芻議地方行政審批制度改革實(shí)踐的共性規(guī)律

關(guān)鍵詞 行政審批 改革 行政服務(wù) 地方政府 共性規(guī)律

作者簡(jiǎn)介：葛方晨， 中國政法大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生， 研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.059

行政審批制度改革始終是國家治理體制改革，以及行政法學(xué)界研究的重點(diǎn)問題。自2004年《行政許可法》生效以來，各地方也相繼推出不同的改革措施，“集中辦理”、“一個(gè)窗口對(duì)外”這些改革措施，已經(jīng)不再是新鮮詞匯。尤其是黨的十八大召開后，中央層面不斷有新的改革舉措，地方層面上也在積極開展著改革實(shí)踐，各地的行政審批局、政務(wù)服務(wù)大廳陸續(xù)建立，將行政審批改革推向了深水區(qū)。

全國各地的改革實(shí)踐，有的已經(jīng)取得了不錯(cuò)的效果，有的仍在摸索。本文試圖以那些改革成效較好的政務(wù)服務(wù)大廳為例，探討這些地方在行政審批制度改革方面的共性規(guī)律，并對(duì)各地推進(jìn)改革的模式進(jìn)行歸納，以形成規(guī)律性認(rèn)識(shí)。為其他地方在推進(jìn)改革時(shí)提供更直觀的參考，各地可再結(jié)合自身實(shí)際變化，實(shí)現(xiàn)普遍性與特殊性的良好結(jié)合。

一、“十佳”案例情況介紹

2017年7月11日，由中國行政體制改革研究會(huì)、中央國家機(jī)關(guān)工委《紫光閣》雜志社、人民網(wǎng)聯(lián)合主辦的第二屆全國行政服務(wù)大廳典型案例展示活動(dòng)在北京舉行啟動(dòng)儀式。此次評(píng)選設(shè)置了多個(gè)的類別和項(xiàng)目，其中“十佳行政服務(wù)大廳”可以說是最重要的獎(jiǎng)項(xiàng)之一 。在各地方報(bào)送的百余個(gè)案例中，選出十個(gè)綜合表現(xiàn)優(yōu)秀的行政服務(wù)大廳，具有相當(dāng)?shù)牡湫托耘c代表性，同時(shí)也表明這些獲獎(jiǎng)單位的改革方向，符合了中央在推進(jìn)行政體制改革方面的要求和期望。所以本文以此為研究樣本，歸納地方行政審批制度改革的共性規(guī)律，具有合理性與可行性。

有兩家單位（廣西南寧市行政審批局、寧夏銀川市行政審批服務(wù)局）直接以地方行政審批局的名義單獨(dú)報(bào)送并獲獎(jiǎng)；而有四家單位以行政審批制度的改革成果（貴州省打造全省一體化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，銀川市 “互聯(lián)網(wǎng)+”理念深化行政審批制度改革，浙江臺(tái)州以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)行政審批服務(wù)規(guī)范化引領(lǐng)“最多跑一次”改革，寧海的“最多跑一次”改革實(shí)踐）為參評(píng)案例并獲獎(jiǎng)；而其他以“行政服務(wù)中心”為案例報(bào)送的單位，在報(bào)送材料內(nèi)容上也大篇幅的敘述了其在行政審批制度改革方面的成果。這說明，行政審批制度改革是當(dāng)前各地行政體制改革的主要工作，并且行政審批制度改革產(chǎn)生的成效對(duì)于反映行政體制改革成效具有重要價(jià)值。而且在省部級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)三個(gè)層面上，行政審批制度改革已成行政體制改革的主要突破口。

