金缺口發(fā)揮了不可替代的作用；另外，政府融資平臺公司的轉型是解決政府融資風險，緩解社會矛盾的重要途徑。城鎮(zhèn)化建設中，需要大量資金來推動基礎設施建設，這造成政府融資壓力越來越大，再加上政府投資多應用在無經營性收入的投資項目，后期無法彌補政府所投入的資金，這種投入與產出的嚴重失衡，導致政府償債能力大大下降，政府融資平臺公司轉型有助于克服傳統(tǒng)的政府融資模式的弊端。

二、政府融資平臺公司轉型過程中存在的問題

2014年中央出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)[2014]）43號》文件，剝離了政府融資平臺公司的政府融資職能，但政府融資平臺公司與地方政府一起糾葛20余年，早已相互滲透，改革起來并不容易。

1.杠桿作用被放大，債務風險較大

杠桿作用被放大，造成政府融資債務風險越來越大。政府融資平臺從銀行可以貸巨額資金，但資金平臺不同于個人或者企業(yè)單位，政府融資平臺以前憑借背后地方政府的信用作為擔保，并且以土地資產等固定資產作為抵押，可以從銀行獲得源源不斷的資金。

根據有關數據顯示，在大多數地方融資平臺的資金負債表中政府的資金負債率至少在百分之七十，政府在融資過程中，資金來源過度依賴于負債，導致地方政府融資風險十分巨大。地方政府在推進城鎮(zhèn)化建設的過程中，需要籌集大量資金來投資于城市基礎設施建設以及城市公益性建設項目，這些市政工程收益偏低，回收期較長，投資與收入比例的嚴重失衡，不僅導致地方政府過于依賴銀行貸款，而且嚴重削弱了地方政府的償還能力，促使政府陷入惡性借貸循環(huán)——用新債去償還舊債。

地方政府對銀行貸款依賴加大，一旦商業(yè)銀行貸款政策出現了變動，地方政府融資來源中斷，無形中給社會帶來了嚴重的財務風險。目前，不少地方政府都面臨著財務規(guī)模龐大，債務風險巨大的風險。而且目前我國經濟面臨著巨大的下行壓力，房地產行業(yè)萎靡不振，這導致政府以土地作為抵押的信用下降，這也增加了政府從商業(yè)銀行貸款的難度。

只有集中優(yōu)質資源，打造一個盈利能力強的實體化企業(yè)，依托市場化經營獲得穩(wěn)定收入和現金流，建立良性健康的資金循環(huán)體系，才能有效分擔財政償債壓力，避免政府債務風險。

2.融資渠道單一，風險較為集中

政府過度依賴商業(yè)銀行貸款，造成地方政府融資渠道過于單一，造成潛在的風險較為集中。根據相關審計部門的統(tǒng)計數據，截止到2013年6月低，地方政府基礎設施建設融資資金中有至少一半的商業(yè)銀行貸款，這些銀行包括商業(yè)銀行以及政策性銀行。而且，銀行貸款相比較其他貸款方式而言，辦理程序較為簡單，可貸資金規(guī)模也比較大，貸款期限比較長，銀行貸款成為地方政府融資平臺考慮的首要渠道。

反過來，商業(yè)銀行認為地方政府融資平臺有地方政府作為信用擔保，并且有土地作為抵押，愿意將資金源源不斷地提供給地方政府融資平臺。商業(yè)銀行低估了地方政府融資平臺自身的風險，沒有正確評估地方政府融資平臺的償還能力。一旦地方政府融資平臺風險爆發(fā)，就會導致政府的融資風險轉移到商業(yè)銀行身上，在這一過程中，商業(yè)銀行成為了政府融資的實際承擔者。一旦地方政府無力償還，商業(yè)銀行不得不背負來自政府的財務虧空，就會給商業(yè)銀行的經濟發(fā)展狀況帶來致命一擊，甚至還會危及到整個金融領域，從而實體經濟也會受到嚴重的打擊。

融資平臺公司只有通過發(fā)行項目收益類債券、PPP等方式社會資本投資建設城建項目，才能多方式、多渠道彌補建設資金缺口，繼續(xù)支持城市建設。

3.內部機制不完善，獨立性和問責制缺失

地方政府融資平臺之所以會承受如此巨大的風險，是因為其本身的建設也存在著很多的問題。地方政府融資平臺源于地方政府進行投資的權益之計，表面上是憑借政府作為信用擔保，但是實際上并沒有完整的內部機制，其中，健全的公司本來就應該有的獨立性和問責制，而此方面政府融資平臺卻是大大缺失的。

