我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件

1986年9月26日，是新時(shí)期我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)史上值得永遠(yuǎn)記住的一天。這一天，經(jīng)過將近兩年時(shí)間的努力，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》即中發(fā)〔1986〕22號(hào)文件發(fā)布。這是自新中國成立以來，第一次以黨中央、國務(wù)院的名義發(fā)出的關(guān)于加強(qiáng)我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的文件。這個(gè)文件明確了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府建設(shè)的一系列問題，是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于目前和今后我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)仍有重要的指導(dǎo)意義和作用。那時(shí)，我是民政部民政司（后改為基層政權(quán)建設(shè)司）副司長，具體負(fù)責(zé)全國城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層組織的建設(shè)工作，主抓代中央起草這個(gè)文件的具體工作，下面我回顧一下起草和出臺(tái)這個(gè)文件的前后過程，供大家了解和研究參考。

起草中發(fā)〔1986〕22號(hào)文件的由來

1984年是我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的改革年。這一年，按照1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定，全國開展了改革人民公社政社合一的體制、建立鄉(xiāng)政府和改革生產(chǎn)大隊(duì)管理體制、建立村民委員會(huì)等一系列工作。

在全國進(jìn)行人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作，得到民政部黨組的高度重視。民政部每年都對(duì)這項(xiàng)工作及時(shí)進(jìn)行總結(jié)、部署并提出要求，民政部領(lǐng)導(dǎo)和全國各省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)以及民政部門的同志都經(jīng)常深入基層、調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)給予指導(dǎo)，具體負(fù)責(zé)全國建鄉(xiāng)日常工作的民政部民政司還專門編發(fā)了全國政社分開、建鄉(xiāng)工作的情況簡報(bào)，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，掌握工作進(jìn)度，進(jìn)行具體指導(dǎo)，民政部黨組還就政社分開、建立鄉(xiāng)政府工作及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，以保證這項(xiàng)改革的順利進(jìn)行和健康發(fā)展。特別是在1984年10月，全國政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作接近尾聲時(shí)，為了使這項(xiàng)工作順利完成，并使工作中出現(xiàn)的一些主要問題能夠引起各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府的重視，民政部黨組向中共中央、國務(wù)院寫了《關(guān)于全國政社分開建立鄉(xiāng)政府工作情況的報(bào)告》，并建議中央能將這個(gè)報(bào)告以中央文件的形式向全國各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府發(fā)出。

20世紀(jì)80年代，本文作者白益華在民政部機(jī)關(guān)大門前留影

1984年10月6日，該報(bào)告及為中央起草的轉(zhuǎn)發(fā)報(bào)告的代擬稿報(bào)送中共中央、國務(wù)院以后，中央領(lǐng)導(dǎo)同志非常重視。11月23日，中共中央辦公廳將民政部黨組的報(bào)告作了少部分文字刪節(jié)以后，全文發(fā)表在中央辦公廳編發(fā)的《綜合與摘報(bào)》第113期上，并在這期摘報(bào)上公布了時(shí)任中共中央總書記胡耀邦在民政部黨組報(bào)告上的重要批示，以及時(shí)任中央辦公廳主任王兆國的批示。

接到第113期《綜合與摘報(bào)》以后，民政部民政司將胡耀邦的重要批示和王兆國的批示及這期摘報(bào)加了編者按語，全文刊登在民政部民政司1985年1月3日編發(fā)的《城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作簡報(bào)》第一期上，并下發(fā)全國各省、自治區(qū)、直轄市縣級(jí)以上民政部門和中央、國務(wù)院有關(guān)部門。

民政部轉(zhuǎn)發(fā)中央辦公廳《綜合與摘報(bào)》并胡耀邦及王兆國批示時(shí)，我還在河北省唐山市掛職鍛煉。1985年1月，民政部黨組通知我掛職鍛煉結(jié)束，回京到部民政司任副司長，分工主管基層政權(quán)和基層組織建設(shè)工作。到部里，部領(lǐng)導(dǎo)與我談了話，司里李憲周司長做了工作交接，我即開始履行職責(zé)，當(dāng)時(shí)的頭等大事就是要求我認(rèn)真組織好貫徹落實(shí)胡耀邦關(guān)于“請(qǐng)要民政部做進(jìn)一步調(diào)查研究，明年上半年可否以中央名義發(fā)一個(gè)指示，解決一些主要問題”的指示，認(rèn)真做好建鄉(xiāng)以后的調(diào)查研究工作，代中央起草一個(gè)加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的文件。