二、改革實(shí)踐在地方行政體制改革中的定位：引領(lǐng)性與試驗(yàn)性并存

在推進(jìn)改革的過程中，由于政府的資源有限，所以勢(shì)必會(huì)對(duì)不同改革內(nèi)容做出不同定位，這樣既可以最大限度的優(yōu)化資源配置，同時(shí)也可以使改革更具有針對(duì)性，有些地方對(duì)行政審批制改革要重新認(rèn)識(shí)和判斷 ，這成為每個(gè)地方政府在推進(jìn)行政審批制度改革的實(shí)踐中，必然會(huì)遇到的問題，是決定下一步工作開展的首要問題，所以有必要對(duì)各個(gè)優(yōu)秀案例中表現(xiàn)出的規(guī)律性做以考察。

在本文所研究的十個(gè)案例中，有的政府直接指出了行政審批制度改革的定位，有的則通過對(duì)行政審批支付改革的目標(biāo)預(yù)設(shè)的描述，間接表述了相關(guān)內(nèi)容。有學(xué)者通過對(duì)2013-2015年間全國整體及地方行政審批制度的考察，認(rèn)為行政審批制度改革是行政體制改革的一項(xiàng)重要抓手，一個(gè)關(guān)鍵突破口。 誠然，從這十個(gè)案例中也清楚地反映了這一特點(diǎn)。政務(wù)服務(wù)中心作為行政體制改革的一大重要實(shí)踐，本身就代表地方政府對(duì)于推進(jìn)行政體制改革的思路布局，十個(gè)案例中，有兩個(gè)地方直接以“審批局”的名義報(bào)送，體現(xiàn)了行政審批制度改革在行政體制改革中的重要地位。所以根據(jù)對(duì)報(bào)送案例原文和對(duì)更加細(xì)致的考察，可以總結(jié)出以下規(guī)律：

行政服務(wù)中心主要具備行政審批集中辦理和提供其他公共服務(wù)兩項(xiàng)職能。公共服務(wù)是一個(gè)寬泛的概念，廣義上也包括行政審批 ，但在敘述時(shí)各單位將行政審批單獨(dú)提煉出來，凸顯了對(duì)此方面的重視，同時(shí)也表明該項(xiàng)工作成為整體改革的重心所在，這也為之前學(xué)者們的觀點(diǎn)提供了印證。

但除此之外，“平臺(tái)”是行政服務(wù)中心的一個(gè)重要定位，這意味著行政服務(wù)中心將來還會(huì)搭載行政體制改革中的其他內(nèi)容。但就目前來看，各個(gè)中心對(duì)行政審批權(quán)的集中步伐相當(dāng)之大，行政審批制度的帶頭作用明顯，政績斐然。案例中，貴州省省級(jí)具有行政審批服務(wù)職能的59家部門及其1651項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)100%進(jìn)駐該中心。行政審批制度改革的成果固然可以作為一項(xiàng)重要政績，但政府對(duì)其定位不應(yīng)僅限于看到其有帶頭作用，可以創(chuàng)造政績的一面，也應(yīng)考慮到其也存在一定的試錯(cuò)性因素。

三、配套設(shè)施建設(shè)規(guī)律：現(xiàn)實(shí)中的大樓與虛擬世界的互聯(lián)網(wǎng)共建

首先，地方行政審批制度改革在直觀上帶來的最大變化是一處處新辦公場(chǎng)所的建立。在此次研究的十個(gè)案例中，也都有興建行政服務(wù)中心的做法出現(xiàn)。

案例中，這些大樓或者辦事大廳的特點(diǎn)是：

（一）盡可能使最多部門入駐

政務(wù)服務(wù)大廳總體上包含兩部分職能，一方面是提供行政審批，這也是主要方面。行政審批制度改革的一個(gè)重要實(shí)踐是“相對(duì)集中行政許可權(quán)”。但在實(shí)踐中，在已經(jīng)將可以集中的行政許可權(quán)相對(duì)集中后，各部門或還有一部分特殊的許可權(quán)，在這部分權(quán)力的處理上，案例中的做法是先讓這些部門統(tǒng)一進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳。另一方面是提供更加便捷有效的公共服務(wù)，所以各地開展了將分散的部門集中起來，以此實(shí)現(xiàn)了群眾“最多跑一次” 。

