“兩規(guī)”融合比較與分析研究

劉少坤，羅金玲，林樹高，李思香

(欽州學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，欽州 535000)

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各種不確定性因素在規(guī)劃決策中的影響日益增大，但規(guī)劃決策失效問題也日趨嚴(yán)重，現(xiàn)行規(guī)劃內(nèi)容差異較大?！皟梢?guī)”各自的發(fā)展歷程不一致、內(nèi)容各有關(guān)注的重點，這也使得各自規(guī)劃編制的出發(fā)點、技術(shù)路線得到難以統(tǒng)一。規(guī)劃之間協(xié)調(diào)效應(yīng)不強(qiáng)。由于不同規(guī)劃所屬的管轄部門不同，出現(xiàn)嚴(yán)重的“條塊分割”現(xiàn)象，“條條”協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關(guān)系混亂，規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性面臨威脅，進(jìn)而產(chǎn)生空間管理無序、土地資源浪費、環(huán)境保護(hù)失控等問題[1]。這些問題的產(chǎn)生會使政府管理效率降低，制約城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！笆濉币?guī)劃綱要指出，要構(gòu)建新型的城鎮(zhèn)化，提升城市治理水平，創(chuàng)新城市規(guī)劃理念和方法，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)性空間，加強(qiáng)對城市空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性的規(guī)劃管理。許多專家學(xué)者不斷尋求探索如何解決“兩規(guī)”沖突問題，“兩規(guī)”融合是未來城市發(fā)展的趨勢。

一、“兩規(guī)”融合的實踐

“兩規(guī)”問題的探索和嘗試由來已久，自90年代土地利用總體規(guī)劃出現(xiàn)以來，其與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接問題即成為規(guī)劃界關(guān)注的重點問題。在實踐中，由于理論研究的不成熟，規(guī)劃融合的實踐也相應(yīng)的滯后，即便如此，上海、武漢、廣州等城市的“兩規(guī)”融合也取得了不俗的成績。

(一)武漢市：側(cè)重規(guī)劃和管理的協(xié)同研究

武漢市在規(guī)劃和管理各個層面付諸了實踐。在規(guī)劃編制上，構(gòu)建遠(yuǎn)城區(qū)“兩規(guī)融合”規(guī)劃編制體系，以綜合性的“兩規(guī)”法定主干規(guī)劃為指導(dǎo)，實現(xiàn)各區(qū)級規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相互銜接；以關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的專項規(guī)劃作為補(bǔ)充和完善，編制五線控制規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)性服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和基本生態(tài)控制線規(guī)劃并積極做好規(guī)劃之間的對接；編制實施性規(guī)劃，規(guī)劃一定時期內(nèi)的目標(biāo)任務(wù)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項建設(shè)行動。在規(guī)劃管理流程上，在項目選址階段、新增建設(shè)用地批報環(huán)節(jié)、同一層級規(guī)劃的修改調(diào)整工作、對新增用地的管理幾個方面做出規(guī)定[2]，避免在“兩規(guī)”實施過程中出現(xiàn)項目落地難、規(guī)劃間相互掣肘的現(xiàn)象。

(二)上海市：循序漸進(jìn)、以實踐總結(jié)促進(jìn)創(chuàng)新

上海市“兩規(guī)合一”的編制工作比較全面地考慮了國家戰(zhàn)略和地方特色的結(jié)合。以全國第二輪省級土地利用規(guī)劃的總體要求和《上海市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》為依托，結(jié)合歷次“兩規(guī)”的編制成果和經(jīng)驗開展編制工作，編制主要包括以下幾個方面：一是堅持空間戰(zhàn)略引領(lǐng)，對接國家戰(zhàn)略要求和按照上海特大規(guī)模城市發(fā)展規(guī)律，構(gòu)筑多中心、多層次的大都市區(qū)空間戰(zhàn)略布局。二是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在建設(shè)用地規(guī)模緊張的約束條件下推進(jìn)上海城鄉(xiāng)一體化與郊區(qū)城市化，形成結(jié)構(gòu)合理、流量適宜、布局有序的全市規(guī)劃建設(shè)用地分布格局。三是堅持生態(tài)優(yōu)先，充分發(fā)揮基本農(nóng)田、生態(tài)林地等保護(hù)手段，控制城市增長邊界，預(yù)置布局和永續(xù)維護(hù)高品質(zhì)的城市綠色生態(tài)空間格局[3]。

