重大行政決策中過程性信息的主動公開

姚堅

摘要：本文以重大行政決策為視角，探討了行政決策過程性信息的可公開性和價值，并根據(jù)公眾參與重大行政決策程序特征，分析了行政決策過程性信息“告知式”公開和“互動式”公開兩種主動公開模式。“互動式”公開體現(xiàn)了開放政府的治理理念，是公眾參與行政決策的客觀要求和對政府信息公開的深化，有助于實現(xiàn)行政決策的民主性、科學(xué)性和可接受性，并從重大行政決策的程序階段和內(nèi)容要素兩個路徑，探索如何實現(xiàn)“互動式”公開。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；過程性信息；告知式公開；互動式公開

中圖分類號：D63-39 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-198X（2018）02-0036-09

引言

重大行政決策是指那些具有全局性、長期性、綜合性，對公共利益和公民權(quán)利影響廣泛，往往具有爭議性，公眾參與熱情高的行政決策。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》明確提出，要“加強行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，推進行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化”。目前湖南、山東、廣東、浙江、廣州、杭州、青島等省市都以制定《行政程序條例》或《重大行政決策程序規(guī)定》等法規(guī)文件的形式，對重大行政決策制定了具體規(guī)范。

重大行政決策法治化的核心，在于強化和完善重大行政決策程序制度建設(shè)，在于公眾參與重大行政決策程序，并在上述程序和過程中實現(xiàn)決策過程民主化、行政決定理性化、行政活動功能結(jié)果正當(dāng)化等目標(biāo)。實現(xiàn)上述目標(biāo)的基礎(chǔ)在于重大行政決策過程的透明與公開，在于重大行政決策過程性信息公開?，F(xiàn)代公共行政強調(diào)，行政公開是公眾有效參與行政決策程序的基礎(chǔ)和前提，通過“公開”和“參與”兩個方面的結(jié)合，實現(xiàn)在行政公開基礎(chǔ)上的公眾參與，才能使“行政相對方不僅了解行政權(quán)運行的過程，而且可以參與行政過程，對行政權(quán)的行使發(fā)揮真正有效的影響”。

2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》提出，要“實行重大決策預(yù)公開制度，涉及群眾切身利益、需要社會廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，在決策前應(yīng)向社會公布決策草案、決策依據(jù)，通過聽證座談、調(diào)查研究、咨詢協(xié)商、媒體溝通等方式廣泛聽取公眾意見，以適當(dāng)方式公布意見收集和采納情況。探索利益相關(guān)方、公眾、專家、媒體等列席政府有關(guān)會議制度，增強決策透明度。決策作出后，按照規(guī)定及時公開議定事項和相關(guān)文件”。本文以此為重點，探討重大行政決策過程性信息的主動公開及其方式特征，重點探討行政決策“互動式”主動公開及其特點和規(guī)律。

過程性信息可以主動公開

行政決策過程性信息是公共部門在開展行政活動調(diào)查研究的準(zhǔn)備階段、研擬工作方案階段、作出決策決定階段，形成的討論性意見、程序性信息，諸如調(diào)查報告、會議紀(jì)要、內(nèi)部資料、統(tǒng)計資料等，這些過程性信息是服務(wù)于結(jié)果信息的。

（一）可以公開

從立法角度看，過程性信息一般都被各國的信息公開立法定義為處于研究、討論、制定、審查中的信息，這類信息具有“預(yù)備性、資料性、程序性”，不屬于“確定性、完整性、成熟性”政府信息，而通常被歸入“免予公開”或“可不予公開”的范疇。2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)[2010]5號）規(guī)定：“行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息。”

但是，過程性信息“免予公開”并不代表不能公開，也就是說不能孤立、靜止、僵化地理解有關(guān)法律條文，不加區(qū)分地將過程性信息歸人“免予公開”或“可不予公開”的范疇。金國坤認(rèn)為，“行政過程中的信息不是當(dāng)然免予公開的情形，是否免予公開，需要進行審查和認(rèn)定。行政過程中的信息，是政府信息的一部分，在行政過程公開、政府工作透明的語境下，適應(yīng)公民知情權(quán)的要求，毫無例外地應(yīng)當(dāng)公開，并不適用法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的才予公開的規(guī)則”。

筆者認(rèn)為，探討過程性信息的可公開性，不能脫離過程性信息所依附和反映的特定行政行為泛泛而談，而應(yīng)從其所依托的特定行政行為的行政公開著手，分析其行政程序中所形成的過程性信息的公開特點和規(guī)律。

