銀保監(jiān)會(huì)的新老考題

宋怡青

改革永遠(yuǎn)在路上，中國金融監(jiān)管史迎來了又一重要節(jié)點(diǎn)。

金融街15號，鑫茂大廈即將換上一個(gè)統(tǒng)一的新牌匾。此前南門掛的是中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，北門掛的則是中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

鑫茂大廈即將換上新的牌匾。

根據(jù)新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，3月21日，原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部召開會(huì)議，宣布組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“銀保監(jiān)會(huì)”）相關(guān)事宜。原銀監(jiān)會(huì)主席郭樹清擔(dān)任銀保監(jiān)會(huì)首任主席。

至此，實(shí)行多年的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管格局迎來變革，成了“一行兩會(huì)”。 1998年成立的保監(jiān)會(huì)和2003年成立的銀監(jiān)會(huì)，合手前行。從重組人事到整合機(jī)構(gòu)，如何以最小的成本，達(dá)到統(tǒng)一監(jiān)管、有效監(jiān)管，是改革的核心目標(biāo)。

在此番改革方案確定之前，“銀保合并”的風(fēng)聲已久，在業(yè)內(nèi)人士看來早已是勢所必然。

這幾年中國金融市場的變化實(shí)在太快了。截至2017年底，銀監(jiān)系統(tǒng)監(jiān)管4549家金融機(jī)構(gòu)法人，管理資產(chǎn)規(guī)模達(dá)252萬億元。保監(jiān)系統(tǒng)監(jiān)管85家財(cái)險(xiǎn)公司、86家壽險(xiǎn)公司，2000多家保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)，管理資產(chǎn)規(guī)模達(dá)16.75萬億元。

與此同時(shí)，亂象也逐漸抬頭。去年，保監(jiān)系統(tǒng)共開出了925張罰單，罰沒金額超過1億元，同比增長近一倍。銀監(jiān)系統(tǒng)也開出2467張罰單，僅對廣發(fā)銀行開出 7.22億元的一筆罰單，就已經(jīng)超過了2016年全年罰單的總金額。

一些金融業(yè)內(nèi)人士對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，金融市場大踏步往前走，此前的監(jiān)管則像是呼哧帶喘、一路小跑跟隨。

“此前的分類監(jiān)管，各管一段，只能像消防隊(duì)一樣，哪里失火撲滅哪里，但是常常余燼未滅，新火又燃?！币晃粐斜ｋU(xiǎn)公司的高管說。在金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營下，順應(yīng)趨勢，統(tǒng)一監(jiān)管乃大勢所趨。

如何通過機(jī)構(gòu)合并來加強(qiáng)監(jiān)管、監(jiān)管如何促進(jìn)中國金融業(yè)的發(fā)展、如何在險(xiǎn)象環(huán)生的時(shí)代起錨揚(yáng)帆？業(yè)內(nèi)人士對新組建的銀保監(jiān)會(huì)寄予厚望，一系列“方程式”待解。

金融監(jiān)管新作為

銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并的消息立即引發(fā)了市場對金融監(jiān)管動(dòng)向變化的討論。

熟悉金融業(yè)的人一定會(huì)聯(lián)想起2017年7月召開的第五次全國金融工作會(huì)議。正是在那次會(huì)議上提出了“推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”。同年11月，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（下稱“金融委”）成立。

作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，金融委被賦予了審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃、統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項(xiàng)等多項(xiàng)職能。

今年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案由十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過。方案指出，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行，不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

實(shí)行多年的“一行三會(huì)”金融監(jiān)管格局迎來變革，形成了“一委一行兩會(huì)”新監(jiān)管體系。

恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼恒大研究院院長任澤平認(rèn)為，這一次銀保職能合并、部分職責(zé)劃入央行的改革，與當(dāng)前構(gòu)建目標(biāo)監(jiān)管模式的探索一脈相承。這一改革的目的是為了解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。目標(biāo)監(jiān)管的改革方向明顯。

他認(rèn)為，未來“一行兩會(huì)”工作側(cè)重點(diǎn)將有所劃分，央行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，銀保會(huì)主要是微觀行為監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)則側(cè)重于市場監(jiān)管。