(三)廣州市：從“兩規(guī)”到“三規(guī)”的思考

廣州對于規(guī)劃融合的實踐，從“兩規(guī)”合一到“三規(guī)”融合做了進(jìn)一步研究實踐。在規(guī)劃編制技術(shù)層面上探討“兩規(guī)”街接的思路和措施，在保留“兩規(guī)”各自特色的同時，通過統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)分析和規(guī)劃主要內(nèi)容的街接，來實現(xiàn)“兩規(guī)”技術(shù)層面的協(xié)調(diào)措施。在全面摸清“三規(guī)”存在的差異基礎(chǔ)上，廣州市組織相關(guān)部門也協(xié)調(diào)解決“兩規(guī)”建設(shè)用地差異圖斑，把建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€、建設(shè)用地增長邊界、生態(tài)控制線和產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線繪制在“一張圖”上，實現(xiàn)了發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標(biāo)、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局和土地開發(fā)強(qiáng)度等“六統(tǒng)一”，廣州市“兩規(guī)”建設(shè)用地有29.4萬塊差異斑圖，面積9 358萬m2，而實行“三規(guī)”合一后，全市盤活1 280萬m2土地。

二、“兩規(guī)”融合的經(jīng)驗與思考

(一)規(guī)劃現(xiàn)存問題

近幾年許多專家學(xué)者分別從不同的角度研究規(guī)劃主要存在的問題，而制約“兩規(guī)”融合的問題主要有以下三點：

1.現(xiàn)行規(guī)劃體系與法律法規(guī)存在矛盾

當(dāng)前我國“兩規(guī)”的規(guī)劃體系在行政上分屬不同的業(yè)務(wù)部門(國土局和城市規(guī)劃局)主導(dǎo)，由于各部門行政職責(zé)、工作方法等在長期的城市管理中所關(guān)注的重點大多不同，導(dǎo)致多個空間規(guī)劃在指導(dǎo)思想、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面各不相同，規(guī)劃時依據(jù)的法律標(biāo)準(zhǔn)也不同，“兩規(guī)”在很多情況下編制和實施過程自成體系，最終造成“兩規(guī)”相互之間存在“打架”現(xiàn)象，規(guī)劃落地困難，普遍引發(fā)空間管理無序、土地資源不合理利用、破壞生態(tài)等現(xiàn)象[4]。

2.編制任務(wù)不同

不同部門編制的規(guī)劃具有不同的任務(wù)，導(dǎo)致側(cè)重點不同。規(guī)土部門編制的土地利用總體規(guī)劃從保護(hù)基本農(nóng)田方面出發(fā)，側(cè)重對非建設(shè)用地的保護(hù)和建設(shè)用地指標(biāo)的控制；城市規(guī)劃局編制的城市總體規(guī)劃側(cè)重從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度探討城市土地的合理利用和安排部署。

3.“兩規(guī)”數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異

“兩規(guī)”數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上存在較多差異，首先是編制的年限和規(guī)劃依據(jù)不盡相同，人口統(tǒng)計口徑也不同，其次是缺乏協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，各部門采用不同的土地分類和數(shù)據(jù)成果，無實現(xiàn)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)共享的有效機(jī)制。

(二)“兩規(guī)”融合的解決方法

1.一個平臺機(jī)制

在規(guī)劃時，以“一張圖”的形式，提供具有統(tǒng)一視圖、統(tǒng)一尺度、統(tǒng)一內(nèi)容的權(quán)威信息參考，支持信息瀏覽、查詢統(tǒng)計、分析決策和共享利用的業(yè)務(wù)服務(wù)，實現(xiàn)城市統(tǒng)一的空間規(guī)劃以提升多源信息支撐下多部門工作目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致性和規(guī)劃工作效率[5]。在“一張圖”的基礎(chǔ)上建立協(xié)同的信息平臺，在充分了解區(qū)域規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀、城市生態(tài)保護(hù)需求和空間發(fā)展特征的基礎(chǔ)上，設(shè)立基于服務(wù)的SOA系統(tǒng)架構(gòu)，通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)連接各規(guī)劃部門，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同。

