一號(hào)文件變遷

肖隆平

2018年中央一號(hào)文件是新時(shí)代謀劃鄉(xiāng)村振興的重要頂層設(shè)計(jì)，也是2018年開年中央送出的一份“惠農(nóng)超級(jí)大禮包”，釋放重磅信號(hào)。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、教授鄭風(fēng)田對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說，一號(hào)文件作為中央“三農(nóng)”工作的思路體現(xiàn)，從上世紀(jì)80年代5份針對(duì)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等具體工作的推動(dòng)，到新世紀(jì)后14份文件從關(guān)注糧食生產(chǎn)，逐漸轉(zhuǎn)到關(guān)注鄉(xiāng)村振興這樣的“三農(nóng)”整體發(fā)展，“這是一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變?！?h3>定調(diào)基本制度

“三農(nóng)”問題在改革開放初期即是“重中之重”，中央在1982年～1986年連續(xù)5年發(fā)布以此為主題的一號(hào)文件，對(duì)亟需推動(dòng)的農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展做出具體部署。

中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院教授王景新說，上世紀(jì)80年代，中央一號(hào)文件讓各界充滿期待。因?yàn)槿藗兿Ｍ惶?hào)文件能為開展“三農(nóng)”工作突破更多藩籬。

1982年1月，中央首次發(fā)布“三農(nóng)”問題的一號(hào)文件——《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)當(dāng)時(shí)快速推開的農(nóng)村改革進(jìn)行了總結(jié)，并明確指出，包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，“不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。

得到中央認(rèn)可和推廣的聯(lián)產(chǎn)承包制產(chǎn)生了很大的化學(xué)效應(yīng)。1983年中央一號(hào)文件指出，“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和各項(xiàng)農(nóng)村政策的推行，打破了中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期停滯不前的局面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)從自給半自給經(jīng)濟(jì)向著較大規(guī)模的商品生產(chǎn)轉(zhuǎn)化，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化……現(xiàn)在，方向已經(jīng)明確，道路已經(jīng)開通，群眾正在前進(jìn)。”

在1982年之后，中央一號(hào)文件就“放活農(nóng)村工商業(yè)”、“疏通流通渠道，以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展”、“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消統(tǒng)購統(tǒng)銷”、“增加農(nóng)業(yè)投入，調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”等進(jìn)行工作部署，助推中國(guó)農(nóng)村發(fā)展持續(xù)釋放活力。

從農(nóng)業(yè)到農(nóng)村發(fā)展

“三農(nóng)”工作基本框架形成后，改革開放的突破重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市。一直到2004年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，中央一號(hào)文件再次回歸農(nóng)業(yè)。

王景新表示，一個(gè)重要原因是聚焦糧食安全問題，要重新用“一號(hào)文件”推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)糧食產(chǎn)量在1998年達(dá)到5.12億噸的頂峰，隨后下降至2003年的4.31億噸，減少16個(gè)百分點(diǎn)。

另一個(gè)重要原因是農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1996年～2003年，中國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入差越拉越大，從約2900元逐漸擴(kuò)大到約5800元，城鄉(xiāng)收入差距超過3倍。

2004年中央一號(hào)文件指出，農(nóng)民增收困難“是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生深刻變化的現(xiàn)實(shí)反映，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期積累的各種深層次矛盾的集中反映”。在此基礎(chǔ)上提出，在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)約束日益增強(qiáng)、農(nóng)民收入來源日趨多元化的背景下，促進(jìn)農(nóng)民增收必須有新思路，采取綜合性措施，在發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制、政策措施和工作機(jī)制上要有一個(gè)大轉(zhuǎn)變。

基于此，這份文件首次提出“兩免三補(bǔ)貼”新政，即逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，同時(shí)取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，給予農(nóng)民糧食直接補(bǔ)貼、良種推廣補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼。

2005年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》，即第7個(gè)中央一號(hào)文件，進(jìn)一步提出了“多予少取放活”方針，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，加大農(nóng)業(yè)稅減征力度。

2006年的中央一號(hào)文件，即《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，歷史性地提出在全國(guó)范圍廢止農(nóng)業(yè)稅。

鄭風(fēng)田表示，新世紀(jì)后的中央一號(hào)文件中，2006年從過去的關(guān)注農(nóng)業(yè)到關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的構(gòu)想，“是一份里程碑式的文件?！?/p>

該份文件指出，農(nóng)村人口眾多是中國(guó)的國(guó)情，只有發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)好農(nóng)民的家園，讓農(nóng)民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，才能不斷擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