“在新的監(jiān)管框架下，央行宏觀審慎管理、貨幣政策決策權(quán)不斷加強(qiáng)，證監(jiān)會(huì)以及新成立的銀保會(huì)可能會(huì)強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管和行為監(jiān)管?！比鹚胱C劵亞洲公司董事總經(jīng)理，首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光在采訪中如是表示。

保監(jiān)會(huì)將與銀監(jiān)會(huì)合并成銀保監(jiān)會(huì)。

金融專家易憲容表示，這次中國金融機(jī)構(gòu)的改革，看上去所涉及的改革對象動(dòng)作不是很大，比如僅是銀監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)的合并，但整個(gè)中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度框架、改革理念和監(jiān)管理念、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能調(diào)整及轉(zhuǎn)型等方面都有突破性進(jìn)展。

他認(rèn)為，隨著銀監(jiān)、保監(jiān)合并，監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能將進(jìn)行重大調(diào)整，監(jiān)管理念由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向了混業(yè)監(jiān)管或綜合監(jiān)管、由機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向了功能監(jiān)管及原則導(dǎo)向監(jiān)管。

新部門新考題

銀保監(jiān)會(huì)要做什么？

國務(wù)委員王勇向十三屆全國人大一次會(huì)議作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明時(shí)指出，新建立的委員會(huì)將整合原銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)的職責(zé)，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。

這既是銀保監(jiān)會(huì)的職能定位，也是其面臨的考題?？碱}的難度從不久前保監(jiān)會(huì)接管安邦事件可窺一斑。

2018年春節(jié)后，安邦集團(tuán)實(shí)際控制人吳小暉被上海檢方以集資詐騙和職務(wù)侵占公訴。2月23日，保監(jiān)會(huì)一紙令下，宣布正式接管安邦保險(xiǎn)集團(tuán)。3月份，保監(jiān)會(huì)團(tuán)隊(duì)抵達(dá)安邦入股的成都農(nóng)商行開展調(diào)查。

在過去的十幾年年，安邦借助萬能險(xiǎn)匯集資金，從籍籍無名的保險(xiǎn)新兵，發(fā)展成一個(gè)橫跨保險(xiǎn)、銀行、地產(chǎn)等多個(gè)領(lǐng)域的金融巨頭。

尤其是在2011年到2015年之間，安邦集團(tuán)更是揮金如土，頻頻收購銀行股權(quán)。通過旗下的投資組合，持有了大量的工農(nóng)中建四大行股份，并且均躋身前十流通股股東;曾持有民生銀行15%的股份，位列第一大股東之位;此外，安邦還持有成都農(nóng)商行35%的股權(quán)。

安邦激進(jìn)的投資手段，引來市場的擔(dān)憂。不少金融業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，其巨大的杠桿很可能會(huì)引發(fā)蝴蝶效應(yīng)，牽一發(fā)而觸動(dòng)大范圍金融風(fēng)險(xiǎn)。

安邦只是一個(gè)縮影。郭樹清曾表示，通過復(fù)雜架構(gòu)、虛假出資、循環(huán)注資，違規(guī)構(gòu)建龐大的金融集團(tuán)，已經(jīng)成為深化金融改革和維護(hù)銀行體系安全的嚴(yán)重障礙，必須依法予以嚴(yán)肅處理。

過去幾年，隨著金融業(yè)綜合化經(jīng)營的迅猛發(fā)展，銀、證、保等金融機(jī)構(gòu)所從事的業(yè)務(wù)界限越發(fā)模糊，混業(yè)經(jīng)營態(tài)勢顯現(xiàn)。不少金融機(jī)構(gòu)通過鉆監(jiān)管制度的空子進(jìn)行套利。 這些行為從單個(gè)監(jiān)管部門的角度看都合法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控，但從全局看其風(fēng)險(xiǎn)隱患不容小覷。

國際貨幣基金組織2017年報(bào)告稱，中國金融業(yè)的一些亂象與監(jiān)管和發(fā)展不分有很大關(guān)系。

“市場缺少規(guī)矩雖說可以渾水摸魚，但亂過火了對誰都沒好處。金融企業(yè)盼加強(qiáng)監(jiān)管，肅清市場環(huán)境。”前述國有險(xiǎn)企高管表示。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險(xiǎn)研究室副主任朱俊生認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)合并后央行負(fù)責(zé)法律法規(guī)的擬定，這意味著金融業(yè)的重要法規(guī)將超越本行業(yè)的部門利益，有助于解決此前存在的監(jiān)管部門行業(yè)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)控制、消費(fèi)者保護(hù)之間的角色沖突。此舉將有效防止監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。

