提高城市群質(zhì)量 全面增強(qiáng)城鎮(zhèn)競爭力

沈正平 張嘯

黨的十九大作出了“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”這一歷史性論斷。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展做好8項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”工作中要求提高城市群質(zhì)量。中共江蘇省委十三屆三次全會指出，要緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展這一根本要求，落實(shí)好“六個(gè)高質(zhì)量”發(fā)展任務(wù)，努力在高質(zhì)量發(fā)展上走在全國前列。高質(zhì)量發(fā)展具有綜合性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，同時(shí)也是一個(gè)動態(tài)概念，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)上，其結(jié)果主要體現(xiàn)為更富效率、更有效益、更具品質(zhì)、更加公平、更可持續(xù)等方面。城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展到較高階段的空間組織形式，具有空間集中、要素集聚、組織集群、功能集成等諸多優(yōu)勢。當(dāng)前城市群在發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化中已占據(jù)主體地位，是集聚經(jīng)濟(jì)和人口的主要區(qū)域，也是參與國際合作和競爭的主導(dǎo)板塊。提高城市群質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，對于以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及推動城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量都具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

構(gòu)筑與重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議首次提出，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。2015年12月召開的中央城市工作會議再次指出，要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。省委十三屆三次全會指出，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，要把城市群作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)，全面增強(qiáng)城鎮(zhèn)競爭實(shí)力。應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握中央精神和省委決策部署，著力提高城市群質(zhì)量，努力發(fā)揮城市群在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展過程中的聚合功能、輻射效應(yīng)以及引領(lǐng)作用，把城市群建設(shè)成為支撐江蘇經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、塑造核心競爭力的重點(diǎn)區(qū)域和重要載體。

以城市群為主體形態(tài)優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，有利于合理開發(fā)保護(hù)國土空間，提高資源配置效率；有利于逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，讓全體人民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。因此，推動城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量必須高度重視城鎮(zhèn)化布局。2017年5月，省委省政府正式提出“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略構(gòu)想，即揚(yáng)子江城市群、沿海經(jīng)濟(jì)帶、江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、徐州淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市。省委十三屆三次全會把緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展，深入推進(jìn)“兩聚一高”新實(shí)踐，加快建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇，作為2018年全省工作總的目標(biāo)任務(wù)。在城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量上，要求結(jié)合“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，加快推動城市群建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和綜合交通體系建設(shè)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)將優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局與實(shí)施重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來，依據(jù)不同功能區(qū)的發(fā)展定位進(jìn)行差異化的城鎮(zhèn)化布局，深入推進(jìn)全省城鄉(xiāng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

重點(diǎn)建設(shè)“一群兩帶一中心”的城鎮(zhèn)格局框架

根據(jù)“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)資源環(huán)境承載能力，協(xié)調(diào)推進(jìn)各重點(diǎn)功能區(qū)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設(shè)，著力構(gòu)建以“一群兩帶一中心”為骨架的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，強(qiáng)化城市群、城鎮(zhèn)帶和中心城市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的引領(lǐng)和帶動作用，明確大中小城市和各類城鎮(zhèn)的功能定位和協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，注重發(fā)揮中小城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，全省形成層次更加清晰、職能更加明確、分工更加有序、布局更加優(yōu)化的城鎮(zhèn)體系，推動更高質(zhì)量的城鄉(xiāng)建設(shè)。

打造具有強(qiáng)引擎作用的揚(yáng)子江城市群。圍繞建設(shè)具有全國影響力的長三角世界級城市群北翼核心區(qū)和長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范區(qū)，深入實(shí)施國家和省市關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶、長江三角洲城市群、揚(yáng)子江城市群等各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，深度融入長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角城市群發(fā)展，有效提升揚(yáng)子江城市群的國際競爭力和影響力，更好發(fā)揮在重塑江蘇經(jīng)濟(jì)地理格局和優(yōu)化城鎮(zhèn)格局中的龍頭帶動作用。強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公共服務(wù)一體化，在區(qū)域?qū)用嫔蠀f(xié)調(diào)推進(jìn)港口、機(jī)場、過江通道、城際鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升信息化基礎(chǔ)設(shè)施水平，建立健全公共服務(wù)共建共享體制機(jī)制，著力推進(jìn)交通、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會保障等區(qū)域一體化發(fā)展。加快跨江聯(lián)動、兩岸統(tǒng)籌步伐，打破地理分界和行政壁壘，培育建立“以鄰為友”的統(tǒng)一開放市場，促進(jìn)資源要素合理流動和優(yōu)化配置，深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨江融合、江海聯(lián)動和轉(zhuǎn)型升級，突出創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展，加快形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、智能制造為支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，打造具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新高地和先進(jìn)制造業(yè)基地。加快沿江城市一體化發(fā)展，重點(diǎn)加強(qiáng)寧鎮(zhèn)揚(yáng)、錫常泰、（滬）蘇通三大板塊跨江融合發(fā)展，推進(jìn)兩岸節(jié)點(diǎn)城市協(xié)同發(fā)展，形成強(qiáng)大的“發(fā)動機(jī)”和增長極，輻射、帶動和支撐全省區(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)。

