城市建設與管理并肩齊行

本刊記者 邱曉穩(wěn)

城市管理隨著城市的形成應運而生，城市管理也當順應城市的發(fā)展需求因時而異。如今我國開始進入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，在現(xiàn)代化的城市建設進程當中，如何實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的希冀，亟需解決的是城市管理的“短板”問題。提高城市管理現(xiàn)代化水平，既是城市現(xiàn)代化建設和發(fā)展的內(nèi)在要求，也是促進城市現(xiàn)代化建設和發(fā)展的內(nèi)在動力。

城市發(fā)展催生城市管理現(xiàn)代化變革

1978年改革開放初期中國城鎮(zhèn)化率約為18%，2016年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%。改革開放以來我國的城鎮(zhèn)化進程規(guī)?？涨?，速度驚人，城市工作的復雜程度今非昔比。我國有一半以上的人口生活在城市，城市環(huán)境好壞與否以及城市競爭力的強弱，既要靠建設，更要靠管理。管理工作跟不上，城市功能和形象都會大打折扣。

要想實現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化，解決好城市治理問題十分關鍵。黨的十八屆三中全會決定把創(chuàng)新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，提出了“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”的目標要求。

2015年的中央城市工作會議中就明確指出，在“建設”與“管理”兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。

2015年12月底，《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》印發(fā)，這是新中國成立以來中央層面首次對城市管理執(zhí)法工作做出全面部署。根據(jù)部署，到2017年底，實現(xiàn)市、縣人民政府城市管理領域的機構(gòu)綜合設置。到2020年，城市管理法律法規(guī)和標準體系基本完善，執(zhí)法體制基本理順，機構(gòu)和隊伍建設明顯加強，保障機制初步完善，服務便民高效，現(xiàn)代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。深入推進執(zhí)法體制改革、改進城市管理工作是一項戰(zhàn)略性、全局性、系統(tǒng)性工程，需要立足全面和長遠統(tǒng)籌謀劃。《意見》共8條、36款，明確了深入推進執(zhí)法體制改革和改進城市管理工作的指導思想、基本原則和總體目標，并從理順管理體制、強化隊伍建設、提高執(zhí)法水平、完善城市管理、創(chuàng)新治理方式、完善保障機制等方面，系統(tǒng)提出了改革的主要任務和具體措施，并部署了組織保障和落實機制。

為全面貫徹落實《意見》精神，加強城市管理執(zhí)法隊伍建設，2016年11月，國家住建部印發(fā)《全國城市管理執(zhí)法隊伍 “強基礎、轉(zhuǎn)作風、樹形象”專項行動方案》，該《方案》為加強全國城市管理執(zhí)法隊伍建設，提升城市管理和服務水平提供了行動規(guī)范。

2017年3月30日，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法》，《辦法》從執(zhí)法范圍、執(zhí)法主體、執(zhí)法保障、執(zhí)法規(guī)范、協(xié)作與配合以及執(zhí)法監(jiān)督等六方面，全方位地對城市管理執(zhí)法活動進行了規(guī)范。

《辦法》還明確城管執(zhí)法制服、標志標識應當全國統(tǒng)一，由住建主管部門制定式樣和標準。到2017年底，實現(xiàn)執(zhí)法制式服裝和標識統(tǒng)一。住建部、財政部已公布統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法制式服裝和標志標識。城市管理隊伍的統(tǒng)一著裝，絕不僅僅是換個形式，更不是福利待遇，其根本目的是要通過統(tǒng)一服裝制式，進一步推進規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設一支管理精細化、執(zhí)法規(guī)范化、服務人性化的城管隊伍，更好地為城市發(fā)展和民生服務。

2017年11月，住房和城鄉(xiāng)建設部在全國城市管理工作現(xiàn)場會上曾提出，在城市執(zhí)法體制改革和管理方面，已取得“破解多頭執(zhí)法問題”等進展。同時，要求加大城市執(zhí)法體制改革推進力度，改進城市管理和服務，構(gòu)建共建、共治、共享的城市治理新格局。住建部相關負責人指出，新時代對城市管理工作提出了新要求、賦予了新使命，加強城市管理工作，提高城市的承載力、包容度和宜居性，事關增進人民群眾獲得感、安全感和幸福感。

黨的十九大報告進一步強調(diào)，要“打造共建共治共享的社會治理格局”“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，城市管理已經(jīng)成為社會治理的一個重要方面。