具體到行政決策過程性信息公開，過程性信息與決策行為互為依存，決策行為是過程和載體，過程性信息是決策過程和決策行為的記錄和體現(xiàn)。梁藝認(rèn)為，在討論重大行政決策過程性信息公開時，雖然我國的《政府信息公開條例》沒有明確規(guī)定可以公開過程性信息，但《條例》第九條第（一）（二）項可以成為《條例》與行政決策信息公開的“對接點”，即對于“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”“需要社會公眾廣泛知曉或參與的”重大行政決策，因決策過程需要公眾參與和知悉，因而公共行政機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動公開決策過程性信息，或者作為政府信息不予公開的例外。王萬華認(rèn)為，“行政行為中的公開機制與政府信息公開之間有時會存在沖突，如過程性信息在政府信息公開立法中一般為免除公開的信息，但在重大行政決策活動中，過程公開是民主決策的重要體現(xiàn)”，并進一步認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分政府信息公開和行政行為公開兩種情況，對重大行政決策過程公開制度、專家信息和論證意見公開等，其依托于某一類型的行政行為，屬于行為公開范疇，更適合在重大行政決策程序立法中予以規(guī)定。

行政公開是公眾有效參與行政決策程序的基礎(chǔ)，國務(wù)院法制辦于2017年6月發(fā)布的《重大行政決策程序條例（征求意見稿）》對此也專門作出規(guī)定。行政決策過程性信息公開的目的，在于在知情基礎(chǔ)上鼓勵公眾參與到行政決策活動中來，通過公眾參與重大行政決策行政程序，來實現(xiàn)公眾的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策。Cary Coglianese等學(xué)者認(rèn)為，行政透明與公眾參與兩個工具，對保證政策決策高質(zhì)量和合法性至關(guān)重要。David Spacek認(rèn)為，在政府善治中“應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)公開透明原則與參與原則之間的緊密聯(lián)系，因為只有如此才能實現(xiàn)被充分告知的、更多參與的、更包容的行政決策”。公眾參與重大行政決策并能夠有效影響決策的結(jié)果，是以行政機關(guān)是否具有行政決策公開的意愿以及政府決策信息公開的質(zhì)量和效果為前提條件的。

因此，筆者認(rèn)為，重大行政決策行政公開包括決策行為過程透明和決策過程性信息公開。重大行政決策行政公開的意義在于，只有對重大行政決策行為過程和行為信息實現(xiàn)行政公開，公眾才能了解行政決策的情況和條件，以及政府面臨的困難和挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上，公眾才能知道什么是政府和社會最關(guān)切的問題，可以參與哪些行政決策活動以及如何參與，才能對面對的問題有深入認(rèn)知和充分思考，才能與政府共同面對社會問題，共同承擔(dān)社會治理責(zé)任，共同實現(xiàn)社會的治理目標(biāo)。

（二）主動公開

我國政務(wù)公開的持續(xù)推進，極大提升了重大行政決策中主動公開的作用。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》提出，公開透明是法治政府的基本特征，要“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，推進行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開”，公開內(nèi)容覆蓋權(quán)力運行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程。

我國部分省市制定的《行政程序規(guī)定》《重大行政決策制定規(guī)定》等，同樣對“主動公開”重大行政決策過程性信息作了規(guī)定?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》第三章對“重大行政決策”應(yīng)遵守的程序、過程和主動公開政府信息作出了明確規(guī)定。以此為起點，若干省市均作出了有關(guān)《重大行政決策程序規(guī)定》，其中引起學(xué)者較多關(guān)注的是《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》。該《規(guī)定》在重大行政事項決策程序的各個環(huán)節(jié)，都規(guī)定了行政公開、信息公開的要求。

主動公開也是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）所特別強調(diào)的信息公開方式。在OECD《開放政府：超越靜態(tài)措施》報告中指出，關(guān)于政府信息公開的10個核心指標(biāo)第一項即為主動公開，包括決策形成過程的主動公開。為改進美國法規(guī)和決策制定過程而設(shè)立的工作組，對增強決策透明度所提出的11條建議之首，即應(yīng)以主動公開來提高法規(guī)和決策制定過程性信息公開的效率。美國《聯(lián)邦行政程序法》《信息自由法》都對主動公開行政決策過程性信息作了規(guī)定。從1935年《聯(lián)邦法規(guī)記錄法》到1966年《信息自由法》，均要求行政機構(gòu)在《聯(lián)邦法規(guī)登記》上主動公開“行政機構(gòu)的規(guī)章和普遍政策闡述等基本信息。為了便于公眾接觸某些機構(gòu)決定或意見，還要求行政機構(gòu)制定詳細(xì)的材料目錄。披露的范圍包含‘在絕大多數(shù)情形下具有法律效力的機構(gòu)決定，包括‘行政機構(gòu)在法律或政策問題立場上的權(quán)威闡述。應(yīng)當(dāng)公布但未公布或未獲得適當(dāng)編目的信息，對不知情或未獲得實際通告的人無效，也不能被援引為行政先例”。