新誕生的銀保監(jiān)會(huì)雖說可以全方位的去管理金融市場，彌補(bǔ)監(jiān)管空白，但是如何達(dá)到穿透式監(jiān)管、有效監(jiān)管，仍考驗(yàn)著領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)的智慧。

整合方程待解

機(jī)構(gòu)合并，如何進(jìn)行內(nèi)部整合無疑是項(xiàng)復(fù)雜的課題。

3月21日下午，中央組織部有關(guān)負(fù)責(zé)人宣布，原銀監(jiān)會(huì)主席郭樹清擔(dān)任銀保監(jiān)會(huì)首任主席，原銀監(jiān)會(huì)4位副主席和原保監(jiān)會(huì)3位副主席均擔(dān)任銀保監(jiān)會(huì)的副主席，原銀監(jiān)會(huì)紀(jì)檢組組長李欣然擔(dān)任銀保監(jiān)會(huì)首任紀(jì)檢組組長。至此，銀保監(jiān)會(huì)形成“1正7副1紀(jì)檢組組長”的9人領(lǐng)導(dǎo)班子格局。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者從知情人士處獲悉，早在合并大會(huì)召開之前，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的辦公廳已經(jīng)開始統(tǒng)一運(yùn)行。這是第一個(gè)合并的部門。

前述知情人士說：“辦公廳是一個(gè)部委運(yùn)行的中樞部門，屬于監(jiān)管中后臺的綜合崗位，重要性不言而喻。此外，辦公廳負(fù)責(zé)的工作基本類似，所以整合起來相對容易?！?/p>

根據(jù)保監(jiān)會(huì)網(wǎng)站信息顯示，辦公廳主要負(fù)責(zé)擬定會(huì)機(jī)關(guān)辦公規(guī)章制度;組織協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)日常辦公;承擔(dān)有關(guān)文件的起草、重要會(huì)議的組織、機(jī)要、文秘、信訪、保密、信息綜合、新聞發(fā)布、保衛(wèi)等工作;擬訂派出機(jī)構(gòu)管理、協(xié)調(diào)工作的規(guī)章制度，負(fù)責(zé)派出機(jī)構(gòu)工作落實(shí)情況檢查和信息收集整理等工作;負(fù)責(zé)保險(xiǎn)信訪和投訴工作;承辦會(huì)黨委交辦的有關(guān)工作。

根據(jù)官網(wǎng)公開信息顯示，銀監(jiān)會(huì)內(nèi)設(shè)27個(gè)部門，保監(jiān)會(huì)內(nèi)設(shè)15個(gè)部門，其中中后臺綜合部門有重疊。譬如，辦公廳、政策研究局（室）、國際部、法規(guī)部、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、人事部等。

前述知情人士透露，綜合部門未來只能有一個(gè)，如何合并需要等待中編辦定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”方案。不排除人員精簡、分流的可能。

除了綜合部門外，銀監(jiān)會(huì)有按照所監(jiān)管銀行的性質(zhì)分類而設(shè)有政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農(nóng)村金融部和外資銀行部。保監(jiān)會(huì)也有根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)設(shè)定的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)監(jiān)管部（再保險(xiǎn)監(jiān)管部）、人身保險(xiǎn)監(jiān)管部、保險(xiǎn)中介監(jiān)管部等。

“負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)管的部門基本是人隨職能走，畢竟保險(xiǎn)、銀行都是獨(dú)立的行業(yè)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一?！鼻笆鲋槿耸空f。

此外，法規(guī)制定與審慎監(jiān)管的職能移交央行，原來銀、保兩會(huì)的法規(guī)部或直接或部分移遷至央行。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，銀監(jiān)會(huì)目前在全國31個(gè)省區(qū)市和5個(gè)計(jì)劃單列市（大連、寧波、廈門、青島、深圳）設(shè)立了36家銀監(jiān)局，于306個(gè)地（市）設(shè)立了銀監(jiān)分局，于1730個(gè)縣（市）設(shè)立了監(jiān)管辦事處。整個(gè)銀監(jiān)系統(tǒng)超過2.3萬人，其中會(huì)機(jī)關(guān)600人左右。