（二）樓內(nèi)盡量減少業(yè)務(wù)受理窗口

案例中，“一窗受理”、“綜合辦事窗口”成為最廣泛的實(shí)踐，即無論行政相對(duì)人需要辦理什么具體業(yè)務(wù)，只需要將材料交至一個(gè)窗口即可，不同材料由辦事大廳內(nèi)各部門自行協(xié)調(diào)傳遞。

（三）周邊交通等配套設(shè)施齊全

在檢索案例時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，這些新設(shè)立的或者是在原有基礎(chǔ)上改建的辦事大廳、服務(wù)中心，周邊交通配套設(shè)施都非常完備。區(qū)位大多是在城市中心以外的新區(qū)設(shè)立，對(duì)于周邊地區(qū)的開發(fā)建設(shè)也起到了帶動(dòng)作用。

此外，通過對(duì)十個(gè)案例文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)， “網(wǎng)上”、“平臺(tái)”、“數(shù)據(jù)”、“系統(tǒng)”這些詞語赫然排在相對(duì)靠前的位置，足見其重要性。而在個(gè)案中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是被提及最多的詞組。十個(gè)案例中，觀察所有與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的提法和建設(shè)情況，可以很清楚地得到地方政府在推進(jìn)行政審批體制改革時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)方面所采取的共性做法及建設(shè)規(guī)律：

1.統(tǒng)一化

“統(tǒng)一化”指的是改革中建成的平臺(tái)是各部門統(tǒng)一使用，統(tǒng)一共享資源的平臺(tái)，而不像政務(wù)網(wǎng)站一樣是各自獨(dú)立的。這樣一是有利于平臺(tái)間的信息傳遞，在管理和協(xié)調(diào)上可以更加準(zhǔn)確地調(diào)動(dòng)不同部門的資源；二是對(duì)于行政相對(duì)人來說，辦事時(shí)不用重復(fù)出示證件及相同的材料，提高了相對(duì)人的辦事體驗(yàn)。

2.標(biāo)準(zhǔn)化

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在以往的改革中往往被忽略。標(biāo)準(zhǔn)化意味著將政府的行為限定在標(biāo)準(zhǔn)的操作流程以及標(biāo)準(zhǔn)的判斷規(guī)范中，使得權(quán)力的行使不能恣意。而且，標(biāo)準(zhǔn)化后也為監(jiān)督權(quán)力帶來益處，各部門之間都可以對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)開展自查，群眾監(jiān)督政府也更加有力?；ヂ?lián)網(wǎng)上的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，在一定程度上也為行政程序法的制定提供了參考，因?yàn)榫W(wǎng)上辦事現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)不限于程序性事項(xiàng)，有些實(shí)體性事項(xiàng)也可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理。比如案例中浙江省寧海縣依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)寧海平臺(tái)，開發(fā)完成統(tǒng)一框架、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、縱橫聯(lián)動(dòng)的投資項(xiàng)目審批監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了程序及部分實(shí)體性事項(xiàng)都可網(wǎng)上辦結(jié)。

3.精準(zhǔn)化

精準(zhǔn)化不僅僅指的是從前的將政府信息精準(zhǔn)化，也指將政府的一切行為和承諾精準(zhǔn)化，減少模糊性回復(fù)。江蘇省南京市政務(wù)服務(wù)管理辦公室，凡窗口受（辦）件或是市委市政府重大工作任務(wù)臨近辦結(jié)時(shí)限的，辦公系統(tǒng)就會(huì)同時(shí)向相關(guān)單位進(jìn)行黃燈報(bào)警，凡是超承諾時(shí)限或是辦理時(shí)限的，只要超時(shí)一秒，系統(tǒng)就會(huì)“直接亮紅燈推送至監(jiān)察室問責(zé)”。

四、改革實(shí)踐中行政權(quán)力資源的配置規(guī)律：權(quán)力本身與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)

