北京市地方立法與改革的實(shí)踐分析

熊菁華

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中明確中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局是“五位一體”，戰(zhàn)略布局是“四個(gè)全面”。全面深化改革和全面依法治國(guó)，如鳥之兩翼、車之兩輪，推動(dòng)著全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。其中，立法事業(yè)與改革開放更是相伴而生、相伴而行的。在新時(shí)代下，北京市人大常委會(huì)將貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告，按照黨的十八屆四中全會(huì)精神和立法法的規(guī)定，繼續(xù)在法治框架內(nèi)推進(jìn)本市各項(xiàng)改革事業(yè)，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，做到重大改革于法有據(jù)，實(shí)現(xiàn)立法決策與改革決策相銜接。

1979年北京市人大及其常委會(huì)正式行使地方立法權(quán)以來(lái)，近四十年里，針對(duì)如何發(fā)揮地方立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，一直在積極探索、勇于實(shí)踐，理論認(rèn)識(shí)不斷得到深化，立法實(shí)例逐步豐富發(fā)展。筆者擬對(duì)此做些粗淺的梳理與分析。

一、北京市對(duì)地方立法功能、立法與改革關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷得以深化，從立法的規(guī)范功能為主拓展到注重立法的能動(dòng)功能，從對(duì)改革發(fā)揮規(guī)范保障作用，拓展到引領(lǐng)推動(dòng)作用

（一）1979年改革開放初期至2012年黨的十八大召開。北京市地方立法的功能以發(fā)揮立法的規(guī)范和保障作用為主，主要是為本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開放提供有力的法制保障。在這種思路的主導(dǎo)下，地方立法與改革的關(guān)系是以立法確認(rèn)改革成果為主，以立法引領(lǐng)改革為補(bǔ)充。

立法確認(rèn)改革，主要表現(xiàn)是改革走在實(shí)踐前面，地方立法的任務(wù)是把實(shí)踐成熟的東西肯定下來(lái)，鞏固改革成果。這可以從歷屆常委會(huì)工作報(bào)告中得到驗(yàn)證。如，1993年市十屆人大常委會(huì)工作報(bào)告中提出：“常委會(huì)在地方立法工作中堅(jiān)持了以下幾點(diǎn)：一是以建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論和黨的基本路線為指導(dǎo)，從保證憲法法律的實(shí)施、為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供法制保障出發(fā)，積極制定地方性法規(guī)?！?003年市十二屆人大常委會(huì)工作報(bào)告中提出：“常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局，堅(jiān)持立法決策與改革發(fā)展穩(wěn)定決策相結(jié)合，根據(jù)首都現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際需要，重點(diǎn)加強(qiáng)了四個(gè)方面的立法?！?/p>

北京市作為地方人大的這種思路，與當(dāng)時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于立法與改革關(guān)系的思路是一致的?！傲⒎ㄅc改革相結(jié)合，并服從和服務(wù)于改革，是多年來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法工作的一個(gè)重要特點(diǎn)。八屆全國(guó)人大期間，喬石委員長(zhǎng)提出立法要總結(jié)改革開放的經(jīng)驗(yàn)，把實(shí)踐證明是正確的東西用法律的形式肯定下來(lái)，使改革開放的成果得以鞏固。九屆期間，李鵬委員長(zhǎng)延續(xù)了這一思想，在總結(jié)九屆全國(guó)人大常委會(huì)的五年工作時(shí)說(shuō)：‘立法工作的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持把立法與國(guó)家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策緊密地結(jié)合起來(lái)，使立法工作服從和服務(wù)于國(guó)家工作的大局。十屆期間，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)提出，要始終把改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐作為立法的基礎(chǔ)。這實(shí)際上也是強(qiáng)調(diào)要通過(guò)立法鞏固改革的成果。”