主動公開的兩種模式選擇

重大行政決策行政公開的突出特點，在于決策行為過程公開與決策過程性信息公開的結(jié)合。因此，主動公開的內(nèi)容，在于以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》《中華人民共和國政府信息公開條例》等政策和法規(guī)為依據(jù)，按照省市和部門《行政程序規(guī)定》《政府信息公開規(guī)定》和《重大行政決策程序規(guī)定》等法規(guī)所確定的決策程序、決策過程和信息公開要求，主動公開重大行政決策各個環(huán)節(jié)的政府信息。（1）在決策啟動階段，《蘇州市重大行政決策程序規(guī)定》第七條要求，應(yīng)主動公開重大決策事項目錄，每年制定年度重大行政決策事項目錄，報市政府批準(zhǔn)后公布實施。（2）在決策方案制定階段，《湖南省行政程序規(guī)定》第三十五條要求，主動公開重大決策方案草案及其說明，征求公眾意見。（3）在審查和審議決定階段，通常需要對重大行政決策事項進行風(fēng)險評估，當(dāng)重大行政決策為港口、電廠、石化重大投資項目時，需要根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》的規(guī)定，主動公開“建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批文件”“建設(shè)項目環(huán)境影響評價驗收文件”等風(fēng)險評估報告。（4）在專家論證階段，《湖南省行政程序規(guī)定》第三十六條規(guī)定：“決策承辦單位應(yīng)當(dāng)對專家論證意見歸類整理，對合理意見應(yīng)當(dāng)予以采納；未予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。專家論證意見及采納情況應(yīng)當(dāng)向社會公布。”

鑒于信息公開和公眾參與對重大行政決策的基礎(chǔ)和關(guān)鍵作用，信息公開的方式和內(nèi)容，會根據(jù)公眾參與行政決策的不同程度體現(xiàn)不同要求。OECD認(rèn)為，公眾參與行政決策的深度依次體現(xiàn)為獲得信息（accesssto information）、公眾咨詢（opportunity for consultation）和積極參與（active participation），與此相對應(yīng)，重大行政決策過程性信息主動公開可以劃分為兩種形式：一是“告知式”公開，目的是以“告知”方式讓公眾了解決策過程性信息；二是“互動式”公開，目的是在“咨詢”和“積極參與”中，實現(xiàn)政府決策信息的輸出與公眾意見的輸入。這兩種形式相互配合用于重大決策信息公開，呈現(xiàn)為重大行政決策信息公開深度的遞進性。

第一，“告知式”公開。重大行政決策要求公眾參與決策過程，因此，其信息公開是伴隨著行政決策行為全過程而展開和進行的，以決策過程動態(tài)信息公開為特征的政府信息主動公開。《政府信息公開條例》所規(guī)定的主動公開，屬于一般意義上以“告知”為目的的單向式公開，“在這種單向式的公開中，公眾只是政府信息的被動接受者”。行政機關(guān)在組織實施重大行政決策時，一方面，要依法履行主動公開的“告知”義務(wù)，保障特定目標(biāo)受眾或公民、法人、其他組織的知情權(quán)。例如，在決策方案制定環(huán)節(jié)，《湖南省行政程序規(guī)定》第三十五條規(guī)定：“除依法不得公開的事項外，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)向社會公布重大行政決策方案草案，征求公眾意見”；另一方面，決策承辦單位按照法律規(guī)定或根據(jù)工作需要，在重大行政決策過程中主動公開信息，公開有關(guān)信息之后，并不必然要求特定目標(biāo)受眾或公民、法人、其他組織進行反饋、互動和提出評論意見（unso-licited comments and suggestions）。

