城市管理有尺度更要有溫度

孟飛

在城鎮(zhèn)化中后期，城市管理的側(cè)重點(diǎn)正從管理公共秩序轉(zhuǎn)向?yàn)槭忻穹?wù)，以人為本成為城市管理的核心。在新城新區(qū)建設(shè)中，應(yīng)在規(guī)劃伊始就將生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，采用大數(shù)據(jù)等精細(xì)管理手段，強(qiáng)化綜合管理職能，充分考慮滿(mǎn)足個(gè)人的多方面需要，提高市民對(duì)公共事務(wù)的參與度和滿(mǎn)意度。

在快速城鎮(zhèn)化的初期階段，城市工作是七分建設(shè)三分管理，現(xiàn)在到了城鎮(zhèn)化的中后期，正轉(zhuǎn)變?yōu)槿纸ㄔO(shè)七分管理。對(duì)城市管理工作來(lái)說(shuō)，其側(cè)重點(diǎn)也正從管理公共秩序轉(zhuǎn)向服務(wù)市民需求。

在轉(zhuǎn)變過(guò)程中，城市管理存在諸多問(wèn)題，如基礎(chǔ)薄弱、體制不順、管理粗放等。在新城新區(qū)的建設(shè)管理中，這些問(wèn)題也難以繞開(kāi)。如何借鑒好的城市管理經(jīng)驗(yàn)，解決當(dāng)前存在的諸多難題，打造城市管理新樣板，是當(dāng)下城市需要思考的問(wèn)題。

從簡(jiǎn)單粗放到精細(xì)智慧

簡(jiǎn)單粗放的傳統(tǒng)城市管理方法不再適用，當(dāng)前城市管理需細(xì)化各項(xiàng)管理指標(biāo)，并采用信息技術(shù)等精細(xì)化手段。

簡(jiǎn)單粗放的傳統(tǒng)城市管理方法在過(guò)去城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張、追求效率的初期階段，有其優(yōu)勢(shì)所在。但隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)50%、城鎮(zhèn)化進(jìn)入降速提質(zhì)的中后期階段，一些新問(wèn)題和新矛盾逐步顯現(xiàn)，原有城市管理方法中忽視公平、細(xì)化分類(lèi)指導(dǎo)不足、自由裁量權(quán)較大等問(wèn)題也暴露出來(lái)。

面對(duì)這些問(wèn)題，新城新區(qū)的城市管理亟需從簡(jiǎn)單粗放向精細(xì)智慧轉(zhuǎn)變。在技術(shù)上要把城市管理的指標(biāo)做到更加細(xì)微，要使城市中每一個(gè)可能出現(xiàn)的矛盾都有法可依、有據(jù)可查?，F(xiàn)在很多城市治理指標(biāo)框架中，一般只有三四十個(gè)指標(biāo)，不可能觸及到城市的“小善”與“小惡”。

這方面可以借鑒新加坡的做法。新加坡城市管理中建立了一整套法律體系，對(duì)城市中建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環(huán)境的方方面面都有涉及。城市管理法規(guī)對(duì)規(guī)定的內(nèi)容、制定辦法以及懲罰又都作出詳細(xì)規(guī)定，既避免執(zhí)法隨意性又增加了可操作性。

此外，城市管理的精細(xì)化還離不開(kāi)信息技術(shù)。在新城新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)盡快建設(shè)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城市管理的智慧化。在過(guò)去所說(shuō)“七通一平”的設(shè)施建設(shè)之外，現(xiàn)在還要增加一個(gè)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，再構(gòu)建一套智慧分析、決策和實(shí)施系統(tǒng)，才能實(shí)現(xiàn)城市管理的智慧化。

實(shí)際上，城市管理的粗放也與城市規(guī)劃本身的粗放有直接關(guān)系。建設(shè)不同類(lèi)型的新城新區(qū)，在區(qū)域定位及城市建設(shè)方面也存在差異。要盡可能實(shí)現(xiàn)源頭治理，在規(guī)劃伊始就要使城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)比較好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，具體表現(xiàn)在居住、工作、交通、游憩等基本功能的全時(shí)空協(xié)同，減少后期管理壓力與糾錯(cuò)成本。