共建共享開創(chuàng)城市治理新格局

城市是人群、機構(gòu)、資源和財富的積聚之處，也是問題、矛盾、風險和危機的積聚之處，城市管理水平關乎民生、發(fā)展、宜居，集中體現(xiàn)城市政府的行政能力。在日常語境中，“城市管理”有不同的含義。狹義的“城市管理”，也常表述為“城管執(zhí)法”，是針對城市生活中影響市容市貌的“臟、亂、差”問題，對占道經(jīng)營、污染環(huán)境、妨礙鄰里等問題行使街頭執(zhí)法權的行為，具有鮮明的地域特色。最廣義的“城市管理”，也被稱為“城市治理”，是對城市管理最寬泛的認知，它強調(diào)多主體共治的作用，認為城市管理主體不僅是政府，社會團體、公私企業(yè)、自治組織、市民也應在城市管理中發(fā)揮積極作用。十八屆三中全會以來， “治理”一詞逐漸取代了“管理”。習近平總書記強調(diào)，要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強市政設施運行管理、交通管理、環(huán)境管理、應急管理，推進城市管理目標、方法、模式現(xiàn)代化。這為城市的現(xiàn)代化治理指明了方向，明確了思路。

中國城鎮(zhèn)化加速過程中，城市承載功能越來越多，原有管理模式已不能適應發(fā)展需求。在過去的城市管理工作中，由于部門分工過細，職責交叉、各自為政、推諉扯皮等問題突出。如何化解這些城市問題成為難題。在這一背景下，城市治理日益成為整個社會非常關注的問題。我國城市治理重點是服務、共享、融合。城市治理作為多元主體共治行為，需要政府、市民、企業(yè)、社會組織、社區(qū)組織等共同參與，打造共建共治共享的城市治理新格局。

2015年中央城市工作會議提出，“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”。2016年《中華人民共和國第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，“創(chuàng)新城市治理方式，改革城市管理和執(zhí)法體制，推進城市精細化、全周期、合作性管理”。2017年黨的十九大明確指出，“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化……人民平等參與、平等發(fā)展權利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)……現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序……”

2017年3月5日，習近平總書記在全國人大十二屆五次會議上海代表團審議時強調(diào)，走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子，是關系上海發(fā)展的大問題。城市管理應該像繡花一樣精細。城市精細化管理，必須適應城市發(fā)展。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強社會發(fā)展活力。

精細化無疑是城市治理的發(fā)展方向。以城市治理網(wǎng)格化、信息化為抓手，通過統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，厘清“為誰治、誰來治、和誰治”三個層面的問題，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設治理工作，實現(xiàn)城市共同建設、共同治理、共同分享。

黨的十九大開啟新時代城市治理偉大征程。十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”。從城市管理走向城市治理，是國內(nèi)外城市管理發(fā)展的共同趨勢?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》還從引入市場機制、推進網(wǎng)格管理、發(fā)揮社區(qū)作用、動員公眾參與、提高文明意識等角度，提出推動形成多元共治的城市治理模式，逐步形成現(xiàn)代城市治理體系。

城市治理和城市管理最主要的差別就是主體的變化，城市治理強調(diào)社會力量參與管理，可以說城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型是中國城市管理向前推進的必由之路。城市治理體現(xiàn)了“共建共享的”管理理念，進而實現(xiàn)人民城市人民建，人民城市人民管。

探索城市治理創(chuàng)新模式

城市治理能力是衡量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要標志之一，習近平總書記在中央城市工作會議上指出，要“完善城市治理體系，提高城市治理能力”。我國正在經(jīng)歷世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，并逐步實現(xiàn)由城市管理向城市治理的跨越。近年來，數(shù)字城市、感知城市、無線城市、智慧城市等新概念層出不窮，“互聯(lián)網(wǎng)+”正在付諸實踐，這為解決城市治理的難點和痛點提供了難得機遇。

大數(shù)據(jù)的發(fā)展為城市治理提供了新的工具和手段，在城市治理中的作用越來越明顯。全球已有很多國家將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要中明確提出要實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)作為基礎性戰(zhàn)略資源，全面實施促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動，加快推動數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應用，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和社會治理創(chuàng)新。