在以立法確認(rèn)改革為主線的同時(shí)，也有過(guò)以立法引領(lǐng)改革為補(bǔ)充的思路與實(shí)踐。1993年，喬石委員長(zhǎng)在八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議上講話強(qiáng)調(diào)要用立法鞏固改革的成果，同時(shí)又指出：“僅這樣還不夠，還必須充分認(rèn)識(shí)法律對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)作用。應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律來(lái)規(guī)劃和指導(dǎo)改革開放的發(fā)展，依靠國(guó)家的力量排除改革開放中遇到的阻力，有力地推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立?！比珖?guó)人大這種以立法推動(dòng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的思路，在當(dāng)時(shí)本市地方立法中有較多的體現(xiàn)。如，1998年市十一屆人大常委會(huì)工作報(bào)告中提出：“鑒于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是法制經(jīng)濟(jì)，常委會(huì)確立了立法工作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心服務(wù)，立法同改革決策和發(fā)展決策緊密結(jié)合的指導(dǎo)思想，先后制定了《北京市技術(shù)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《北京市生活消費(fèi)品、生產(chǎn)資料市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《北京市農(nóng)村集體所有荒山荒灘租賃條例》等一批法規(guī)，把這些方面的改革決策在法規(guī)中確定下來(lái)，較好地發(fā)揮了對(duì)于本市改革和發(fā)展的引導(dǎo)、推進(jìn)、保障作用?！?/p>

（二）2012年黨的十八大召開至今，北京市認(rèn)真貫徹中央關(guān)于立法工作的新思想新原則。積極發(fā)揮地方立法對(duì)本市多方面改革事務(wù)的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視立法在治國(guó)理政中的重要作用，提出了一系列關(guān)于立法工作的新論點(diǎn)、新思想、新主張。其中“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”成為了新時(shí)期指導(dǎo)我國(guó)立法工作的重要原則。

2013年，在中共北京市委領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會(huì)與政府共同召開全市立法工作研討會(huì)，專門討論如何在本市地方立法中貫徹落實(shí)黨中央提出的立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革的重要原則。立法研討會(huì)上明確指出：當(dāng)前，本市面臨著霧霾、污水、交通擁堵等大城市病治理難題。貫徹好中央提出的立法引領(lǐng)改革新原則，就要在開展這些涉及城市病治理的立法即公共領(lǐng)域立法時(shí)，不再通過(guò)立法強(qiáng)化現(xiàn)有的舊的行政管理模式和城市運(yùn)行方式，而是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)立法來(lái)推動(dòng)政府改革現(xiàn)有的行政管理方式和城市運(yùn)行機(jī)制。研討會(huì)還要求，以當(dāng)年正在制定的《北京市大氣污染防治條例》為突破口，率先在這項(xiàng)立法中貫徹立法引領(lǐng)改革的新原則，在條例中試行公共治理新機(jī)制。

尤其是2014年、2016年，習(xí)近平總書記連續(xù)兩次視察北京并發(fā)表重要講話。市人大及其常委會(huì)堅(jiān)決貫徹總書記重要講話精神，地方立法更加注重以治理大氣污染、交通擁堵、污水橫流、停車亂、養(yǎng)老難等城市病為主要目標(biāo)，注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，運(yùn)用改革精神和法治思維，提出“政府主導(dǎo)、公眾參與、市場(chǎng)運(yùn)行、社會(huì)治理”的地方立法新理念，推動(dòng)政府變革舊的行政管理方式和城市運(yùn)行體制，推動(dòng)全市形成人人參與、社會(huì)共治的公共治理新機(jī)制。按照新立法理念，在隨后的幾年里，常委會(huì)陸續(xù)在居家養(yǎng)老服務(wù)、全民健身、急救醫(yī)療服務(wù)等條例中深入踐行公共治理新理念，并且逐步擴(kuò)充了引領(lǐng)改革的領(lǐng)域范圍。通過(guò)制定預(yù)算監(jiān)督管理?xiàng)l例、建筑工程質(zhì)量條例、控制吸煙條例等多部地方性法規(guī)，推動(dòng)本市在預(yù)算管理制度、工程質(zhì)量監(jiān)管及社會(huì)文明生活等方面進(jìn)行了一系列的改革創(chuàng)新。