培育港產(chǎn)城一體化沿海城鎮(zhèn)帶。圍繞建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)帶，深入實(shí)施《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，立足沿海，依托長三角，服務(wù)中西部，面向“一帶一路”，全方位深層次參與對內(nèi)對外開放合作，重點(diǎn)打造“一帶一路”建設(shè)先行基地、江海聯(lián)動發(fā)展基地和開放合作門戶基地，加快建成我國東部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長極和輻射帶動能力強(qiáng)的新亞歐大陸橋東方橋頭堡。加快完善現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，重點(diǎn)加強(qiáng)沿海南北通道等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育壯大現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，深入推進(jìn)港口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)互動發(fā)展。依托沿海通道和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，推進(jìn)集聚集群發(fā)展，以連云港、鹽城和南通三個(gè)大城市為中心，著力提升其功能，輻射帶動周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進(jìn)形成具有港產(chǎn)城一體化特色的“一沿多點(diǎn)、三核帶動”的沿海城鎮(zhèn)帶。

培育文化生態(tài)型沿運(yùn)河城鎮(zhèn)帶。圍繞建設(shè)江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，依托大運(yùn)河深厚歷史文化底蘊(yùn)和特色水環(huán)境景觀，堅(jiān)持走以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉(xiāng)一體、四化同步的新型城鎮(zhèn)化道路。大力加強(qiáng)淮安蘇北重要中心城市建設(shè)，著力打造區(qū)域性綜合交通樞紐和先進(jìn)制造業(yè)基地、國家歷史文化名城和濱湖生態(tài)旅游城市，增強(qiáng)其綜合承載力和集聚輻射帶動能力。做強(qiáng)做優(yōu)做特一批沿運(yùn)河節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。搶抓江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)等重大機(jī)遇，全面深化與沿運(yùn)河、淮河地區(qū)合作，推進(jìn)形成貫通南北、輻射帶動蘇中蘇北腹地的沿運(yùn)河城鎮(zhèn)帶。

建設(shè)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市。圍繞建設(shè)徐州淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市，充分把握“一帶一路”建設(shè)、沿東隴海線經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和老工業(yè)基地調(diào)整改造、資源型城市可持續(xù)發(fā)展等重大機(jī)遇，大力加強(qiáng)“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)城市建設(shè)，深化國際產(chǎn)能和裝備制造合作，不斷提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與水平，打造國家“一帶一路”建設(shè)總體布局的新經(jīng)濟(jì)增長極。著力完善現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，更好發(fā)揮交通運(yùn)輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和區(qū)域性中心城市建設(shè)的重要作用。全面深化區(qū)域合作，打破行政區(qū)劃壁壘，加強(qiáng)與淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)等的合作，增強(qiáng)區(qū)域性中心城市核心功能，著力建設(shè)全國性綜合交通樞紐和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心、雙向開放高地、科教文化中心，加快徐州都市圈建設(shè)和徐連一體化發(fā)展，提升徐州在淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心地位與龍頭作用。

提升城市群層次和水平，推動城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量

城市群層次和水平反映了城市群能級的高低狀況，是城市群質(zhì)量的重要體現(xiàn)。圍繞推動城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量提升城市群的層次和水平，需要從優(yōu)化城市群的動力與結(jié)構(gòu)入手，實(shí)現(xiàn)對這一系統(tǒng)的整體功能提升，當(dāng)前尤其需要著力改善城市群的驅(qū)動力，同時(shí)著力完善城市群的規(guī)模結(jié)構(gòu)體系、產(chǎn)業(yè)體系、公共服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境體系。

改善城市群動力體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)創(chuàng)新發(fā)展。城市群發(fā)展受到多種動力因素的作用，在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，必須堅(jiān)持把創(chuàng)新作為第一驅(qū)動力，努力打造創(chuàng)新型城市群，不斷提升城市群競爭力。要以揚(yáng)子江城市群為重點(diǎn)，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，著力完善創(chuàng)新體制機(jī)制，構(gòu)建良好創(chuàng)新生態(tài)，匯聚優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源，全方位推進(jìn)科技創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新，加快科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。要以科技創(chuàng)新為核心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為重點(diǎn)，推動揚(yáng)子江城市群產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，全力打造具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地。與此同時(shí)，加快推動沿海城鎮(zhèn)帶、沿運(yùn)河城鎮(zhèn)帶和徐州淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市創(chuàng)新發(fā)展。以城市群創(chuàng)新為引領(lǐng)，帶動城鄉(xiāng)創(chuàng)新發(fā)展，加快建設(shè)創(chuàng)新型省份。

