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    一號(hào)文件變遷

    2018-04-20 05:40:40肖隆平
    財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊 2018年4期
    關(guān)鍵詞:中央農(nóng)民農(nóng)業(yè)

    肖隆平

    2018年中央一號(hào)文件是新時(shí)代謀劃鄉(xiāng)村振興的重要頂層設(shè)計(jì),也是2018年開年中央送出的一份“惠農(nóng)超級(jí)大禮包”,釋放重磅信號(hào)。

    中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、教授鄭風(fēng)田對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說,一號(hào)文件作為中央“三農(nóng)”工作的思路體現(xiàn),從上世紀(jì)80年代5份針對(duì)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等具體工作的推動(dòng),到新世紀(jì)后14份文件從關(guān)注糧食生產(chǎn),逐漸轉(zhuǎn)到關(guān)注鄉(xiāng)村振興這樣的“三農(nóng)”整體發(fā)展,“這是一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變?!?h3>定調(diào)基本制度

    “三農(nóng)”問題在改革開放初期即是“重中之重”,中央在1982年~1986年連續(xù)5年發(fā)布以此為主題的一號(hào)文件,對(duì)亟需推動(dòng)的農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展做出具體部署。

    中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院教授王景新說,上世紀(jì)80年代,中央一號(hào)文件讓各界充滿期待。因?yàn)槿藗兿M惶?hào)文件能為開展“三農(nóng)”工作突破更多藩籬。

    1982年1月,中央首次發(fā)布“三農(nóng)”問題的一號(hào)文件——《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》,對(duì)當(dāng)時(shí)快速推開的農(nóng)村改革進(jìn)行了總結(jié),并明確指出,包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”,同時(shí)還強(qiáng)調(diào),“不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì),而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。

    得到中央認(rèn)可和推廣的聯(lián)產(chǎn)承包制產(chǎn)生了很大的化學(xué)效應(yīng)。1983年中央一號(hào)文件指出,“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和各項(xiàng)農(nóng)村政策的推行,打破了中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期停滯不前的局面,促進(jìn)農(nóng)業(yè)從自給半自給經(jīng)濟(jì)向著較大規(guī)模的商品生產(chǎn)轉(zhuǎn)化,從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化……現(xiàn)在,方向已經(jīng)明確,道路已經(jīng)開通,群眾正在前進(jìn)。”

    在1982年之后,中央一號(hào)文件就“放活農(nóng)村工商業(yè)”、“疏通流通渠道,以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展”、“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),取消統(tǒng)購統(tǒng)銷”、“增加農(nóng)業(yè)投入,調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”等進(jìn)行工作部署,助推中國(guó)農(nóng)村發(fā)展持續(xù)釋放活力。

    從農(nóng)業(yè)到農(nóng)村發(fā)展

    “三農(nóng)”工作基本框架形成后,改革開放的突破重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市。一直到2004年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》,中央一號(hào)文件再次回歸農(nóng)業(yè)。

    王景新表示,一個(gè)重要原因是聚焦糧食安全問題,要重新用“一號(hào)文件”推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展,推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,中國(guó)糧食產(chǎn)量在1998年達(dá)到5.12億噸的頂峰,隨后下降至2003年的4.31億噸,減少16個(gè)百分點(diǎn)。

    另一個(gè)重要原因是農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,1996年~2003年,中國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入差越拉越大,從約2900元逐漸擴(kuò)大到約5800元,城鄉(xiāng)收入差距超過3倍。

    2004年中央一號(hào)文件指出,農(nóng)民增收困難“是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生深刻變化的現(xiàn)實(shí)反映,也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期積累的各種深層次矛盾的集中反映”。在此基礎(chǔ)上提出,在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)約束日益增強(qiáng)、農(nóng)民收入來源日趨多元化的背景下,促進(jìn)農(nóng)民增收必須有新思路,采取綜合性措施,在發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制、政策措施和工作機(jī)制上要有一個(gè)大轉(zhuǎn)變。

    基于此,這份文件首次提出“兩免三補(bǔ)貼”新政,即逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率,同時(shí)取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,給予農(nóng)民糧食直接補(bǔ)貼、良種推廣補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼。

    2005年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》,即第7個(gè)中央一號(hào)文件,進(jìn)一步提出了“多予少取放活”方針,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍,加大農(nóng)業(yè)稅減征力度。

    2006年的中央一號(hào)文件,即《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,歷史性地提出在全國(guó)范圍廢止農(nóng)業(yè)稅。

    鄭風(fēng)田表示,新世紀(jì)后的中央一號(hào)文件中,2006年從過去的關(guān)注農(nóng)業(yè)到關(guān)注農(nóng)村發(fā)展,提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的構(gòu)想,“是一份里程碑式的文件?!?/p>

    該份文件指出,農(nóng)村人口眾多是中國(guó)的國(guó)情,只有發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟(jì),建設(shè)好農(nóng)民的家園,讓農(nóng)民過上寬裕的生活,才能保障全體人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果,才能不斷擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

    王景新表示,2004年至2016年共計(jì)13份一號(hào)文件,均圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化從不同方面去補(bǔ)齊短板。比如2008年重點(diǎn)關(guān)注“進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收”,2011年重點(diǎn)關(guān)注“加快水利改革發(fā)展”。