2.相互銜接的規(guī)劃體系

將空間規(guī)劃職能從多部門分擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€部門的統(tǒng)管，在國家范圍內(nèi)統(tǒng)籌城市建設(shè)、土地利用等規(guī)劃的核心目標(biāo)，實現(xiàn)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，避免部門分割造成的沖突和社會資源的浪費，科學(xué)制定指標(biāo)體系，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動工作機(jī)制，提高工作效率。

3.規(guī)范統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

要實現(xiàn)“兩規(guī)”融合，應(yīng)有一套統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來佐證“兩規(guī)”規(guī)劃之初的統(tǒng)一。首先應(yīng)該從國家的頂層設(shè)計環(huán)節(jié)入手，重新修訂無彈性的相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，對“兩規(guī)”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、人口統(tǒng)計口徑空間分區(qū)、用地分類等標(biāo)準(zhǔn)上積極探索，實現(xiàn)規(guī)劃所有數(shù)據(jù)來源的統(tǒng)一，地方政府在規(guī)劃時必須在國家的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嵡檫M(jìn)行規(guī)劃，促進(jìn)加強(qiáng)規(guī)劃間的銜接融合。

三、基于ArcGIS的“兩規(guī)”融合實現(xiàn)方法

現(xiàn)有的對“兩規(guī)”協(xié)調(diào)研究文章主要從編制內(nèi)容、依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行比較分析并提出“兩規(guī)”相互協(xié)調(diào)和銜接的對策的定性研究。隨著新一輪土地利用總體規(guī)劃修編日益深入，兩規(guī)協(xié)調(diào)研究呼聲又漸漸高漲，由于3S技術(shù)的不斷發(fā)展，“兩規(guī)”協(xié)調(diào)研究的定量分析成為可能[4]。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃在規(guī)劃過程中，有著許多共同的基礎(chǔ)信息，這些信息涉及面廣、信息量大，其中土地的空間信息占了很大一部分，傳統(tǒng)的分析手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實現(xiàn)“兩規(guī)”融合的技術(shù)要求。為了幫助解決“兩規(guī)”的用地規(guī)劃空間矛盾，就必須開展系統(tǒng)的工作，充分利用計算機(jī)和GIS技術(shù)進(jìn)行“兩規(guī)”融合的探索。

(一)關(guān)于ArcGIS

ArcGIS是ESRI公司集40余年地理信息系統(tǒng)(GIS)咨詢和研發(fā)經(jīng)驗，奉獻(xiàn)給用戶的一套完整的GIS平臺產(chǎn)品，具有強(qiáng)大的地圖制作、空間數(shù)據(jù)管理、空間分析、空間信息整合、發(fā)布與共享的能力，是一個統(tǒng)一的地理信息系統(tǒng)平臺，其中包括ArcGIS Desktop、ArcGIS Engine、ArcGIS Server，這里主要是利用ArcGIS Desktop軟件，對土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的土地利用圖進(jìn)行疊加分析。ArcGIS桌面軟件指ArcView、ArcEditor和ArcInfo，所有的ArcGIS桌面軟件都由一組相同的應(yīng)用環(huán)境構(gòu)成：ArcMap、ArcCatalog和ArcToolbox。通過這三個應(yīng)用的協(xié)調(diào)工作，可以完成制圖、數(shù)據(jù)管理、地理分析和空間處理等工作，還能與Internet地圖和服務(wù)整合，提供地理編碼、高級數(shù)據(jù)編輯、高質(zhì)量的制圖、動態(tài)投影、元數(shù)據(jù)管理、基于向?qū)У慕孛婧蛯?0種數(shù)據(jù)格式的直接支持。ArcGIS對現(xiàn)在甚至將來的“兩規(guī)”具有技術(shù)性幫助。