我按照部里的要求和安排，立即組織司里起草了《關(guān)于貫徹胡耀邦同志批示對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作進(jìn)行全面調(diào)查研究的通知》，并以民政部名義下發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局），動(dòng)員全國各級(jí)民政部門組織力量立即開展調(diào)查研究

工作。

調(diào)研全國建鄉(xiāng)以后的情況

遵照胡耀邦的指示精神，民政部和全國各省、自治區(qū)、直轄市于1985年上半年都對(duì)建鄉(xiāng)以后的調(diào)查研究工作作了

安排。

民政部崔乃夫部長到安徽作了調(diào)研，鄒恩同副部長先后去遼寧、江蘇和河南作調(diào)研;主管全國基層政權(quán)建設(shè)工作的民政司組成三個(gè)工作組，由司領(lǐng)導(dǎo)和處長帶隊(duì)，分別到四川、陜西、江蘇和廣東進(jìn)行了調(diào)研。各路工作組回來后都整理形成調(diào)查研究報(bào)告。與此同時(shí)，全國各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）也派出工作組對(duì)本省的情況進(jìn)行調(diào)研。截止到1985年5月20日，天津、山西、內(nèi)蒙古、河北、遼寧、黑龍江、上海、安徽、湖北、湖南、河南、廣西、江西、四川、貴州等15個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及西安市、沈陽市將形成的調(diào)研報(bào)告報(bào)給了民

政部。

為了摸清楚全國建鄉(xiāng)以后鄉(xiāng)一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置情況，民政部于4月11日發(fā)出了調(diào)研各地鄉(xiāng)一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置情況的電報(bào)。此后，各省也都先后向民政部報(bào)來了相關(guān)的具體情況材料，使我們基本掌握了全國鄉(xiāng)一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的名稱與鄉(xiāng)政府的關(guān)系和存在問題的情況。

這是一次較大規(guī)模的情況調(diào)查。由于領(lǐng)導(dǎo)重視、組織得力，我們基本了解和掌握了全國建鄉(xiāng)以后的情況和大家的意見建議，為代中央起草關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的指示打下了良好基礎(chǔ)。

調(diào)查研究工作結(jié)束之后，各個(gè)工作組都對(duì)調(diào)查情況進(jìn)行了匯總，形成了調(diào)研報(bào)告，并且向領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，同時(shí)，民政部民政司還編發(fā)了工作簡報(bào)，向中央和中央有關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)。4月24日和25日，我們還召集中央有關(guān)部門的同志，向他們通報(bào)調(diào)查研究的情況，并就如何加強(qiáng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)工作特別是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)條塊分割的問題聽取他們的意見和

建議。

通過此次調(diào)研，大家一致認(rèn)為，人民公社政社分開，建立鄉(xiāng)政府以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的工作中存在的主要問題有以下幾個(gè)方面：

1.黨政不分、以黨代政、鄉(xiāng)黨委包攬一切，特別是黨委書記一人說了算的情況還普遍存在

據(jù)調(diào)查分析，政社分開以后，黨政分工比較好的占20%，比較差的占20%，60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有得到很好解決，主要原因：一是不少領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政社分開的意義認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為分不分一個(gè)樣，有的地方只是換了一下牌子，走了形式;二是“一元化”領(lǐng)導(dǎo)、“書記掛帥”的影響和舊的習(xí)慣勢力禁錮著人們的思想和行動(dòng);三是黨政職責(zé)不清，沒有從制度上分清，需要制定相應(yīng)的規(guī)章和制度;四是有的地方干部編制少，相互兼職多，如四川省鄉(xiāng)政府平均六人，少數(shù)四人，黨政合在一起共八九個(gè)人;五是沿襲過去“下去一把抓，回來再分家”的工作方法;六是沒有規(guī)章制度或者規(guī)章制度不健全;七是縣級(jí)及縣級(jí)以上黨委和政府也沒有分開，縣級(jí)還是“一攬子”的領(lǐng)導(dǎo)方法等。