第二，“互動式”公開。重大行政決策還要求公眾參與具有互動性，即對特定公眾和特定利益群體提供“咨詢”和“積極參與”的互動平臺。此時所要求的決策過程性信息公開，是“互動式”公開：（1）不僅包括為政府決策準(zhǔn)備的決策背景信息、制作的決策方案信息等向公眾主動公開，還包括對公眾據(jù)此提出的反饋意見進行分類、整理和公開；（2）在收集、歸納公眾對重大行政決策方案意見的基礎(chǔ)上，將公眾反饋意見中的合理內(nèi)容，吸收到原有的決策方案中來，還要在此基礎(chǔ)上進行主動公開回應(yīng)，主動公開說明哪些意見建議被決策者所采納，哪些沒有被采納并詳細(xì)說明其原因。在“互動式”公開中，“政府部門會善于讓利益相關(guān)方在決策擬定、出臺和實施過程中發(fā)揮作用，以增強政策的歸屬感和對政策的認(rèn)同”。只有這樣，才能讓公眾感覺到參與的實質(zhì)意義，并鼓勵和激勵公眾積極參與到?jīng)Q策過程中來，如此循環(huán)往復(fù)，形成重大決策過程性信息的連續(xù)公開，最終體現(xiàn)參與的成效和對重大行政決策結(jié)果的實質(zhì)影響。

由此可見，“互動式”公開通過向公眾提供咨詢機會和參與平臺，實現(xiàn)充分的信息交流，保障公眾有質(zhì)量、有意義地參與重大行政決策，實現(xiàn)深度公開和科學(xué)決策、民主決策?！盎邮健惫_是“告知式”公開的深化，是行政機關(guān)按照法律規(guī)定或根據(jù)工作需要，在重大行政決策過程中主動公開信息，且在公開有關(guān)信息之后，需要特定目標(biāo)受眾或公民、法人、其他組織進行互動和反饋（solicited feedback），屬于具有“雙向性”信息公開的行為?！盎邮健惫_是重大行政決策過程性信息特別強調(diào)的公開方式，包括論證會、聽證會、公眾咨詢、協(xié)商會等具有協(xié)商互動性質(zhì)的多種技術(shù)理性方式下決策過程性信息公開。

“互動式”公開的優(yōu)勢

與“告知式”公開是履行政府信息主動公開的“告知”義務(wù)所不同的是，“互動式”公開是在此基礎(chǔ)上以“咨詢”和“積極參與”為目的的公開。通過“告知式”和“互動式”連續(xù)循環(huán)主動公開重大決策過程性信息，能夠保障公眾參與的交涉性和參與深度。

第一，“互動式”公開是重大行政決策特別強調(diào)的行政公開方式，體現(xiàn)了開放政府所要求的公共治理理念。它強調(diào)公共機構(gòu)不再是行政決策信息的唯一提供者，來自公眾和社會的多元信息是決策合理性的重要依據(jù)，目的在于實現(xiàn)政府決策受專家理性支配、關(guān)注利益相關(guān)方意見，從而實現(xiàn)公眾訴求及專家意見對重大行政決策結(jié)果的實質(zhì)性制約和影響?！盎邮健惫_的目的，在于在知情基礎(chǔ)上鼓勵公眾參與行政決策活動，通過公眾參與重大行政決策行政程序，來實現(xiàn)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在這里，決策過程性信息公開是高質(zhì)量民主參與的前提條件，即沒有充分及時的決策信息公開，就不可能有高質(zhì)量的公眾參與。

第二，“互動式”公開體現(xiàn)的是政府信息公開的深化。在OECD《開放政府：超越靜態(tài)措施》報告中指出，信息公開指標(biāo)體系中強調(diào)，要主動公開與決策形成相關(guān)的信息，以及主動公開決策咨詢官方回應(yīng)信息等。此時，不僅需要一般“單向”的主動公開和告知，而且需要專家論證、座談交流、公眾咨詢等“雙向”的互動式公開過程性信息，由“告知”到“互動”，由此形成多輪、循環(huán)和深度的信息公開?！盎邮健惫_決策信息在政府和公眾之間雙向交流，是在“告知”基礎(chǔ)上以“咨詢”和“積極參與”為目的對公開程度的深化。通過“互動式”公開，解決公眾參與在信息內(nèi)容、信息時效、信息交流深度、公眾意見回應(yīng)等方面存在的不足，從而保障和實現(xiàn)有質(zhì)量的、有深度的公眾參與。