優(yōu)化城市群結(jié)構(gòu)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城市群結(jié)構(gòu)主要包括職能結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)和地域結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城市群結(jié)構(gòu)體系需要重構(gòu)這三種結(jié)構(gòu)。要根據(jù)全省各城市群（城鎮(zhèn)帶、中心城市）的不同發(fā)展階段，確定其不同的優(yōu)化模式。對于揚(yáng)子江城市群，當(dāng)前適宜采取“單核+多中心支撐”的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，大力提升南京城市首位度，不斷增強(qiáng)南京作為揚(yáng)子江城市群核心城市的擴(kuò)散效應(yīng)和輻射帶動能力；強(qiáng)化多中心支撐，發(fā)揮蘇州創(chuàng)新驅(qū)動、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范引領(lǐng)的作用，提升無錫和南通重要節(jié)點(diǎn)城市的區(qū)域帶動力，彰顯揚(yáng)州、鎮(zhèn)江歷史文化名城魅力，以常州和泰州為支點(diǎn)助推揚(yáng)子江城市群中部地區(qū)崛起，加速推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。對于沿海城鎮(zhèn)帶、沿運(yùn)河城鎮(zhèn)帶，重點(diǎn)在于增強(qiáng)中心城市的集聚輻射帶動能力，并擇優(yōu)培育一批次中心。加快提升徐州在淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中的城市首位度，強(qiáng)化中心城市的核心功能建設(shè)。在做好城市群結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時(shí)，要大力推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，增強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力，促進(jìn)全省城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

構(gòu)建城市群現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動發(fā)展?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是當(dāng)前及未來城市群發(fā)展的關(guān)鍵支撐。各城市群、城鎮(zhèn)帶和中心城市要按照構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的總體要求，以發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)為著力點(diǎn)，以提高供給體系質(zhì)量為主攻方向，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展“四新經(jīng)濟(jì)”，培育形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端。要根據(jù)各中心城市的優(yōu)勢條件，確立差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)集聚、集群和特色發(fā)展，推進(jìn)形成“核心城市服務(wù)業(yè)高度化+周圍城市制造業(yè)特色化”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間格局。促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理流動和優(yōu)化配置，加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高鄉(xiāng)村新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和經(jīng)濟(jì)互動。

完善城市群公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會一體化發(fā)展?；竟卜?wù)均等化是提升城市群質(zhì)量的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)城市群一體化的重要內(nèi)容，對于縮小城鄉(xiāng)差距、推動城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量具有十分重要的意義。要踐行以人民為中心的發(fā)展思想，在完善城市群、城鎮(zhèn)帶和中心城市公共服務(wù)體系的同時(shí)，加快向周邊特別是鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，形成城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展格局。要強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以基本公共服務(wù)為重點(diǎn)，認(rèn)真實(shí)施一批事關(guān)人民群眾切身利益的民生工程項(xiàng)目，推動城鄉(xiāng)社會建設(shè)邁上新臺階。

建設(shè)城市群生態(tài)環(huán)境體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境綠色化發(fā)展。良好的生態(tài)環(huán)境是城市群得以可持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)，也是建設(shè)美麗家園的必然要求。在城市群、城鎮(zhèn)帶和各城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，深入實(shí)施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建完善高效的“斑塊—廊道—基質(zhì)”生態(tài)系統(tǒng)，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間開發(fā)格局。要大力開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治行動，實(shí)施潔化、綠化、亮化、美化工程，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，營造良好的人居環(huán)境。揚(yáng)子江城市群要深入推進(jìn)岸線整治和重點(diǎn)水體保護(hù)治理，實(shí)施濕地生態(tài)恢復(fù)工程，構(gòu)筑具有國際影響力的綠色生態(tài)屏障，加快推動與歷史文化、山脈水系深度融合，依托江南水鄉(xiāng)特色底蘊(yùn)和沿江兩岸獨(dú)特的地理風(fēng)貌，加大歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)與建設(shè)，打造生態(tài)人文風(fēng)光帶，促進(jìn)城市群綠色發(fā)展，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。□

（作者分別系江蘇省重點(diǎn)培育智庫江蘇師范大學(xué)“一帶一路”研究院常務(wù)副院長、首席專家，江蘇師范大學(xué)碩士研究生）

責(zé)任編輯：王 婷