王景新表示，2004年至2016年共計(jì)13份一號(hào)文件，均圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化從不同方面去補(bǔ)齊短板。比如2008年重點(diǎn)關(guān)注“進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收”，2011年重點(diǎn)關(guān)注“加快水利改革發(fā)展”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說，“農(nóng)民進(jìn)城門檻高”、“在農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易中，中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力很弱”、“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制仍然不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，給農(nóng)民收入提高形成阻力”、“農(nóng)地保護(hù)機(jī)制未能有效建立”和“鄉(xiāng)村治理問題仍然沒有很好解決”等5個(gè)問題仍未能得到根本性解決，仍須在接下來的時(shí)間里進(jìn)一步努力。

從更多到更好

隨著中央一號(hào)文件的持續(xù)推動(dòng)，尤其是十八大以后“糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制”的出臺(tái)，“三農(nóng)”重點(diǎn)問題的轉(zhuǎn)向更為明顯。

鄭風(fēng)田表示，十八大以來，中央一號(hào)文件從之前特別注重糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變?yōu)楦嚓P(guān)注糧食質(zhì)量、企業(yè)生產(chǎn)污染等環(huán)境以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展的問題。

2013年中央一號(hào)文件首次提出，要健全基層食品安全工作體系，加大監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)投入，全面提升監(jiān)管能力和水平。

2014年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出，要以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，努力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

此后，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管作為一項(xiàng)重要內(nèi)容被持續(xù)寫入中央一號(hào)文件。

2017年中央一號(hào)文件，即《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》，指出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為根本途徑。

鄭風(fēng)田表示，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最大難點(diǎn)是如何讓農(nóng)民從根深蒂固的追求糧食產(chǎn)量最大化到追求品質(zhì)最大化。當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制存在失靈導(dǎo)致了一些假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)。比如黑龍江五常大米和陽澄湖大閘蟹，市場(chǎng)上出現(xiàn)仿冒品牌，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣，真正的品牌農(nóng)戶遭受無形損失。

為此，要“健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體制”，“建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯監(jiān)管綜合服務(wù)平臺(tái)”，同時(shí)，要“促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。”

更重要的是，近年中央一號(hào)文件持續(xù)探索解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的土地流轉(zhuǎn)問題。2017年一號(hào)文件提出，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

鄭風(fēng)田表示，農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房雖然不合法，但不能因此把相應(yīng)的開發(fā)都統(tǒng)統(tǒng)拒之門外?！?017年的一號(hào)文件打破了過去的政策堅(jiān)冰，這將為農(nóng)村的休閑農(nóng)業(yè)及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)?！?/p>

該文件還提出，要從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑，鼓勵(lì)地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力。

時(shí)任中央農(nóng)辦主任唐仁健表示，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不可能一蹴而就，還可能會(huì)經(jīng)歷大的陣痛，付出一些代價(jià)，但在方向性問題上不能出大的偏差，不能犯顛覆性錯(cuò)誤，必須守住三條底線，確保糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民增收勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定不出問題。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最大難點(diǎn)是如何讓農(nóng)民從根深蒂固的追求糧食產(chǎn)量最大化到追求品質(zhì)最大化。

新時(shí)代新方向

十九大報(bào)告將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略等作為全面建成小康社會(huì)決勝期堅(jiān)定實(shí)施的七大戰(zhàn)略之一。

農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在《人民日?qǐng)?bào)》撰文表示，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、提升億萬農(nóng)民獲得感幸福感、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。

黨國(guó)英表示，振興鄉(xiāng)村的各項(xiàng)目標(biāo)中，核心是讓鄉(xiāng)村居民的生活富裕起來，特別是讓鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)居民富裕起來。讓農(nóng)民富裕起來，不僅是負(fù)責(zé)任政黨和政府最有價(jià)值的承諾，更因?yàn)閷?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要成功轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的強(qiáng)大支撐，所以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)異常艱難。

鄭風(fēng)田認(rèn)為，必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度障礙，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)資本到農(nóng)村去投資，農(nóng)村資源才能真正盤活。

黨國(guó)英表示，總有觀點(diǎn)認(rèn)為，城市化與農(nóng)地保護(hù)之間存在沖突，其實(shí)不然。中國(guó)城市擴(kuò)張是必要的，但城市擴(kuò)張過程中存在嚴(yán)重的低效率土地利用問題。如果低效率利用土地問題不解決，再多的土地也不夠用。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)還面臨一個(gè)問題，即誰來整體規(guī)劃布局。鄭風(fēng)田表示，此前，農(nóng)業(yè)部分管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，住建部雖然分管建設(shè)但主要集中在城鎮(zhèn)建設(shè)，土地又歸國(guó)土資源部管。鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏一盤棋規(guī)劃布局。

這正是2018年一號(hào)文件的一個(gè)部署重點(diǎn)，中央一號(hào)文件提出：各地區(qū)各部門要編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃或方案。加強(qiáng)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。

中央農(nóng)辦主任韓俊說，這就是要防止一哄而上、急于求成、大轟大鳴。各地要按照中央一號(hào)文件的要求，根據(jù)各地發(fā)展的現(xiàn)狀和需要分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。