與銀監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu)延伸到地級市不同，保監(jiān)會(huì)下設(shè)僅36個(gè)保監(jiān)局和13家地市級分局。監(jiān)管人員相對較少，整個(gè)保監(jiān)系統(tǒng)3000人，會(huì)機(jī)關(guān)不到400人。

前述國有保險(xiǎn)公司的高管表示，此次銀保合并有利于協(xié)調(diào)監(jiān)管力量。

譬如，此前對于保險(xiǎn)市場最活躍的縣區(qū)，監(jiān)管難以觸達(dá)。合并之后，銀保監(jiān)會(huì)將對監(jiān)管基層一線隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行調(diào)整和整合，以最大限度發(fā)揮效能，保障和促進(jìn)基層金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

即便如此，無論銀監(jiān)還是保監(jiān)，此前都被認(rèn)為處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，缺人缺監(jiān)管手段?，F(xiàn)在這一難題又?jǐn)[在了銀保監(jiān)會(huì)面前。

新機(jī)構(gòu)老問題

銀保監(jiān)會(huì)甫一落地，在理順部門、職能、人事關(guān)系的同時(shí)，還面臨 “歷史遺留問題”的考驗(yàn)。

首先，金融回歸本源，服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一段時(shí)期以來，中國金融市場存在著“脫實(shí)向虛”現(xiàn)象。銀行異化為投行，保險(xiǎn)異化為風(fēng)投，部分互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)披著金融創(chuàng)新外衣從事非法經(jīng)營活動(dòng)。這些問題的存在，不僅阻礙了金融系統(tǒng)為實(shí)體行業(yè)服務(wù)的職能發(fā)揮，也給金融系統(tǒng)的穩(wěn)定埋下了隱患。

如何促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)突出主業(yè)、下沉重心，增強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，防止脫實(shí)向虛，銀保監(jiān)會(huì)還需采取一系列措施。

一位監(jiān)管人士透露，接下來的監(jiān)管工作將會(huì)限制“純通道”類業(yè)務(wù)，防止資金流向限制領(lǐng)域，引導(dǎo)金融“脫虛向?qū)崱?。鼓?lì)創(chuàng)新，不斷加大適應(yīng)供給側(cè)改革新需求的金融服務(wù)供給。

其次，治亂象，防風(fēng)險(xiǎn)。

此前銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)都表態(tài)，2018年的一個(gè)主要工作是圍繞“治亂象，防風(fēng)險(xiǎn)”兩方面展開，深入整治市場亂象，有序化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。銀保監(jiān)會(huì)成立后，對銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的亂象治理還需持續(xù)，久久為功，使風(fēng)險(xiǎn)真正著陸。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，監(jiān)管部門將對高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采取名單制管理，制定風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案。一些問題保險(xiǎn)公司接下來或?qū)⒈唤庸埽瑥夭榕c重組將提上議事日程。一些問題金融集團(tuán)所控股的銀行、信托、金融租賃公司等，也將被限時(shí)妥善處置。

再次，建立長效的監(jiān)管機(jī)制。

在“治亂象”同時(shí)，銀保監(jiān)會(huì)還需要以公司治理為切入點(diǎn)，建立起真正有效的長期機(jī)制。朱俊生認(rèn)為，監(jiān)管架構(gòu)確定后，監(jiān)管的理念和思路有必要回歸金融監(jiān)管的普遍規(guī)律，即強(qiáng)化以資本約束為核心的審慎監(jiān)管體系，同時(shí)賦予市場主體更多的規(guī)則之下的自由，以增強(qiáng)市場的效率和活力。

但是，在過去多年的發(fā)展中，監(jiān)管往往在“放”與“收”之間徘徊，難以擺脫“一放就亂、一管就死”的頑癥。如何正常監(jiān)管的平衡機(jī)制，讓金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，亟需銀保監(jiān)會(huì)的好主意。

改革無坦途。監(jiān)管新的大戲剛開鑼。