2.政企職責(zé)沒有分開

在建鄉(xiāng)中，多數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置了與鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府平行的獨(dú)立于鄉(xiāng)政府之外的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，名稱有的叫農(nóng)工商聯(lián)合公司，有的叫農(nóng)工商聯(lián)合社，有的叫鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，也有叫人民公社管理委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合公司、經(jīng)濟(jì)辦公室等，代行了鄉(xiāng)政府管理和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的職能，管理全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)工作，而且不少黨委書記、副書記或正、副鄉(xiāng)長擔(dān)任負(fù)責(zé)人，群眾把這種經(jīng)濟(jì)組織稱為“第二鄉(xiāng)

政府”。

鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織按其性質(zhì)大體可分為三種類型：一是與鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府平行的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，這類經(jīng)濟(jì)組織占大多數(shù)，而且有的是鄉(xiāng)黨委書記、副書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。二是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這類占少數(shù)。三是經(jīng)濟(jì)實(shí)體和行政管理機(jī)構(gòu)相結(jié)合的形式。也有的省沒有設(shè)立鄉(xiāng)一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織，而在鄉(xiāng)政府下設(shè)立經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，如企業(yè)辦公室等。陜西省與鄉(xiāng)政府平行的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)有1715個(gè)，占86.1%，其中屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體的有240個(gè)，占12.1%，其余名義上是經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)行政管理機(jī)構(gòu)，有37個(gè)，占1.8%。上海市基本都不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而是行政管理經(jīng)濟(jì)的組織。

22個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共同反映，與鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府平行的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，代行了鄉(xiāng)政府管理全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)工作的職能，造成鄉(xiāng)政府難以領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)工作，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整。

另外，也有些同志認(rèn)為，建鄉(xiāng)以后也存在政府該管的沒有管，不該管的管得過多的問題。因此，有必要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟(jì)工作的職能予以明確，使之有所

遵循。

3.條塊分割矛盾問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用不能充分發(fā)揮

從調(diào)查的情況看，當(dāng)時(shí)縣級(jí)有關(guān)部門共有十多個(gè)分支機(jī)構(gòu)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地，大致有供銷社、糧站、食品站、醫(yī)院、學(xué)校、廣播站、獸醫(yī)站、多種經(jīng)營管理站（員）、水利站（員）、林業(yè)站（員）、農(nóng)機(jī)站（員）、農(nóng)技站（員）、信用社、郵電所、稅務(wù)所、工商所、電管站、公路管理站，還有計(jì)劃生育、文教專干等，這些單位人、財(cái)、物三權(quán)基本由縣有關(guān)部門直接管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成條塊分割，造成 “看得見的管不著，管得著的看不見”的現(xiàn)象，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用不能充分發(fā)揮，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。在調(diào)查研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求改變這種狀況，加大塊塊的，削弱條條的，但條條基本都難以放權(quán)，也有的條條愿意將權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但多數(shù)基本不贊成，仍然強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)條條的管理。

4.關(guān)于建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政問題

調(diào)研顯示，1985年上半年除了少數(shù)地方通過試點(diǎn)建立了鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政外，全國大多數(shù)地方都沒有建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政，仍然是人民公社政社合一時(shí)的情況，僅僅管理自有資金，政府開支不足，舉辦公益事業(yè)時(shí)，仍然依靠企業(yè)上繳的利潤，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤的20%-30%需要上繳，高者可達(dá)50%，有的則全部上繳，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配。因此，對(duì)鄉(xiāng)一級(jí)建立鄉(xiāng)財(cái)政問題，各地呼聲很高。建立鄉(xiāng)財(cái)政以后，各地最關(guān)心的是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分成比例問題，要求對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政要讓利，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)政府聚財(cái)、理財(cái)?shù)姆e極性。

5.關(guān)于鄉(xiāng)的規(guī)模問題

根據(jù)調(diào)查和各地的反映，以原公社管轄范圍建鄉(xiāng)的大多數(shù)比較適宜，有利于政權(quán)建設(shè)工作，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，干部群眾思想比較穩(wěn)定。但鄉(xiāng)的規(guī)模過大或者過小都對(duì)政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一些影響。在全國各地建鄉(xiāng)過程中，對(duì)過大的公社有的分成幾個(gè)鄉(xiāng)，有的則沒有分鄉(xiāng)。廣東、云南二省基本上以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)或者幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)，山東、湖北二省有的地方則以公社下的管轄區(qū)建鄉(xiāng)。如廣東省有一個(gè)鄉(xiāng)不到200人，全省平均每個(gè)鄉(xiāng)2300人，規(guī)模過小，鄉(xiāng)政府形不成一級(jí)政權(quán)實(shí)體，而縣以下的區(qū)公所則成為政權(quán)實(shí)體。