二、北京市地方立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的實(shí)踐不斷豐富發(fā)展

（一）1979年改革開放初期至2012年黨的十八大召開。北京市地方立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的實(shí)踐呈現(xiàn)出階段性和局部性的特點(diǎn)。一是制定時(shí)期方面，引領(lǐng)性法規(guī)集中于1993～2002年的經(jīng)濟(jì)立法快速發(fā)展時(shí)期。二是立法內(nèi)容方面，引領(lǐng)性法規(guī)側(cè)重以推動(dòng)本市經(jīng)濟(jì)體制改革，以及立法先行先試、為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)等為立法宗旨。

1.通過(guò)地方立法，推動(dòng)本市經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入

1992年，黨的十四大提出要建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要求用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)體制改革順利進(jìn)行。1993年，中央進(jìn)一步明確要完善立法體制，改進(jìn)立法程序，加快立法步伐，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供法律規(guī)范。為此，1993～1998年，市十屆人大常委會(huì)按照中央要求，制定了32項(xiàng)規(guī)范市場(chǎng)主體、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)資源環(huán)境等方面的經(jīng)濟(jì)法規(guī)，占制定法規(guī)總數(shù)的42%，較好地推進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。1998～2003年，市十一屆人大常委會(huì)繼續(xù)把經(jīng)濟(jì)立法擺在突出位置，制定了13項(xiàng)加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、維護(hù)市場(chǎng)秩序的法規(guī)，對(duì)本市經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮了引導(dǎo)、推進(jìn)和保障作用。

如，為了支持和推進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，1996年常委會(huì)制定了《北京市農(nóng)村股份合作企業(yè)暫行條例》，對(duì)股份合作企業(yè)的設(shè)立、組織機(jī)構(gòu)、股份、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。法規(guī)實(shí)施后，股份合作制成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)重組改制的主要形式之一，顯示了新經(jīng)濟(jì)機(jī)制的活力和優(yōu)勢(shì)。

又如，為了保護(hù)中外投資者的合法權(quán)益，加快引進(jìn)外資步伐，改善投資環(huán)境，1993年和1995年，常委會(huì)還制定了《北京市外商投資企業(yè)清算條例》和《北京市外商投資企業(yè)解散條例》。

再如，2001年，在社會(huì)上對(duì)私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)這種新經(jīng)濟(jì)形式的地位和作用還有較大分歧之時(shí)，常委會(huì)制定《北京市促進(jìn)私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》。條例明確：私營(yíng)個(gè)體的法律地位是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，并旗幟鮮明地在法規(guī)名稱中寫入“促進(jìn)”，極大地促進(jìn)了私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶在本市的蓬勃發(fā)展。

2.通過(guò)先行先試立法，保證了國(guó)家改革思路在本市的落地實(shí)施，并為更大范圍的復(fù)制推廣提供了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

如，2000年制定的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》和2010年制定的《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》。兩次立法，雖然在國(guó)內(nèi)外科技環(huán)境、中關(guān)村未來(lái)發(fā)展方向等背景上存在差異，但都屬于先行先試的地方立法。特別是《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》。2009年，國(guó)務(wù)院專門作出支持建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復(fù)，明確中關(guān)村未來(lái)要發(fā)展成為具有全球影響力的科創(chuàng)中心，并提出了八條具體支持措施。市人大常委會(huì)在市委領(lǐng)導(dǎo)下，積極貫徹國(guó)務(wù)院批復(fù)精神，抓緊地方立法，用法治的方式實(shí)現(xiàn)了中央的改革思路。條例通篇貫穿了“改革”精神，“創(chuàng)新、改革”的詞語(yǔ)就出現(xiàn)了80多次；并將中央的八條支持措施條例轉(zhuǎn)化為一系列的創(chuàng)新性制度規(guī)定，包括：支持創(chuàng)新主體的發(fā)展、推動(dòng)科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化、科技金融創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、提高政府服務(wù)能力等內(nèi)容。條例的成功制定，實(shí)現(xiàn)了以立法先行代替政策先行，增強(qiáng)了全社會(huì)對(duì)中關(guān)村未來(lái)發(fā)展的法治預(yù)期，減少了政策性改革帶來(lái)的不確定因素，為建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)提供了良好的法治環(huán)境。條例的實(shí)施，也為中央進(jìn)行復(fù)制推廣，提供了有益的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。2014年12月，李克強(qiáng)總理召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署在更大范圍內(nèi)推廣中關(guān)村實(shí)施政策、加快推進(jìn)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步激勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。