    中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說,“農(nóng)民進(jìn)城門檻高”、“在農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易中,中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力很弱”、“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制仍然不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要,給農(nóng)民收入提高形成阻力”、“農(nóng)地保護(hù)機(jī)制未能有效建立”和“鄉(xiāng)村治理問題仍然沒有很好解決”等5個(gè)問題仍未能得到根本性解決,仍須在接下來的時(shí)間里進(jìn)一步努力。

    從更多到更好

    隨著中央一號(hào)文件的持續(xù)推動(dòng),尤其是十八大以后“糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制”的出臺(tái),“三農(nóng)”重點(diǎn)問題的轉(zhuǎn)向更為明顯。

    鄭風(fēng)田表示,十八大以來,中央一號(hào)文件從之前特別注重糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變?yōu)楦嚓P(guān)注糧食質(zhì)量、企業(yè)生產(chǎn)污染等環(huán)境以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展的問題。

    2013年中央一號(hào)文件首次提出,要健全基層食品安全工作體系,加大監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)投入,全面提升監(jiān)管能力和水平。

    2014年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出,要以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品,努力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

    此后,強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管作為一項(xiàng)重要內(nèi)容被持續(xù)寫入中央一號(hào)文件。

    2017年中央一號(hào)文件,即《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》,指出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,要以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向,以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為根本途徑。

    鄭風(fēng)田表示,農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最大難點(diǎn)是如何讓農(nóng)民從根深蒂固的追求糧食產(chǎn)量最大化到追求品質(zhì)最大化。當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制存在失靈導(dǎo)致了一些假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)。比如黑龍江五常大米和陽澄湖大閘蟹,市場(chǎng)上出現(xiàn)仿冒品牌,導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣,真正的品牌農(nóng)戶遭受無形損失。

    為此,要“健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體制”,“建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯監(jiān)管綜合服務(wù)平臺(tái)”,同時(shí),要“促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求,向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。”

    更重要的是,近年中央一號(hào)文件持續(xù)探索解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的土地流轉(zhuǎn)問題。2017年一號(hào)文件提出,在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán),探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

    鄭風(fēng)田表示,農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房雖然不合法,但不能因此把相應(yīng)的開發(fā)都統(tǒng)統(tǒng)拒之門外?!?017年的一號(hào)文件打破了過去的政策堅(jiān)冰,這將為農(nóng)村的休閑農(nóng)業(yè)及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)?!?/p>

    該文件還提出,要從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑,鼓勵(lì)地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革,增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力。

    時(shí)任中央農(nóng)辦主任唐仁健表示,農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,不可能一蹴而就,還可能會(huì)經(jīng)歷大的陣痛,付出一些代價(jià),但在方向性問題上不能出大的偏差,不能犯顛覆性錯(cuò)誤,必須守住三條底線,確保糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民增收勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定不出問題。

    農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最大難點(diǎn)是如何讓農(nóng)民從根深蒂固的追求糧食產(chǎn)量最大化到追求品質(zhì)最大化。

    新時(shí)代新方向

    十九大報(bào)告將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略等作為全面建成小康社會(huì)決勝期堅(jiān)定實(shí)施的七大戰(zhàn)略之一。

    農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在《人民日?qǐng)?bào)》撰文表示,大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、提升億萬農(nóng)民獲得感幸福感、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。

    黨國(guó)英表示,振興鄉(xiāng)村的各項(xiàng)目標(biāo)中,核心是讓鄉(xiāng)村居民的生活富裕起來,特別是讓鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)居民富裕起來。讓農(nóng)民富裕起來,不僅是負(fù)責(zé)任政黨和政府最有價(jià)值的承諾,更因?yàn)閷?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要成功轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的強(qiáng)大支撐,所以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)異常艱難。

    鄭風(fēng)田認(rèn)為,必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度障礙,鼓勵(lì)城鎮(zhèn)資本到農(nóng)村去投資,農(nóng)村資源才能真正盤活。

    黨國(guó)英表示,總有觀點(diǎn)認(rèn)為,城市化與農(nóng)地保護(hù)之間存在沖突,其實(shí)不然。中國(guó)城市擴(kuò)張是必要的,但城市擴(kuò)張過程中存在嚴(yán)重的低效率土地利用問題。如果低效率利用土地問題不解決,再多的土地也不夠用。

    美麗鄉(xiāng)村建設(shè)還面臨一個(gè)問題,即誰來整體規(guī)劃布局。鄭風(fēng)田表示,此前,農(nóng)業(yè)部分管農(nóng)業(yè)生產(chǎn),住建部雖然分管建設(shè)但主要集中在城鎮(zhèn)建設(shè),土地又歸國(guó)土資源部管。鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏一盤棋規(guī)劃布局。

    這正是2018年一號(hào)文件的一個(gè)部署重點(diǎn),中央一號(hào)文件提出:各地區(qū)各部門要編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃或方案。加強(qiáng)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接,形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。

    中央農(nóng)辦主任韓俊說,這就是要防止一哄而上、急于求成、大轟大鳴。各地要按照中央一號(hào)文件的要求,根據(jù)各地發(fā)展的現(xiàn)狀和需要分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

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