PPP示范名單的進與出

劉琳

財政部第四批政府和社會資本合作（PPP）示范項目名單終于塵埃落定。2月6日，財政部發(fā)布通知，確定396個項目入選第四批PPP示范項目，涉及投資額7588億元。

自2014年起，財政部每年都會推出一批PPP示范項目。與前兩批示范項目申報、評選大約用時三、四個月相比，第四批示范項目自2017年7月啟動申報工作至名單出爐，歷經(jīng)半年有余。

篩選周期更長，是因為一場全國范圍的PPP項目清理工作正在緊鑼密鼓的展開。“一面通過重審和清理，讓PPP市場走向更加規(guī)范化，一面通過新一批示范項目，為PPP市場注入活力并提供引導(dǎo)?！敝袊斦W(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長孫潔對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

去年年底的全國財政工作會議在部署2018年工作時也要求，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等名義變相舉債。在防控地方政府債務(wù)風險的大背景下，2018年的PPP市場將呈現(xiàn)諸多新動向，一場由量變向質(zhì)變的升級正在進行。

2017年12月13日施工中的湖北省咸寧城市地下綜合管廊PPP項目一期建設(shè)工程。

清理規(guī)范、能進能出

經(jīng)過幾年快速發(fā)展，至2017年底，PPP項目投資已突破18萬億元。在規(guī)模迅速擴大的同時，PPP市場中一些違規(guī)項目和過度利用鼓勵政策所導(dǎo)致的債務(wù)風險也在累積。

中國財政科學(xué)研究院于2017年底進行的一項調(diào)研顯示，PPP市場面臨政府付費類項目比例高、項目落地周期逐年延長等問題。

“問題背后，是偽PPP項目、PPP違規(guī)貸款、明股實債、跨越財政可承受能力紅線等一系列現(xiàn)象仍充斥市場?！睂O潔說，過去幾年P(guān)PP項目數(shù)量擴張，魚龍混雜的狀況在所難免。

在這一背景下，2017年11月，財政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（92號文），要求各地在2018年3月底前完成集中清理不符合規(guī)定PPP項目的工作。

“進入2018年后PPP項目庫的清理工作正在加快節(jié)奏?！币晃唤咏颖笔∝斦d的人士對記者說。

據(jù)記者了解，目前各地開展的清庫工作主要包含以下幾個層面：對已經(jīng)入庫的PPP項目重新評審，條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項目可能面臨整改或暫停;缺失的PPP項目各階段信息，要補錄當?shù)仨椖科脚_;最為嚴重的情況是部分項目可能被清理出庫。

重新審核的主要標準，包括項目本身是否符合PPP項目的主旨，是否有真實的運營內(nèi)容，是否涉及政府兜底、固定回報、明股實債等問題，是否規(guī)范開展了財政承受能力或物有所值論證，以及績效考核與建設(shè)成本的掛鉤情況等等。

可能面臨清理退庫的項目，問題主要集中于不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、違規(guī)融資、沒有建立長期按效付費機制以及過度依賴政府付費等。

中國財政科學(xué)研究院副院長白景明表示，從宏觀層面來看，一些省份的部分地級市、縣級市本身財政收入十分有限，但PPP項目數(shù)量較多，可能挑戰(zhàn)到財政承受能力10%的紅線，也是清理工作的重點。

此外，記者注意到，PPP項目的重審工作與部分地區(qū)正在進行的GDP數(shù)據(jù)“擠水分”工作也聯(lián)系在一起。

孫潔表示，地方政府對PPP規(guī)?？偭康目刂疲且援敃r的財政收入增速為基礎(chǔ)估算未來10到15年的增速，然后決定是否立項。目前我國很多地區(qū)的GDP增速都從高速進入中高速，財政收入增速通常也會同步變化。一些地方還對歷史GDP數(shù)據(jù)和財政收入數(shù)據(jù)進行了調(diào)整，因此對存量項目重審時，部分地區(qū)財政承受能力的標準可能也要根據(jù)最新的經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行調(diào)整。

財政部PPP中心一位人士表示，各地都在開展PPP項目清庫，財政部的示范項目未來也會進一步強化“能進能出”機制，對示范項目進行動態(tài)評審。目前，前三批PPP示范項目中已調(diào)出55個項目。

新特點顯示新動向

伴隨PPP項目清庫工作，第四批示范項目名單的確定不僅用時更長，還展現(xiàn)出一些其他特點。

“首先就是名單瘦身?！贝笤雷稍兛偨?jīng)理金永祥表示。第四批示范項目扭轉(zhuǎn)了從首批示范項目開始逐年擴張的趨勢，與第三批相比，第四批的入選項目數(shù)減少了120個，投資減少了4000多億元。同時，入選率也有所降低。第四批申報項目共1226個，最終進入名單的有396個，入選率約為32%，比第三批的大約44%降低了12個百分點左右。

“這說明嚴審不僅是清庫工作中適用，也對新增項目適用，未來更高標準的規(guī)范化將成為PPP監(jiān)管工作的常態(tài)?！苯鹩老檎f。

第四批項目不僅總量減少，項目結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出向基層項目和重點地區(qū)傾斜、向重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜的特點。財政部數(shù)據(jù)顯示，第四批中西部地區(qū)項目數(shù)和投資額分別占比39.9%和45.2%，縣級項目數(shù)比第三批提高了大約11個百分點;農(nóng)業(yè)、旅游、教育、文化、體育、養(yǎng)老等領(lǐng)域的項目數(shù)和投資額比第三批分別提高了5.3個和4.6個百分點;民營企業(yè)參與項目數(shù)和投資額占比分別為57.9%和51%，高于前三批落地項目46.9%的民企參與率。

從第四批PPP示范項目的上述特點看，PPP的數(shù)量擴張期或已告一段落，未來將從量變轉(zhuǎn)向提質(zhì)。E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤認為，在從嚴審批的背景下，2018年各地新增項目總量可能進一步受控，存量項目的落地也受到考驗。

這一趨勢已經(jīng)有所體現(xiàn)，記者了解到，目前各地已經(jīng)有不少新增項目暫停。由于擔心項目存在違規(guī)風險，并且不能十分準確地把握清庫和未來項目審查的火候，不少銀行都已經(jīng)暫停對PPP新項目的審批和老項目的進一步放款，多數(shù)銀行都在等待3月底清庫結(jié)果和更為詳細的監(jiān)管新規(guī)。

“從銀行等金融機構(gòu)角度考慮，這種觀望也是可以理解的。”上述財政部PPP中心人士表示。

在審核嚴與融資緊的雙重壓力下，PPP市場可能將結(jié)束過去大水漫灌、雨露均沾的發(fā)展模式，市場將開始出現(xiàn)分化，劣質(zhì)、違規(guī)項目被淘汰的同時，優(yōu)質(zhì)、合規(guī)項目成為寵兒。

孫潔表示，PPP的新增訂單會向那些有豐富經(jīng)驗、并且存量項目合規(guī)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)聚集。尤其是3月底各地清庫工作完成后，到時仍在PPP項目庫中的項目，可能受到市場熱捧?！般y行等金融機構(gòu)總要做PPP業(yè)務(wù)，好項目始終是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。所以無論從財政還是金融角度，留下的項目和企業(yè)可能會得到更多的融資支持?！?/p>