（二）2012年之后至今，本市地方立法引領(lǐng)改革的實(shí)踐得到較大發(fā)展。改革涉及的領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)體制改革，擴(kuò)大到政府管理和執(zhí)法體制改革、社會(huì)治理改革，以及變革社會(huì)生活方式等諸多方面。

1.發(fā)揮地方立法引領(lǐng)作用，推動(dòng)政府變革城市管理體制，踐行公共領(lǐng)域的治理新機(jī)制

典型的如，2014年制定的《北京市大氣污染防治條例》，是第一部踐行公共治理理念的地方性法規(guī)。旨在以立法推動(dòng)政府改革舊的污染防治模式，改變過(guò)去政府全程負(fù)責(zé)、企業(yè)責(zé)任不夠、公眾袖手旁觀的現(xiàn)狀。條例專門設(shè)“共同防治”一章，規(guī)定要建立健全政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、單位施治、全民參與、社會(huì)監(jiān)督的污染治理新機(jī)制，并依次列明政府、排污單位、社會(huì)公眾的防治責(zé)任和相關(guān)權(quán)利。條例實(shí)施后，社會(huì)各方面積極行動(dòng)起來(lái)，落實(shí)大氣污染治理的新機(jī)制。一方面，政府嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)厲處罰，有力打擊了污染違法行為，初步扭轉(zhuǎn)了“守法成本高、違法成本低”的局面。另一方面，倒逼企業(yè)落實(shí)治污主體責(zé)任，實(shí)行環(huán)境違法企業(yè)黑名單制度。同時(shí)，還鼓勵(lì)廣大市民依法參與舉報(bào)投訴，踐行綠色生活方式，推動(dòng)社會(huì)形成強(qiáng)大的共防共治力量。令人欣喜的是，條例取得了較好的實(shí)施效果，本市大氣污染治理成效顯著。

2015年通過(guò)的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，是一部立法引領(lǐng)推動(dòng)本市養(yǎng)老體制改革的重要法規(guī)。過(guò)去的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，只靠政府單打獨(dú)斗，只用財(cái)政資金來(lái)做養(yǎng)老福利事業(yè)。而條例按照立法引領(lǐng)改革、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的思路，明確了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、專業(yè)運(yùn)營(yíng)、制度保障的居家養(yǎng)老新體制。由于條例具有的改革特性，加上政府實(shí)施改革新思路有一定難度，因此，常委會(huì)決定當(dāng)年就進(jìn)行執(zhí)法檢查，2016、2017年又繼續(xù)開展執(zhí)法檢查和議案辦理，持續(xù)督促政府推進(jìn)養(yǎng)老體制改革?？梢哉f(shuō)，條例實(shí)施的兩年，也是改革持續(xù)推進(jìn)的兩年。政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織逐步形成了共識(shí)，陸續(xù)在社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合提供醫(yī)療服務(wù)、開發(fā)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、培育養(yǎng)老服務(wù)人才等方面，取得了一系列進(jìn)展。立法推進(jìn)養(yǎng)老體制改革的效果，逐漸得以顯現(xiàn)。