6.關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制建設(shè)問題

這方面比較薄弱，需要認(rèn)真進(jìn)行加強(qiáng)。主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度不健全，沒有按照法律規(guī)定及時(shí)召開人民代表大會(huì)，甚至一年連一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)也不召開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題沒有提交人民代表大會(huì)討論決定;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系人民代表大會(huì)代表、代表聯(lián)系選民制度沒有建立起來;選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的調(diào)動(dòng)，沒有按照法律程序辦理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的調(diào)動(dòng)比較頻繁，一個(gè)鄉(xiāng)甚至一年內(nèi)換了三個(gè)鄉(xiāng)長。群眾反映，“選了一年鄉(xiāng)長，過年沒有個(gè)鄉(xiāng)長”，“幾百張選票，抵不上一個(gè)調(diào)令”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)法制觀念也比較淡薄，存在以言代法、以權(quán)代法，甚至個(gè)別隨意捆綁打罵群眾的現(xiàn)象。

7.關(guān)于小城鎮(zhèn)的建設(shè)問題

主要的問題是：缺少建設(shè)資金，基礎(chǔ)設(shè)施較差，有的建起來了，沒有搞建設(shè)規(guī)劃。不少建制鎮(zhèn)破破爛爛，連農(nóng)貿(mào)市場都沒有。鎮(zhèn)內(nèi)的公路建設(shè)較差，坑坑洼洼，雨天小泥路，晴天揚(yáng)灰路。另外，不少鎮(zhèn)建起來以后，沒有見到好處，反倒增加了負(fù)擔(dān)。有的鎮(zhèn)政府反映，建鎮(zhèn)以后，公路養(yǎng)路費(fèi)由過去建鄉(xiāng)前的半價(jià)提到了全價(jià)，鎮(zhèn)社區(qū)居委會(huì)經(jīng)費(fèi)要鎮(zhèn)政府出，城鎮(zhèn)規(guī)劃費(fèi)要鎮(zhèn)政府出。因此，建鎮(zhèn)的不少地方提出，要求上級(jí)政府放寬政策，加快鎮(zhèn)的建設(shè)。

8.關(guān)于加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)問題

在人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作中，各地領(lǐng)導(dǎo)都比較重視，建立了工作機(jī)構(gòu)，抽調(diào)了大批干部指導(dǎo)建鄉(xiāng)工作，但建鄉(xiāng)任務(wù)完成以后，如何進(jìn)一步鞏固和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)和建鄉(xiāng)成果，不少地方?jīng)]有列入議事日程。民政部門負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)工作的渠道沒有打通，有的認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)工作應(yīng)當(dāng)政府對(duì)政府，不應(yīng)該讓民政部門管。民政部門本身對(duì)管基層政權(quán)建設(shè)工作的認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一，管理基層政權(quán)建設(shè)工作的職責(zé)、權(quán)力不明確，一無權(quán)，二缺少編制，三缺少經(jīng)費(fèi)，不好管，無法管。因此，各地民政部門要求中央明確具體工作職責(zé)，增加人員編制和必要的工作經(jīng)費(fèi)，這樣才能不辜負(fù)中央的要求和希望，才能把基層政權(quán)建設(shè)工作承擔(dān)

起來。

9.其他問題

一是鄉(xiāng)一級(jí)的人員編制過少，鄉(xiāng)干部感到工作量大，任務(wù)繁重。人少了適應(yīng)不了工作需要，勢必造成兼職，造成顧此失彼的結(jié)果。二是干部素質(zhì)問題，新上來的干部多，對(duì)政府工作不熟悉，缺乏領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)，有的還是頂替的，一個(gè)人不頂一個(gè)人用，因此，對(duì)培訓(xùn)工作的呼聲較高。三是鄉(xiāng)一級(jí)干部仍然是過去的老作風(fēng)，不能適應(yīng)農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制新形勢下的工作。四是村民委員會(huì)建立以后，鄉(xiāng)政府把村當(dāng)“腿”看待，沒有很好地發(fā)揮群眾自治組織的作用，村干部難選，村民大會(huì)基本沒開，村民自治組織建設(shè)和制度建設(shè)需要加強(qiáng)，等等。