相比較進行公司化而言，地方政府融資平臺受制于地方政府，因此，在投資、融資等各個階段的決策都缺乏獨立性，地方政府融資平臺就是以地方政府的財政收入作為擔保的，無形中地方政府融資平臺從一開始就淪落為地方政府的“傀儡”，導致地方政府融資平臺內部機制始終不完善。

2016年10月，國務院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），融資平臺公司在2015年1月1日之后舉債的債務，與地方政府之間剝離了信用關系。這個時點之前的債務，根據清理甄別結果，確定償還義務責任人。2017年以來，國家相繼出臺了，《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財預[2017]50號）》、《關于堅決制止地方政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知（財預[2017]87號）》文件，進一步規(guī)范了地方政府融資行為和政府購買服務。

三、政府融資平臺公司轉型優(yōu)化策略

1.政府融資平臺公司轉型優(yōu)先盤活存量

政府融資平臺公司因歷史淵源，通常資產權屬不清，應全面摸查，列出資產清單，摸清家底，進行資產整合，通過盤活存量資產、利用好現有的資產，防止資產閑置浪費，培育自身造血能力、實施戰(zhàn)略性投資，進一步提升融資平臺公司盈利能力和融資能力，為城市建設和發(fā)展提供強有力的支持。盤活存量資產的效率，可以操作的方式有ABS（資產證券化）和TOT（移交—管理—移交）。

2.轉型為公益類國有企業(yè)

根據《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，國有企業(yè)可以劃分為商業(yè)類和公益類。而政府融資平臺公司作為特殊類型的國有企業(yè)，市場化轉型中，也主要向這兩種類型轉化。對兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司，要剝離其政府融資職能，通過兼并重組、整合歸并同類業(yè)務等方式，轉型為公益性國企，承接政府委托實施的基礎設施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項目建設。

3.轉型為商業(yè)類國有企業(yè)

具有一定資產和較強運營能力的平臺公司，可轉型為商業(yè)類的企業(yè)，要求其市場化運作，獨立開展生產經營活動。如土地一級開發(fā)，房地產開發(fā)，參與政府PPP項目等。

4.集團多元化發(fā)展

在國企改革的大背景下，融資平臺公司做大做強主業(yè)的同時大力實施多元化經營戰(zhàn)略，形成了“一主多元，多元反哺”的良循環(huán)，推動了產融結合的深層次發(fā)展。從目前情況看，各地融資平臺公司在多元化發(fā)展，大多關注旅游、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)境保護等行業(yè)。一方面，因為這些行業(yè)多集中在服務業(yè)，屬于輕資產行業(yè)，與經濟轉型的方向一致，而且利潤率也比較高。另一方面，政府融資平臺公司在參與時，也具有一定的區(qū)位優(yōu)勢。

5.組建金融控股平臺

2010年中央發(fā)布了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知（國發(fā)[2010]19號）》文件，銀行貸款收緊。2013年非標受限。國發(fā)[2014]43號文發(fā)布以后，融資平公臺公司融資渠道受限，部分融資平臺公司為了提高多元化融資能力，降低對政府信用與政策的依賴性，擬正式布局區(qū)域性金融控股集團，通過打造綜合性的金融平臺，整合各種金融工具和金融資源，如參股控股信托公司、商業(yè)銀行、保理公司保險公司、投資公司、證券公司等，為不同的融資需求選擇不同的融資方式，降低融資成本，提升公司盈利能力，提高抗風險能力，助力平臺公司可持續(xù)發(fā)展。

四、結語

政府融資平臺公司的轉型還有很大的發(fā)展空間，雖然國務院對政府融資平臺公司的轉型問題已經高度重視，但是其整個有序運行與發(fā)展還需要相關人員和部門機關的不斷努力。傳統(tǒng)融資平臺更加需要對資金的利用和風險防控予以高度重視，讓政府融資平臺公司的發(fā)展越來越好，讓其在新時代發(fā)展中順利實現轉型。

參考文獻：

[1]趙建闖.地方政府融資平臺公司轉型之法律控制研究[J].現代經濟信息，2016（13）：301.

[2]趙琦.地市級投融資平臺公司剝離政府融資職能后轉型路徑探索[J].地方財政研究，2016（6）：54-57+69.