2017年制定的《北京市全民健身?xiàng)l例》，是立法引領(lǐng)社會(huì)民生領(lǐng)域改革的又一重要法規(guī)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府習(xí)慣從行政管理思路出發(fā)，為公眾舉辦各類健身活動(dòng)。本次立法重在推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變慣性思維，按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)主辦、單位支持、市場(chǎng)參與、共建共享”原則，強(qiáng)化社會(huì)共治理念，完善社會(huì)治理體系。條例圍繞著完善社會(huì)動(dòng)員組織機(jī)制、明確政府主導(dǎo)責(zé)任、加強(qiáng)公共健身設(shè)施建設(shè)管理、發(fā)揮健身團(tuán)隊(duì)和社會(huì)組織作用、發(fā)展健身服務(wù)業(yè)等核心問(wèn)題，進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新。這有利于全市形成以公民為主體、著力保障公民健康權(quán)益、盡量滿足公民健身需求的全民健身新體制。

2.發(fā)揮地方立法引領(lǐng)作用，推動(dòng)社會(huì)生活方式變革，倡導(dǎo)形成城市文明新風(fēng)尚

如，2014年制定的《北京市控制吸煙條例》，是立法引領(lǐng)社會(huì)生活方式變革的一次成功實(shí)踐。在條例起草階段，常委會(huì)提出，北京作為國(guó)際化大都市，有必要從提升首都文明形象，保障公眾健康權(quán)益，減少公共場(chǎng)合煙草煙霧侵害的高度來(lái)建構(gòu)本條例，為此明確了“立法先行、從嚴(yán)控制”的思路。一般而言，通過(guò)立法先行來(lái)引領(lǐng)形成社會(huì)新風(fēng)氣，并不容易。因?yàn)樯盍?xí)慣屬于公眾的私人范疇，法律輕易不干涉。一旦公眾普遍不認(rèn)可變革的新風(fēng)氣，會(huì)導(dǎo)致法規(guī)成為一紙空文。基于此，本次立法首先闡明了“公共場(chǎng)所吸煙侵犯了他人健康權(quán)益”這一法理基礎(chǔ)，使得新文明新風(fēng)尚能夠得到社會(huì)的普遍理解和廣泛支持。同時(shí)，條例規(guī)定“政府與社會(huì)共同治理、管理與自律相互結(jié)合”的治理新機(jī)制，以保證法規(guī)能夠落地有聲、實(shí)施到位。在政府加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，發(fā)動(dòng)控?zé)熤驹刚吆蜕鐣?huì)組織共同行動(dòng)起來(lái)，并將監(jiān)管重點(diǎn)由罰個(gè)人改為罰單位，提高了執(zhí)法效能，提升了震懾力度。

3.發(fā)揮地方立法引領(lǐng)作用，推動(dòng)改革現(xiàn)有的行政管理和執(zhí)法體制、預(yù)算管理體制等，保證了重大改革于法有據(jù)

如，2015年制定的《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》，有力推動(dòng)了本市工程質(zhì)量監(jiān)管體制的改革。過(guò)去，對(duì)于建設(shè)工程質(zhì)量的管理，只是單純依靠政府監(jiān)管，這遠(yuǎn)不能適應(yīng)人民群眾對(duì)保障建設(shè)工程質(zhì)量的迫切需要。為此，有必要發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，通過(guò)立法明確要從行政監(jiān)管為主模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎訌?qiáng)監(jiān)管與市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)管并重。對(duì)此，常委會(huì)首先對(duì)法規(guī)草案名稱做了修改，刪除“管理”二字，定為建設(shè)工程質(zhì)量條例；同時(shí)不再?gòu)?qiáng)化傳統(tǒng)的監(jiān)理內(nèi)容，為今后監(jiān)理制度的改革創(chuàng)新留下了空間。還專門設(shè)置“市場(chǎng)機(jī)制”一節(jié)，規(guī)定了合同、擔(dān)保、保險(xiǎn)、信用等市場(chǎng)機(jī)制，明確要建立以建設(shè)單位為主，勘察、設(shè)計(jì)、施工各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，市場(chǎng)相關(guān)主體相互制約的新機(jī)制。這將有利于形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為監(jiān)管主體與市場(chǎng)主體之間各司其職，又共同對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)的改革新局面。