從以物為本到以人為本

城市管理要從以物為本轉(zhuǎn)向以人為本，針對(duì)不同人群的需求，提供相應(yīng)的服務(wù)。

除了城市管理方式要向精細(xì)智慧轉(zhuǎn)變，城市管理的概念也要發(fā)生變化?，F(xiàn)代化的城市管理應(yīng)該從過(guò)去“管理概念”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)理念”。所謂管理，管理的是物質(zhì)空間；所謂服務(wù)，服務(wù)的是人。新城新區(qū)的城市管理更要強(qiáng)調(diào)以人為本，針對(duì)不同人群的需求，提供相應(yīng)的服務(wù)。

要做到城市管理以人為本，首先應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)城市管理的認(rèn)識(shí)。要將狹義的城市管理概念轉(zhuǎn)變?yōu)閺V義的城市管理概念，城市管理就是為城市服務(wù)、為人服務(wù)，與之相關(guān)的所有部門(mén)和公眾都應(yīng)該參與到城市管理的過(guò)程中來(lái)。

此外，還要從城市管理的目標(biāo)來(lái)定義什么是以人為本。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在的城市管理要拋棄過(guò)去美觀整潔的觀念，將目標(biāo)定為宜居活力。這并不是說(shuō)新城新區(qū)不需要美觀整潔，但如果把美觀整潔作為一個(gè)根本目標(biāo)，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的還是物質(zhì)空間環(huán)境，而沒(méi)有考慮到里面的居住者是否舒適。

一個(gè)真正的以人為本的新城新區(qū)，要充分考慮居住者的基本需求，把出行、餐飲、游憩、購(gòu)物、娛樂(lè)等活動(dòng)看作城市活力的體現(xiàn)，把年輕人的即興文化、交往活動(dòng)看作城市創(chuàng)新能力的象征。在規(guī)劃和管理中，充分考慮這些活動(dòng)的空間需求，因勢(shì)利導(dǎo)、合理安排，避免負(fù)外部影響，而不是一味阻擋、驅(qū)趕，把它們當(dāng)作影響城市美觀整潔的不利因素。

在城市管理中，要做到以人為本，服務(wù)須細(xì)化。今年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書(shū)記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。因?yàn)橹挥小袄C花一樣的管理”，才能照顧到每一個(gè)人、每一件事和每一個(gè)矛盾的“弱小”階段，滿(mǎn)足個(gè)人的、具體的、偶然性的需要，這樣才能把以人為本落實(shí)到每一個(gè)個(gè)體上。

其實(shí)，對(duì)城市管理者來(lái)說(shuō)，以人為本就是從“冰冷刻板”轉(zhuǎn)為“溫暖包容”。城市管理者要樹(shù)立為人民服務(wù)的宗旨，采取人性化的服務(wù)方式，特別突出城市管理在保障和改善民生方面的作用，要讓每個(gè)居民，特別是外來(lái)者感受到城市的溫度，增強(qiáng)對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感。

從以條為主到以塊為主

“以條為主”的管理體制，導(dǎo)致事權(quán)交叉和缺位并存。應(yīng)建立“以塊為主”的管理體制，整合各部門(mén)管理職能

當(dāng)前，我國(guó)很多城市“以條為主”的管理體制導(dǎo)致事權(quán)交叉和缺位并存，執(zhí)法權(quán)力分散，是當(dāng)前城管亂象的主要原因。據(jù)調(diào)查，我國(guó)目前的城管執(zhí)法事項(xiàng)80%屬于建筑領(lǐng)域，另外20%屬于環(huán)保、交通、公安、水利等領(lǐng)域，部門(mén)之間難以協(xié)調(diào)，跨領(lǐng)域事項(xiàng)執(zhí)法難度大。

職能交叉、條塊分割、職責(zé)不清等是城市管理的老問(wèn)題。這一方面與行政構(gòu)架的設(shè)計(jì)有關(guān)，在頂層設(shè)計(jì)上沒(méi)有把不同部門(mén)的職能劃分清楚，另一方面也與城市管理的復(fù)雜性有關(guān)。如何理順管理體制機(jī)制，是未來(lái)新城新區(qū)城市管理體制改革的重要方面。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)建立“以塊為主”的城市管理體制機(jī)制。要整合各部門(mén)的城市管理職能，尤其是涉及城市管理的各類(lèi)執(zhí)法權(quán)；強(qiáng)化綜合執(zhí)法屬地管理，在有條件的城市試行大部制，建立健全基層城管綜合執(zhí)法體系；在社區(qū)管理層級(jí)實(shí)現(xiàn)“一對(duì)多”的管理運(yùn)行體系，整合行政資源，提高辦事效率；整合空間資源，高效利用土地。