代中央起草文件

代中央起草關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的文件是一件大事，為了更好地完成這項(xiàng)任務(wù)，我們經(jīng)過認(rèn)真研究，認(rèn)識(shí)到必須做好兩件事情：一是發(fā)動(dòng)全國民政系統(tǒng)進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查研究，摸清全國建鄉(xiāng)以后的實(shí)際情況和存在的主要問題以及各地解決這些問題的做法、經(jīng)驗(yàn)，以便有的放矢，切實(shí)解決一些主要問題，使農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織建設(shè)工作能夠認(rèn)真開展起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠充分發(fā)揮作用，開創(chuàng)工作新局面;二是必須和中央有關(guān)部門緊密聯(lián)系，發(fā)動(dòng)和依靠他們也做調(diào)查研究工作、提供有關(guān)情況，認(rèn)真聽取他們的意見和建議，共同負(fù)起責(zé)任，協(xié)調(diào)配合，把這項(xiàng)重大任務(wù)完成好。

于是，在正式起草文件之前，我們著重抓了兩件事情：一是起草了民政部函件發(fā)給中央組織部、中央書記處農(nóng)村政策研究室、國家體改委、國家民委、勞動(dòng)人事部、財(cái)政部、農(nóng)牧漁業(yè)部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部等八個(gè)部門，并于1985年1月16日請(qǐng)他們到民政部開會(huì)介紹情況，共同研究。此次會(huì)議之后，各有關(guān)部門按照本部門所負(fù)責(zé)的工作，分別進(jìn)行調(diào)查研究，并準(zhǔn)備對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，特別是如何簡政放權(quán)、加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的問題提出意見和建議。二是1985年4月，民政部派出三個(gè)調(diào)查組，分別下到江蘇、四川、陜西和廣東省進(jìn)行調(diào)查研究。之后分別起草了調(diào)查研究的文字材料，并把調(diào)查材料刊登在民政司編發(fā)的《城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作簡報(bào)》上，發(fā)到全國各省、自治區(qū)、直轄市民政廳局和中央有關(guān)部門。

在做好這兩項(xiàng)工作以后，就正式開始文件的起草工作。對(duì)于文件如何起草，當(dāng)時(shí)有兩種意見：一是以民政部黨組給中央報(bào)告的形式，讓中央批轉(zhuǎn)下發(fā);二是直接以中央的名義發(fā)文件，明確如何加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，并且明確解決一些主要問題。剛開始起草的時(shí)候，對(duì)究竟采取哪種形式確定不下來，但大家認(rèn)為不管采用哪種形式，文件的內(nèi)容才是最重要的，于是我當(dāng)即開始起草這個(gè)文件的提綱。

提綱形成之后，大家又在一起進(jìn)行認(rèn)真研究，并且向主管副部長鄒恩同作了匯報(bào)，他基本同意這個(gè)框架，也明確指示，按照民政部黨組給中央報(bào)告的體例寫。于是我就開始進(jìn)行起草，同時(shí)在起草過程中又修改和增加了一些內(nèi)容，形成了第

一稿初稿。

這一稿除開頭語外，共寫了八個(gè)問題：1.進(jìn)一步改變黨政不分、以黨代政的狀況;2.切實(shí)實(shí)行政企職責(zé)分開;3.要給鄉(xiāng)財(cái)政更多的自主權(quán);4.改革條塊分割的管理體制，加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能;5.放寬政策，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐;6.繼續(xù)完善鄉(xiāng)的規(guī)模;7.進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制建設(shè);8.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第一稿初稿形成之后，民政司的同志在一起進(jìn)行討論，我和張景發(fā)副司長對(duì)這一稿進(jìn)行認(rèn)真斟酌和修改，形成第一稿，并將第一稿呈鄒恩同副部長，他談了對(duì)第一稿的修改意見。之后，我又對(duì)第一稿進(jìn)行認(rèn)真修改，并由張景發(fā)副司長定稿，于5月25日形成第二稿。

第二稿在文字上做了不少精簡，共寫了八個(gè)問題，主要修改的內(nèi)容是將第一稿中的第三個(gè)問題改為“放權(quán)讓利，建設(shè)好鄉(xiāng)財(cái)政”;將第一稿中的第六個(gè)問題改為“鄉(xiāng)的規(guī)模要有利于發(fā)揮基層政權(quán)的職能作用”。對(duì)第一稿進(jìn)行修改后，一些內(nèi)容就更加明確，更加完善了。