第三，“互動式”公開的目的是實現(xiàn)決策的科學(xué)性和民主性?！盎邮健惫_屬于主動公開方式的一種形式，是重大行政決策過程性信息特別強調(diào)的公開方式，包括專家論證會、決策聽證、公眾咨詢、座談會、協(xié)商會等多種技術(shù)理性方式下的行政決策過程性信息公開。一方面，通過對行政過程中相關(guān)政府信息的公開，讓社會公眾方便地了解政府行政目標(biāo)及其行政過程；另一方面，在了解政府信息的基礎(chǔ)上，公眾對政府活動進行有效的參與、表達(dá)，對行政決策提供相關(guān)信息、發(fā)表評論、提出觀點和訴求，并影響決策活動及結(jié)果，實現(xiàn)重大行政決策的公眾參與和合作治理，促進現(xiàn)代法治政府的建設(shè)。

第四，“互動式”公開使公眾參與到?jīng)Q策過程中來，增進了公眾對公共政策的了解和未來執(zhí)行決策的可接受性。傳統(tǒng)的行政法偏重于事后控制，而往往行政決策的結(jié)果已經(jīng)形成，決策失誤造成的問題已經(jīng)是既成事實，補救為時已晚。為此，現(xiàn)代行政法要求行政決策過程性信息的開放與透明，不僅公開重大行政決策面臨的問題和挑戰(zhàn)，決策方案的設(shè)計意圖，讓公眾更加理解政府的擔(dān)當(dāng)與責(zé)任，形成分擔(dān)效果，同時，通過座談會、聽證會和公眾咨詢等民意調(diào)查方式了解公眾訴求，進而向公眾說明哪些意見可以為決策采納，哪些不能采納及其原因，增加了公眾對政府的信任，對決策的理解和支持。

“互動式”公開模式的實現(xiàn)路徑

（一）以程序為視角的“互動式”公開

重大行政決策過程一般包括五個基本階段，包括決策的啟動階段、決策方案制定階段、公眾參與征求意見階段、審查和審議決定階段，以及決策公布、實施和評估階段。在上述各階段，應(yīng)主動公開的決策過程性信息，可體現(xiàn)在以下政府決策信息輸出、公眾向決策系統(tǒng)提供輸入信息的“互動式”行為之中。

1.“公告一評論”之中的“互動式”公開。政府決策信息：決策機關(guān)公開重大行政決策動議和請求文件，發(fā)布啟動重大行政決策的通告；公開重大行政決策方案草案及其說明，公眾提交意見的途徑、方式和起止時間。公眾參與信息：針對決策草案公眾提出意見建議，政府部門將征求到的意見進行匯總及反饋，公開采納與否及相關(guān)理由的說明，并在此公開經(jīng)修改的重大行政決策草案修訂稿及修訂情況的說明。

2.會議審議環(huán)節(jié)的“互動式”公開。政府決策信息：發(fā)布重大行政決策審議會議（專家論證會、座談會、聽證會、政府開放式?jīng)Q策會議等）的通告，通過政府公報、政府門戶網(wǎng)站、官方紙媒等方式作出預(yù)告和說明。公眾參與信息：公眾參與行政決策會議并提出意見建議，政府部門將意見歸納整理，并公開經(jīng)會議審議后的重大行政決策方案，以及公眾意見采納情況及其說明。

3.決策方案發(fā)布實施中的“互動式”公開。政府決策信息：正式發(fā)布重大行政決策方案，包括決策事項內(nèi)容，決策方案的解釋性文件等，公眾意見及其采納情況的說明，并由媒體編發(fā)對重大行政決策的政策解讀。公眾參與信息：重大決策實施評估報告，包括決策實施基本情況、效果評估，以及公眾對評估報告的意見建議和采納說明。

（二）以內(nèi)容要素為視角的“互動式”公開

從我國的重大行政決策實踐看，專家論證、決策聽證、公眾咨詢是三種公眾參與行政決策的重要形式，其過程中均形成了“互動式”政府信息，也是決策過程性信息公開的組成部分。專家論證是重大行政決策的必經(jīng)程序，目的是對決策的必要性、可行性、科學(xué)性提出咨詢論證意見，以保證決策結(jié)果符合理性與科學(xué)的要求。行政決策聽證會是公眾參與行政決策程序的重要方式，是實現(xiàn)重大行政決策民主化、理性化、合法化的有效形式。公共政策制定過程實行公眾咨詢是香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的重要制度，通過政府與民間的有效合作，推動多元化的民主參與渠道，鼓勵公眾關(guān)注公共事務(wù)，促進政府提高施政能力和水平。以下將結(jié)合專家論證、決策聽證、公眾咨詢等公眾參與行政決策的三種方式，按照行政決策程序，對“互動式”公開的若干項過程性信息公開內(nèi)容進行分析和比較。