除國(guó)土、公安、規(guī)劃等部門(mén)由于垂直管理、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、無(wú)許可事項(xiàng)等原因無(wú)須劃轉(zhuǎn)職能外，城市管理應(yīng)按照“先易后難、循序漸進(jìn)、統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)、集中行使”的原則，將發(fā)改、建設(shè)、食藥、教育、工信、司法等部門(mén)承擔(dān)的涉及城市管理的處罰事項(xiàng)和管理事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到城市管理部門(mén)。

集中行政處罰權(quán)還只是“表”，提升管理效能才是“里”。要讓改革看到實(shí)效，城市管理者一方面要加強(qiáng)對(duì)條塊之間、中央與地方之間現(xiàn)有法律規(guī)章的整理與統(tǒng)一，另一方面強(qiáng)化信息化建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、透明化，全程留痕，無(wú)縫銜接。

此外，還要設(shè)立相關(guān)職能服務(wù)窗口與智能管理中心，與數(shù)字城管、智慧城市相結(jié)合，“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，建立一個(gè)能夠凝聚各方共識(shí)的規(guī)范性平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城市管理統(tǒng)一化、規(guī)范化、流程化。

從單一管理到多元治理

政府的作用應(yīng)從萬(wàn)事包辦轉(zhuǎn)向溝通協(xié)調(diào)，搭建多方參與共治的服務(wù)平臺(tái)。

公眾與社會(huì)的參與，是實(shí)現(xiàn)市民與政府互動(dòng)，提高城市管理效率的重要保障。如何讓新城新區(qū)的管理從單一轉(zhuǎn)向多元，也是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

以新加坡的城市管理為例，其通過(guò)在市鎮(zhèn)理事會(huì)吸納普通市民，并定期召開(kāi)理事會(huì)，提供理事與市民共同探討城市管理問(wèn)題的機(jī)會(huì)，提高市民參與城市管理的積極性，同時(shí)也為政府促進(jìn)多元參與機(jī)制的實(shí)現(xiàn)提供合法渠道。

要實(shí)現(xiàn)人民城市人民管，政府的作用應(yīng)從萬(wàn)事包辦轉(zhuǎn)向溝通協(xié)調(diào)。政府負(fù)責(zé)搭建多方參與共治的服務(wù)平臺(tái)，激發(fā)民間參與城市治理的活力，讓社區(qū)、志愿者、企事業(yè)單位、民間團(tuán)體成為城市治理的重要力量。

其中，一個(gè)基礎(chǔ)工作就是城市管理的信息公開(kāi)。圍繞城市規(guī)劃管理的決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外的原則，依法、主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)政府信息，讓社會(huì)公眾看得到，看得懂。

與此同時(shí)，要健全多元參與制度、拓寬多元參與渠道，要給多元參與做好定位。哪些過(guò)程需要多元參與，可以參與到怎樣的程度，哪些還不適合公眾參與，需要分類(lèi)推進(jìn)，都需要好好研究，“全過(guò)程參與”和“全社會(huì)參與”之類(lèi)的說(shuō)法要慎重。

凡涉及城市重大公共利益的決策，涉及復(fù)雜事項(xiàng)的決策和涉及多種利益沖突的決策，都應(yīng)有序發(fā)動(dòng)社會(huì)各主體集思廣益、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，在聽(tīng)取各方意見(jiàn)，平衡各方利益后以公正、透明的方式作出決策。在這個(gè)過(guò)程中還要充分認(rèn)識(shí)物權(quán)的復(fù)雜性和多樣性。以城市管理中的社區(qū)自治為例，什么樣的人擁有什么樣的權(quán)利，在決策過(guò)程中占有什么樣的話(huà)語(yǔ)權(quán)，要充分分析。在明晰物業(yè)所有者、經(jīng)營(yíng)者、使用者、承租者等各類(lèi)“利害關(guān)系人”的權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上，才能建立基于物權(quán)法的公共參與決策體系。