第二稿形成之后，鄒恩同副部長批示，將這一稿提請(qǐng)民政部部務(wù)會(huì)討論。5月29日，崔乃夫部長主持召開民政部部務(wù)會(huì)議，會(huì)上大家認(rèn)為，相關(guān)內(nèi)容基本回答了胡耀邦同志的批示，基本贊成這一稿，同時(shí)也提出了一些修改的意見和建議。崔乃夫部長在總結(jié)時(shí)著重講了幾點(diǎn)：一是這個(gè)文件中的基本立足點(diǎn)要放在進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上;二是黨政分開要按黨章和地方組織法的規(guī)定寫;三是政企分開主要是解決思想觀念問題，明確政府管什么，企業(yè)管什么，給企業(yè)以自主權(quán);四是鄉(xiāng)的規(guī)?？梢圆惶?，通過實(shí)踐解決。他還提出，可將第七和第八個(gè)問題合并，寫幾個(gè)主要問題就可

以了。

此次會(huì)議之后，根據(jù)大家的意見，我們又進(jìn)行認(rèn)真考慮和斟酌，于6月25日修改出第三稿，并且起草了中央批轉(zhuǎn)民政部黨組報(bào)告的批語。這一稿對(duì)第二稿作了較大的修改，新寫了一個(gè)問題，即進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制建設(shè)這部分，明確提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)的首要任務(wù)，是不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度。另外，去掉了第二稿中的第六個(gè)問題，變成七個(gè)問題。

第三稿形成之后，大家認(rèn)為，這一稿究竟寫得怎么樣，能否解決全國政社分開、建立鄉(xiāng)政府以后存在的主要問題，基層特別是工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長有什么反應(yīng)，應(yīng)當(dāng)深入基層聽取意見。于是，建議鄒恩同副部長到北京基層去開一個(gè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參加的座談會(huì)，聽取他們的反映和意見。得到鄒副部長的同意以后，經(jīng)與北京市民政局聯(lián)系，6月11日，鄒恩同副部長帶領(lǐng)我、張景發(fā)副司長和處里的同志，在北京市民政局領(lǐng)導(dǎo)的陪同下來到北京房山縣召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)長座談會(huì)，房山縣城關(guān)鎮(zhèn)、云草尾鄉(xiāng)、琉璃河鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志參加座談。座談會(huì)前，我們先把代擬第三稿發(fā)給大家，鄒恩同副部長講了此次來的目的，張景發(fā)副司長講了為什么起草代擬稿以及代擬稿的內(nèi)容，之后聽取大家的意見。

參加座談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長認(rèn)為，這個(gè)稿子說出了他們的心里話，切中了要害，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中面臨的主要問題，反映了基層的一些實(shí)際情況，總的是好的，大家十分贊成。同時(shí)，希望一定要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)的工作條例和規(guī)章制度，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作納入法制化的軌道，解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系、條塊關(guān)系等問題，以便更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作用等等。大家還就第三稿寫的幾個(gè)問題逐個(gè)過了一遍，提出了修改意見。鄒恩同副部長認(rèn)為這次座談會(huì)開得很好，表示回去以后再認(rèn)真修改一下第三稿，一定不辜負(fù)大家的希望，代中央把這個(gè)文件起草好。

從房山縣回來之后，6月18日，我們又召集天津、河北、遼寧、江蘇、湖南等五個(gè)省市民政廳民政處長到民政部來開會(huì)，聽取他們所在省市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門和基層對(duì)代擬報(bào)告稿的意見和建議。大家基本上贊成代擬稿報(bào)告所寫的幾個(gè)問題，并一致反映報(bào)告寫的這幾個(gè)問題是好的，但關(guān)鍵還在上面，特別是有關(guān)部門是否放權(quán)，縣級(jí)以上政府是否能夠帶頭改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用。同時(shí)，大家建議代擬稿的寫法要再研究一下，最好以中央的指示來寫，以便和胡耀邦同志的批示一致起來，這樣會(huì)更加有力。召開座談會(huì)時(shí)，我們也請(qǐng)了崔乃夫部長參加并聽取大家的意見和建議。兩次座談會(huì)以后，我們把這些情況和大家反映的意見和建議向崔乃夫部長、鄒恩同副部長作了匯報(bào)。