1.公眾參與決策的組織機構(gòu)設(shè)置和組成人員應(yīng)當(dāng)公開。其一，針對重大決策設(shè)立專家咨詢委員會的有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)公開。按照美國《聯(lián)邦咨詢委員會法》，咨詢委員會的設(shè)立需要在《聯(lián)邦法規(guī)登記》上公開公布，成為正式記錄并要求其目的“涉及由法律授權(quán)該行政機關(guān)實施的職責(zé)有關(guān)的公共利益”。廣東、湖南等省份都制定并公布了《重大行政決策專家咨詢論證辦法》等法規(guī)文件。中國保監(jiān)會在設(shè)立其“重大決策專家咨詢委員會”時，也在其官網(wǎng)上發(fā)布了工作規(guī)則和委員會第一屆12名委員名單及其職務(wù)信息。

其二，聽證會舉行前應(yīng)公布聽證會參加人員和聽證代表聯(lián)系方式，便于社會公眾通過聽證代表反映意見。山東省規(guī)定，“聽證參加人的基本情況應(yīng)當(dāng)向社會公布”；廣州市規(guī)定，舉行重大行政決策聽證會的“聽證組織部門應(yīng)當(dāng)至少在聽證會舉行前20日，通過政府或者本部門網(wǎng)站公布聽證會參加人員名單和聽證代表聯(lián)系方式”。

其三，公共政策公眾咨詢組織及組成公開。澳門特別行政區(qū)公共政策公眾咨詢組織由政府機構(gòu)、社會組織、專業(yè)人士等組成，以特別行政區(qū)政府經(jīng)濟財政司下屬的社會協(xié)調(diào)常設(shè)委員會為例，該委員會依據(jù)1997年政府第59/97/M號法令設(shè)立并公布，目的是就社會勞動政策溝通咨詢，其中主席為經(jīng)濟財政司司長、協(xié)調(diào)員為勞工局局長，包括中華總商會代表、澳門工聯(lián)總會代表等共22名工商、勞工界組成人士的名單公布于特區(qū)政府網(wǎng)站。

2.應(yīng)明確和公開需要公眾參與行政決策事項范圍目錄。公開需經(jīng)過專家論證的重大行政決策范圍?！逗鲜∪嗣裾卮笮姓Q策專家咨詢論證辦法》規(guī)定，應(yīng)經(jīng)過專家咨詢論證的重大行政決策包括：制定經(jīng)濟和社會發(fā)展重大政策措施；編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃；編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃等九類。

對此，應(yīng)公布聽證目錄，對本年度需要舉行聽證的重大行政決策事項作出預(yù)告，如廣東省規(guī)定，“依照本規(guī)定第四條應(yīng)當(dāng)組織聽證的重大行政決策事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)制訂聽證目錄，并向社會公布”。澳門特別行政區(qū)《公共政策咨詢規(guī)范性指引》第一條規(guī)定，對于“重大政策”（具體指社會發(fā)展方向及規(guī)劃、全體或大部分公眾相關(guān)以及列入政府施政方針中的重點政策），以及“政策項目及措施”（具體指配合重大政策實施而推出的各項具體措施，并被列入施政報告）兩類情況，要求政府公共部門及實體組織開展公眾咨詢。

3.公眾參與行政決策舉行會議的通知通告應(yīng)當(dāng)公開。首先，舉行會議公開。根據(jù)美國《聯(lián)邦咨詢委員會法》第十節(jié)“咨詢委員會程序”的規(guī)定，“每一咨詢委員會的會議均應(yīng)公開。除非總統(tǒng)出于國家安全的考慮所做的決定，此類會議的提前通告均應(yīng)在《聯(lián)邦法規(guī)登記》上公開”?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》提出，“行政機關(guān)召開涉及公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉和參與的行政會議，可以公開舉行，允許公民、法人或者其他組織出席旁聽。但是會議內(nèi)容涉及依法不應(yīng)公開的政府信息的，不得公開舉行”。

其次，聽證會內(nèi)容公開。在重大行政決策聽證會舉行前應(yīng)發(fā)布聽證公告，其內(nèi)容包括聽證事項的目的、依據(jù)、內(nèi)容、方案等實體內(nèi)容，以及聽證時間、地點以及聽證參加人產(chǎn)生方式等程序內(nèi)容。如廣東省規(guī)定，“聽證組織機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證會舉行30日前，在本級人民政府門戶網(wǎng)站或者本機關(guān)門戶網(wǎng)站發(fā)布聽證公告”；江西省規(guī)定，公告包含的“聽證方案的內(nèi)容主要包括：擬聽證的主要問題、問題解決方案及備選方案等”。