(二)“兩規(guī)”比較分析

1.統(tǒng)一用地分類

利用ArcGIS軟件，針對轉(zhuǎn)換格式后的shapefile文件，根據(jù)建設(shè)部頒布的1991年版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》繪制的城市總體規(guī)劃的土地利用總圖，統(tǒng)計各類用地的數(shù)值和比例，制作用地平衡表。將原有的土地利用總圖轉(zhuǎn)換為基于2012版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB 50137—2001)》的土地利用總圖，重新統(tǒng)計各類用地的數(shù)值和比例并制作用地平衡表。根據(jù)總圖和表格，分析不同的用地分類對規(guī)劃結(jié)果的影響。同時，根據(jù)國土資源部頒布的2001版《全國土地分類(過渡時期適用)》繪制的城市總體規(guī)劃的土地利用圖，統(tǒng)計各類用地的數(shù)值和比例，制作用地平衡表。將原有的土地利用總圖轉(zhuǎn)換為基于2007版《土地利用現(xiàn)狀分類(GBT 21010—2007)》的土地利用圖，重新統(tǒng)計各類用地的數(shù)值和比例并制作用地平衡表(表1)。根據(jù)土地利用圖和表格，分析不同的用地分類對規(guī)劃結(jié)果的影響。

表1　某市土地規(guī)劃利用平衡表

2.“兩規(guī)”疊加分析

基于ArcGIS系列軟件，采用空間疊加分析的方法，對“兩規(guī)”的規(guī)劃圖進(jìn)行分析。將城市規(guī)劃建設(shè)用地二級地類進(jìn)行轉(zhuǎn)換，在ArcGIS里建立數(shù)據(jù)庫，并通過ArcToolbox里的Erase、Intersect等工具對“兩規(guī)”土地利用總體規(guī)劃圖(見圖1)和城市規(guī)劃土地利用圖(見圖2)進(jìn)行疊加分析，對其用地指標(biāo)、建設(shè)用地布局、建設(shè)占用耕地進(jìn)行分析后顯示在同一張圖上(見圖3)。在空間上，著重標(biāo)識在土地利用總體規(guī)劃中規(guī)劃了的但在土地利用總體規(guī)劃中未規(guī)劃的建設(shè)用地和農(nóng)用地，以及在城市總體規(guī)劃中規(guī)劃了的但在土地利用總體規(guī)劃中未規(guī)劃的建設(shè)用地和農(nóng)用地。

3.“兩規(guī)”比較融合

根據(jù)標(biāo)識出的在土地利用總體規(guī)劃中已經(jīng)進(jìn)行規(guī)劃了的但在城市總體規(guī)劃中未規(guī)劃的建設(shè)用地和農(nóng)用地，以及在城市總體規(guī)劃中已經(jīng)作了規(guī)劃但在土地利用總體規(guī)劃中未規(guī)劃的建設(shè)用地和農(nóng)用地，進(jìn)行統(tǒng)一的劃分并反映到同一個空間信息平臺上。

圖1　武漢市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)

各規(guī)劃部門根據(jù)空間信息平臺上的數(shù)據(jù)，使用統(tǒng)一的規(guī)劃“底圖”和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同時重點注意土地利用總體規(guī)劃控制性指標(biāo)、允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)的影響。

圖2　武漢市城市總體規(guī)劃土地利用圖(2010—2020年)

四、結(jié)語

自90年代起規(guī)劃融合理論沒有得到實質(zhì)性的發(fā)展，而在此背景下受規(guī)劃融合理論指導(dǎo)的實踐嘗試必然滯后于規(guī)劃之間的現(xiàn)實矛盾[2]，因此，實現(xiàn)兩規(guī)融合，就必須建立起監(jiān)督機(jī)制，讓實際的規(guī)劃跟上理論和技術(shù)。為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，“兩規(guī)”融合勢在必行。在信息化的今天，應(yīng)該順應(yīng)時代的潮流，探索切實解決“兩規(guī)”問題的辦法。使用ArcGIS可以更高效地實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，創(chuàng)新規(guī)劃方式，促進(jìn)不同規(guī)劃部門之間的溝通協(xié)調(diào)，從而提高政府的工作效率和公共服務(wù)水平。

圖3　武漢市“規(guī)劃一張圖”圖片來源：http：//whonemap.wpl.gov.cn/

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