智慧城市對當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市職能管理優(yōu)化起著重要的推動作用，同時在面向大眾提供智慧服務方面前景廣闊，促使人與城市更加協(xié)調(diào)。智慧城市是基于物聯(lián)網(wǎng)與城市數(shù)字化的現(xiàn)實世界與數(shù)字世界的融合，大數(shù)據(jù)的運用在智慧城市建設中起著引導性與決定性的作用。近年來，全國各地紛紛推出“數(shù)字城管”提升城市管理水平，把城市管理向現(xiàn)代化、信息化、規(guī)范化、法治化推進，在“以人為本、服務至上”的基礎上，引進先進科學技術，加快城市數(shù)字化建設，向“智慧城市”轉(zhuǎn)型升級。

2004年，北京東城區(qū)首創(chuàng)“網(wǎng)格化城市管理新模式”，被國家住建部界定為“數(shù)字化城市管理”實踐并大力推廣，全國各地積極響應；2005年8月，國家住房和城鄉(xiāng)建設部召開專題會議，安排部署網(wǎng)格化城市管理試點及推廣工作。據(jù)住建部最新統(tǒng)計，截止2017年7月份，全國通過住建部驗收的數(shù)字化城管試點城市達45個，江蘇、浙江、河北、北京、上海、天津、重慶等12個省市已實現(xiàn)地級城市全覆蓋，已有251個地級以上城市實行了數(shù)字化城市管理，占全國地級城市數(shù)量（343個）的73%（經(jīng)濟發(fā)達的中東部地區(qū)已占95%以上）；全國356個縣級市、1220個行政區(qū)、1580個縣中，已有146個縣級市、854個行政區(qū)和332個縣實行了數(shù)字城管，分別占全國數(shù)量的41%、70%和21%。

2015年，《中共中央、國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發(fā)〔2015〕37號）強調(diào)指出，要“積極推進城市管理數(shù)字化、精細化、智慧化，到2017年底，所有市縣都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺，綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，拓展數(shù)字化城市管理平臺功能”。

2016年5月19日和2017年6月30日，中共山西省委、山西省人民政府先后印發(fā)了《山西省開展城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作推進方案》和《深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施方案》，明確提出“加快推進城市管理數(shù)字化，到2017年年底，各市、縣（市、區(qū)）都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺，整合城市管理相關電話服務平臺，加快數(shù)字化城市向智慧化升級，推進智慧城市創(chuàng)建工作”。

2016年11月，住房城鄉(xiāng)建設部城市管理監(jiān)督局發(fā)布《關于推行城市管理執(zhí)法全過程記錄工作的通知》，其中強調(diào)推進城市管理信息化建設，積極利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術，結(jié)合數(shù)字化城市管理平臺建設和辦公自動化系統(tǒng)建設等，探索成本低、效果好、易保存、不能刪改的音像記錄方式，提高執(zhí)法記錄的信息化水平。做好執(zhí)法文書和視音頻資料的管理和存儲，逐步實現(xiàn)與數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)關聯(lián)共享。

數(shù)字化城市管理在城市管理中發(fā)揮著重要的作用，關鍵在于數(shù)字。其有利于提高城市管理效率。在城市規(guī)模不斷擴大、城市管理難度不斷加大的情況下，數(shù)字城管有效克服管理職能交叉，將相關單位部門資源進行有效整合，發(fā)揮協(xié)同效應。有利于降低城市管理成本。數(shù)字城管能夠有效促進市政、規(guī)劃、環(huán)保、園林、市容、執(zhí)法等部門力量共同參與，改變各部門獨立奮戰(zhàn)的局面。有利于創(chuàng)新城市管理模式。借助標準化的管理流程和工作模式，依托網(wǎng)格巡查員實現(xiàn)城市管理區(qū)域無縫拼接，消除了城市管理盲區(qū)，實現(xiàn)城市管理流程再造和制度重構(gòu)；有利于調(diào)整城市管理體制。通過信息資源共享、協(xié)同辦公等方式，打破“小城管”模式，建立“大城管”格局，從制度上解決了部門之間職責不清、多頭管理、推諉扯皮等問題。

推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，順應新時代人民對美好生活的新期待，頂層設計通過綜合運用經(jīng)濟、行政、法律、科技、文化等手段，構(gòu)建權責明確、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市治理體制，打造共建共治共享的城市治理新格局，從而向?qū)崿F(xiàn)人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的解決更近一步。