反復(fù)斟酌修改稿

第四稿形成以后，我們即向鄒恩同副部長作了匯報(bào)。7月13日，鄒副部長就第四稿談了他的幾條意見：1.一定按照政權(quán)建設(shè)的要求，明確應(yīng)當(dāng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成一級(jí)什么樣的政權(quán)組織;2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中的問題應(yīng)當(dāng)本著什么原則解決，要有明確的指導(dǎo)思想;3.中央指示要有虛有實(shí)，需要明確的問題盡量要實(shí)。

根據(jù)鄒恩同副部長的指示，我和張景發(fā)副司長在一起認(rèn)真進(jìn)行研究，理清思路，又對(duì)第四稿進(jìn)行認(rèn)真修改和完善，形成第五稿。這一稿最主要的改動(dòng)是，在文件開頭明確了加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，就是要使農(nóng)村基層政權(quán)牢牢掌握在人民手里，使農(nóng)村基層政權(quán)真正成為能夠領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)有權(quán)威有活力的一級(jí)政權(quán)，充分發(fā)揮它在社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)中的作用。在具體內(nèi)容上仍然是第四稿的內(nèi)容，除了個(gè)別文字以外基本上未作大的改動(dòng)。

1985年7月17日，民政部召開部務(wù)會(huì)議，討論我們代中央起草的關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)工作的文件第五稿，崔乃夫部長主持會(huì)議，大家在會(huì)上發(fā)表意見：一是民主和法制建設(shè)問題，要把基層政權(quán)掌握在人民手里;二是要發(fā)揮政權(quán)職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)精神文明建設(shè)，機(jī)構(gòu)精簡，提高效率，黨政分開，政企分開;三是干部制度要改革，能上能下，能官能民，改進(jìn)工作作風(fēng)，克服官僚主義。要用這三個(gè)原則來統(tǒng)帥，解決建鄉(xiāng)以后鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)問題，這樣就能抓住主要問題，范圍就小了。

大家還提出，鄉(xiāng)政府要按憲法辦事，保證人民當(dāng)家作主;鄉(xiāng)政府要依法行使好自己的職權(quán)，抓好政府工作;鄉(xiāng)政府要杜絕強(qiáng)迫命令，認(rèn)真改變工作作風(fēng)。政權(quán)建設(shè)重點(diǎn)要突出出來，如有必要，可以附一些典型材料。

大家認(rèn)為，此稿總的不錯(cuò)，基本可以用，就是長了一點(diǎn)，文字可以壓縮一些。會(huì)后可以召集有關(guān)部門來談一談，征求他們的意見，橫向的豎向的都可以聽聽意見，修改之后上報(bào)中央政法委員會(huì)，政法委審議以后再報(bào)中央。

7月19日，根據(jù)部務(wù)會(huì)議提出的意見，我又對(duì)第五稿進(jìn)行認(rèn)真修改，形成第六稿，之后又對(duì)第六稿進(jìn)行了一次修改，并于7月26日將這一稿以征求意見稿形式發(fā)給中央有關(guān)部門。8月5日開始，我們陸續(xù)收到了有關(guān)部門退回的修改意見。

8月30日下午，中央書記處農(nóng)村政策研究室寄來了關(guān)于對(duì)代擬稿的意見，我們即復(fù)印送崔乃夫部長、鄒恩同副部長。當(dāng)天下午4點(diǎn)，崔部長找我談關(guān)于報(bào)告稿的事，他的意見是：文字要壓縮少一些，可要可不要的去掉，像中央一號(hào)文件，成熟了的，一年寫一點(diǎn)。關(guān)于黨政分開問題科學(xué)一些，寫短一些。

9月3日，我們又根據(jù)崔部長的意見對(duì)修改好的稿子進(jìn)行認(rèn)真修改，主要是對(duì)代擬稿的第六個(gè)問題即關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的問題進(jìn)行了比較大的修改。之后，即將修改后的報(bào)告稿報(bào)送中央政法委員會(huì)。

10月17日上午，在中央政法委員會(huì)辦公室開會(huì)討論民政部黨組給中央的報(bào)告。時(shí)任中央政治局常委、中央政法委書記喬石主持會(huì)議。崔乃夫部長、鄒恩同副部長帶著我參加了會(huì)議。