第三，公眾咨詢安排文件公開。在公共政策咨詢公開推行階段，根據(jù)澳門特別行政區(qū)《公共政策咨詢規(guī)范性指引》第5.5.1條，公眾咨詢開始前應(yīng)公開咨詢資訊，包括咨詢文件、咨詢推行方式及安排、研究報告、有關(guān)地方經(jīng)驗及調(diào)查數(shù)據(jù)等；根據(jù)第5.3條、第5.5條，咨詢推行機構(gòu)應(yīng)以咨詢文本為基礎(chǔ)、以多種途徑和便捷方式，向公眾尤其是相關(guān)利害關(guān)系人或?qū)⑸婕暗娜后w，提供咨詢資訊，并及時更新有關(guān)資訊。

4.將專家咨詢、決策聽證和公眾咨詢所針對的決策預(yù)案等資料提供給參與決策的專家、公眾和公共組織。專家咨詢會議召開之前應(yīng)當(dāng)將有關(guān)重大決策方案預(yù)案及有關(guān)材料送專家審閱。深圳市規(guī)定，“草擬重大行政決策方案的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時為咨詢論證專家提供該決策方案的起草說明，包括該決策方案所依據(jù)的法律、法規(guī)、政策規(guī)定，該決策事項的必要性、可行性分析和風(fēng)險評估等相關(guān)信息資料”。

聽證會議召開前向聽證會參加人公開聽證事項相關(guān)材料。廣州市規(guī)定，“聽證組織部門應(yīng)當(dāng)至少在聽證會舉行前10日，向聽證代表和新聞媒體采訪人員送達(dá)聽證通知，并同時向聽證代表送達(dá)聽證事項相關(guān)材料”；其中聽證事項相關(guān)材料，包括決策征求意見稿、決策起草說明以及相關(guān)的依據(jù)和背景資料。

此外，在公共咨詢中通過多種方式讓公眾了解公共政策內(nèi)容。如根據(jù)澳門特別行政區(qū)《公共政策咨詢規(guī)范性指引》第5.3.2條，提供咨詢資訊的多種方式包括講解會、座談會、研討會、小冊子、互聯(lián)網(wǎng)、多媒體等；根據(jù)《指引》第5.5.5條，在向公眾提供咨詢資訊的基礎(chǔ)上，咨詢推行機構(gòu)應(yīng)通過書面、電話、傳真、電郵，以及講解會、落區(qū)探訪、民意調(diào)查、電臺與電視節(jié)目等互動形式，廣泛收集公眾意見、建議和資料。

5.專家和公眾針對行政決策事項所提出的意見建議應(yīng)予以公開。首先，專家咨詢意見的公開。上海市規(guī)定，“選擇專家和專業(yè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)注重專業(yè)性、代表性、均衡性和公信力，支持其獨立開展工作，并逐步實行專家、專業(yè)機構(gòu)信息和論證意見的公開”；湖南省規(guī)定，“決策承辦單位應(yīng)當(dāng)將論證意見的采納情況反饋給參與咨詢論證的專家，未予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。決策承辦單位應(yīng)當(dāng)在公布重大行政決策方案草案的媒體上向社會公布咨詢專家的論證意見及采納情況”。

其次，將聽證會意見和建議及其采納情況予以公開。聽證筆錄和聽證報告是聽證會的主要成果，對重大行政決策有約束力。此時的公開和回應(yīng)，體現(xiàn)的是決策部門受聽證報告的約束和對聽證意見的尊重。江西省規(guī)定，“對聽證會中意見和建議的采納情況以及不予采納的理由，聽證組織機關(guān)應(yīng)當(dāng)以書面形式向聽證代表反饋，并以適當(dāng)方式向社會公布”。

最后，公眾咨詢報告公開。根據(jù)澳門特別行政區(qū)《公共政策咨詢規(guī)范性指引》第6條，在公共政策咨詢總結(jié)評估階段，咨詢推行機構(gòu)應(yīng)將公眾咨詢所提出的意見進行收集整理，形成咨詢意見匯集，并編制該咨詢項目的總結(jié)報告，其中應(yīng)包括意見整理摘要，讓公眾和咨詢對象了解不同方面的觀點及意見。咨詢項目總結(jié)報告應(yīng)在咨詢期結(jié)束后的180天之內(nèi)公開發(fā)布。