推進(jìn)行政審批制度改革，如何協(xié)調(diào)各種行政權(quán)力資源是地方政府要解決的重要問題，但政府在考慮下放和授權(quán)權(quán)力時(shí)，與何種因素的關(guān)系最為密切，各級(jí)政府再配置權(quán)力資源時(shí)的共同規(guī)律是什么？

首先，從權(quán)力本身上看，在對(duì)本文所選取的案例進(jìn)行考察中發(fā)現(xiàn)，各地政府基本是遵循了放權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的思路。放權(quán)，意味著將本級(jí)的權(quán)力下放，本級(jí)不再對(duì)下放了的事項(xiàng)行使權(quán)力，不得干預(yù)新的權(quán)力行使者在權(quán)力范圍內(nèi)的決定；分權(quán)則是將一項(xiàng)權(quán)力通過授權(quán)的方式，增加權(quán)力行使的主體，使得原本無權(quán)的主體成為有權(quán)的主體，但同時(shí)原授權(quán)機(jī)關(guān)不喪失該權(quán)力。放權(quán)與分權(quán)在案例中主要體現(xiàn)為兩種做法——“審管分離”與“授權(quán)行使”。其次，從以往學(xué)者的研究成果入手，各學(xué)者幾乎都談到了權(quán)力資源的配置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。在從前行政機(jī)關(guān)本位的權(quán)力理念下，一件審批事項(xiàng)從申請(qǐng)到注銷只與一個(gè)行政主體有關(guān)，目的是方便行政機(jī)關(guān)管理，所有流程和環(huán)節(jié)只在一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)封閉地運(yùn)行，盡量減少其他行政機(jī)關(guān)以及外部參與帶來的不確定因素，有利于在行政資源不充分時(shí)保證審批事項(xiàng)辦理的穩(wěn)定性，同時(shí)也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，權(quán)力資源的配置難以緊密跟隨市場(chǎng)變化調(diào)整而造成的必然現(xiàn)象。

改革后，各行政機(jī)關(guān)的角色也被重新定位，不同主體掌握不同權(quán)力，行政審批的分工更加細(xì)化，使得在市場(chǎng)出現(xiàn)變化，需要對(duì)行政審批制度進(jìn)行調(diào)整時(shí)，可以更加精準(zhǔn)地調(diào)整有關(guān)權(quán)力，而不至于背著整個(gè)行政審批體制的大包袱。從案例上看，該項(xiàng)改革解決的不僅是權(quán)力行使的效率問題，更深層次反映的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來的變化。

五、結(jié)語

本文通過對(duì)十個(gè)案例的個(gè)案比對(duì)以及綜合考察，綜合運(yùn)用了文本分析法、歸納法、統(tǒng)計(jì)法等研究手段，著重對(duì)三個(gè)地方行政審批制度改革的重要方面進(jìn)行了考察，并得出了三個(gè)共性規(guī)律。這三個(gè)規(guī)律不僅是優(yōu)秀案例的共性，而且由于評(píng)選機(jī)構(gòu)的特殊性，也能一定程度上反映中央對(duì)行政審批制度改革建設(shè)發(fā)展方向上的意見。

但必須承認(rèn)的是，案例研究始終是具有誤差的，所以也應(yīng)再結(jié)合更多規(guī)范的理論深入分析。受篇幅所限，本文更多的是展示“是什么”，將現(xiàn)在地方行政審批制度改革實(shí)踐中出現(xiàn)的情況提煉出來，而其成因、利弊以及進(jìn)路等更深入的問題還有待各位學(xué)者進(jìn)一步研究！

注釋：

人民網(wǎng).點(diǎn)贊政務(wù)大廳：第二屆全國行政服務(wù)大廳典型案例展示活動(dòng).http：//dangjian.people.com.cn/GB/136058/413386/index.html？from=timeline&isappinstalled;=0.最后訪問時(shí)間2018年1月3日.

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