喬石說，民政部黨組給中央的報(bào)告，基本想法是好的，大家認(rèn)真討論一下，可簡明扼要地講一下意見。

鄒恩同副部長首先對(duì)全國建鄉(xiāng)的情況和如何落實(shí)胡耀邦同志的批示，民政部和中央有關(guān)部門及各省、自治區(qū)、直轄市如何調(diào)查、共同研究、報(bào)告起草的指導(dǎo)思想和解決的主要問題，以及大家對(duì)中央的希望作了比較詳實(shí)的說明和匯報(bào)。之后，崔乃夫部長也講了他的意見，他說，這個(gè)報(bào)告應(yīng)該說是大家的集體創(chuàng)作，單靠民政部門一家難以完成。崔乃夫部長接著說，目前總的講，基層政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)比過去大有進(jìn)步，但是問題不少，這些問題在基層政權(quán)建設(shè)中都有反映，真正把農(nóng)村基層政權(quán)健全起來，有相當(dāng)長的路要走，要不斷研究，不斷加以解決。報(bào)告涉及的只是一部分，不是全部，如干部作風(fēng)、黨風(fēng)，這些問題相當(dāng)大，難于解決;機(jī)構(gòu)問題，人員編制問題，頭大腳輕相當(dāng)嚴(yán)重。當(dāng)前突出的問題有三個(gè)：一是以黨代政，基本上是書記說了算，縣一級(jí)抓工作找黨委，不重視政府，縣上開會(huì)沒有一個(gè)會(huì)讓鄉(xiāng)長參加，這種體制下把黨政完全分開不可能;二是政企不分，基本是以企代政，黨政企，政府處于中間，中間削弱，政府難以充分發(fā)揮作用;三是基層組織不健全，職能削弱，一些地方鄉(xiāng)干部年齡卡得太緊，40多歲的沒有進(jìn)去，50多歲的很少。鄉(xiāng)以下村級(jí)組織問題也不少，有些不能發(fā)揮作用。民政部抓基層政權(quán)的工作也存在渠道不通、思想不通、力量不足等問題。因此，也需要解決民政部抓這項(xiàng)工作的權(quán)責(zé)等問題。

崔乃夫部長講完以后，最高人民檢察院等部門領(lǐng)導(dǎo)也發(fā)了言。喬石最后對(duì)討論作了小結(jié)。他說：基層政權(quán)建設(shè)工作是中央讓民政部門管，民政部應(yīng)當(dāng)繼續(xù)抓好這項(xiàng)工作。這個(gè)報(bào)告稿討論后送中央書記處和國務(wù)院，報(bào)告稿談幾個(gè)主要問題，如果被否定了，再繼續(xù)做調(diào)查研究，再繼續(xù)寫好這個(gè)報(bào)告，以引起各級(jí)黨委、政府對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的重視，切實(shí)把基層政權(quán)建設(shè)工作重視并認(rèn)真抓起來。

1985年11月12日，民政部黨組召開會(huì)議，對(duì)代擬稿進(jìn)行認(rèn)真討論。

崔乃夫部長對(duì)報(bào)告稿作了說明，他說，這次討論后，我簽發(fā)報(bào)中央政法委員會(huì)，現(xiàn)在突出的問題有三個(gè)：一是目前基層的問題比較嚴(yán)重，涉及黨風(fēng)、干部作風(fēng)、官僚主義、臨時(shí)機(jī)構(gòu)多，相當(dāng)一部分基層組織不起作用，上面千條線，下面一根針，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)非常迫切;二是這個(gè)報(bào)告到底用什么形式寫，以什么名義發(fā)要好好考慮，因?yàn)閳?bào)告寫的這些問題都是帶根本性的問題，我看應(yīng)用中共中央、國務(wù)院的名義發(fā);三是民政部門具體承擔(dān)什么任務(wù)，是需要下決心的時(shí)候了。

這一稿除開頭語以外，共寫了七個(gè)問題：1.進(jìn)一步改變以黨代政的狀況;2.切實(shí)實(shí)行政企職責(zé)分開;3.簡政放權(quán)，加強(qiáng)鄉(xiāng)政府的職能;4.發(fā)展社會(huì)主義民主，加強(qiáng)社會(huì)主義法制，搞好鄉(xiāng)政權(quán)的自身建設(shè);5.提高鄉(xiāng)干部的素質(zhì)，改進(jìn)工作作風(fēng);6.加強(qiáng)村（居）民委員會(huì)的建設(shè);7.加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的

領(lǐng)導(dǎo)。（編輯 葉松）

作者：民政部基層政權(quán)建設(shè)司原司長