6.公眾參與各類行政決策會議等應(yīng)公開舉行。公開專家論證會、座談會等會議的議題、時間、地點。湖南省規(guī)定，“行政機關(guān)召開內(nèi)容涉及公眾切身利益的行政會議，可以公開會議議題、時間、地點，可以從報名旁聽公眾中遴選代表或者邀請公眾代表旁聽”。公開聽證會進行過程并允許新聞媒體進行公開報道和解讀。廣東省規(guī)定，“聽證會應(yīng)當(dāng)公開舉行，允許公民、法人和其他組織旁聽，不得拒絕新聞媒體采訪報道，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外”。

此外，應(yīng)當(dāng)通過多種方式公開舉行公共政策咨詢活動。如澳門特別行政區(qū)《公共政策咨詢規(guī)范性指引》第5.3條要求，應(yīng)當(dāng)運用綜合多元的方式公開公共政策公眾咨詢，“包括講解會、座談會、研討會、小冊子、互聯(lián)網(wǎng)、多媒體及其他有助公眾參與的方式等”。對于那些重大社會民生、重大利益分配和敏感事項議題，往往會采用多輪公共政策咨詢，如澳門城市規(guī)劃已經(jīng)歷時數(shù)年、經(jīng)過三輪公眾咨詢。通常首輪咨詢使用白皮書公布咨詢文本，在此基礎(chǔ)上收集公眾意見建議，形成綠皮書開始次輪咨詢。

7.為公眾參與行政決策的各類信息資料提供閱覽卷宗服務(wù)。2004年3月國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》就提出，要“完善行政決策程序。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱”。設(shè)置信息查閱場所，也是我國《政府信息公開條例》第十六條規(guī)定的公開方式之一。以此，專家咨詢機構(gòu)舉行歷次會議的文件資料，包括咨詢報告、會議紀(jì)要、研究報告、會議日程、專家名單及其他文件，除我國《政府信息公開條例》規(guī)定的例外情形外，應(yīng)當(dāng)提供指定場所公開供公眾閱卷查詢。

此外，聽證會所形成的聽證筆錄和聽證報告，應(yīng)在重大行政決策作出后公開，提供公眾查閱。江西省規(guī)定，“聽證組織機關(guān)應(yīng)當(dāng)制作聽證筆錄，如實記錄各方的主要觀點和理由。聽證組織機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證會結(jié)束后5個工作日內(nèi)，根據(jù)聽證筆錄制作聽證報告”。從香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)公共政策公眾咨詢實踐看，公眾咨詢的咨詢文件、資料和公眾意見信息，均在公眾咨詢結(jié)束后在專題網(wǎng)站上予以刊登。

結(jié)語

重大行政決策涉及公眾利益，需要公眾廣泛參與，其行政公開包括決策行為公開和政府信息公開兩個方面，二者的結(jié)合體現(xiàn)的是“行政決策過程性信息公開”。這種公開有其自身的特點和規(guī)律，它不僅要依據(jù)《政府信息公開條例》實施的信息公開，還要根據(jù)重大行政決策有關(guān)程序和制度規(guī)定，在專家論證會、決策座談會、決策聽證會、公共政策公眾咨詢等技術(shù)理性工具中實施信息公開。這種信息公開不僅具有一般信息公開的特征和意義，還具有其自身所具有的“互動性”公開特征。

行政決策過程性信息“互動式”公開，是重大行政決策特別強調(diào)的行政公開方式，體現(xiàn)了開放政府所要求的公共治理理念，是公眾參與行政決策、官民互動和技術(shù)理性工具的結(jié)合。通過公眾參與行政決策并與公共機構(gòu)之間的互動，實現(xiàn)信息的雙向流動和公開，既包括政府決策方案和背景信息的公開，也包括政府部門收集公眾意見的歸納總結(jié)的公開，還包括公眾意見的采納情況和未予采納的說明理由公開，由此循環(huán)形成決策過程性信息互動公開。其目的在于實現(xiàn)政府決策受專家理性支配、關(guān)注利益相關(guān)方意見，從而實現(xiàn)公眾訴求及專家意見對重大行政決策結(jié)果的實質(zhì)性制約和影響。

為實現(xiàn)上述目標(biāo)，應(yīng)盡快完善政府信息公開、公眾參與重大行政決策行政公開、公共機構(gòu)會議公開等政務(wù)公開相關(guān)法規(guī)和政策體系構(gòu)建，進而在政務(wù)公開制度框架下細(xì)化政府行為公開、政府信息公開法律法規(guī)和操作指南，讓依法行政和行政決策法治化目標(biāo)得以具體有效實現(xiàn)。

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