又如，2014年制定的《北京市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全條例》，保障了本市軌道交通執(zhí)法體制改革在法治軌道內(nèi)順利開展。面對(duì)著全市地鐵運(yùn)營(yíng)里程達(dá)600多公里、每天客流近千萬(wàn)人次的嚴(yán)峻形勢(shì)，迫切需要一支有合法依據(jù)的執(zhí)法隊(duì)伍。立法過(guò)程中，交通執(zhí)法體制改革正在進(jìn)行，政府考慮設(shè)立新機(jī)構(gòu)行使專門的軌道安全執(zhí)法職能。為此，條例作出規(guī)定“本條例規(guī)定的行政處罰和行政措施由市交通行政主管部門負(fù)責(zé)，市交通行政主管部門可以授權(quán)軌道交通管理機(jī)構(gòu)實(shí)施”。這種法規(guī)性授權(quán)，為執(zhí)法體制的未來(lái)改革預(yù)留了法律空間，保證了改革于法有據(jù)。條例實(shí)施的同時(shí)，市交通執(zhí)法總隊(duì)軌道交通執(zhí)法大隊(duì)依法得以設(shè)立，軌道交通執(zhí)法工作納入了法制化軌道。執(zhí)法大隊(duì)成立兩年來(lái)，共處罰案件8000多件，罰款200多萬(wàn)，有力地維護(hù)了本市軌道交通運(yùn)行安全和平穩(wěn)秩序。

再如，2016年制定的《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》，直接引領(lǐng)了本市的預(yù)算管理體制改革。由于本市預(yù)算管理制度改革尚處于改革當(dāng)中，人大開展預(yù)算審查監(jiān)督的立法工作，應(yīng)有助于推動(dòng)預(yù)算管理制度的改革同首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。為此，條例中特別明確“推進(jìn)改革”的立法宗旨，規(guī)定“預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循完整、合法、公開、注重績(jī)效的原則，將發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題與制度完善相結(jié)合，推進(jìn)預(yù)算管理制度改革”。還分別對(duì)預(yù)算初步審查、預(yù)算調(diào)整及決算的審查批準(zhǔn)作出了一系列規(guī)定，為今后開展對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查規(guī)范了程序、細(xì)化了內(nèi)容、明確了要求?？梢哉f(shuō)，條例較好把握了深化預(yù)算管理制度的改革方向，體現(xiàn)了中央加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督的新要求，彰顯了預(yù)算審查監(jiān)督的法治思維和法治方式。

4.通過(guò)及時(shí)修改和清理地方性法規(guī)，保證了中央改革決策在本市得到依法、有序?qū)嵤?/p>

如，2014年、2016年，按照中央關(guān)于人口計(jì)生改革的決策部署，常委會(huì)兩次修訂《北京市人口與計(jì)劃生育條例》。黨的十八屆三中全會(huì)作出了“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦生育兩個(gè)孩子”的決策，五中全會(huì)進(jìn)一步作出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可以生育兩個(gè)孩子”的決策。這是黨中央為適應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展、順應(yīng)人民群眾期待的重大改革。按照黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)的要求，本市及時(shí)進(jìn)行了兩次修訂。尤其是2016年，在時(shí)間緊、任務(wù)重、修改內(nèi)容多的情況下，市人大常委會(huì)啟動(dòng)快速審議程序，經(jīng)一次審議后就通過(guò)了法規(guī)修正案，并于公布當(dāng)日生效施行。這標(biāo)志著黨中央的全面二孩政策在本市得到正式落地，在法治框架內(nèi)有序、平穩(wěn)實(shí)施。

再如，2016年，按照中央深化行政管理體制改革的要求，常委會(huì)專門對(duì)本市現(xiàn)行143項(xiàng)地方性法規(guī)進(jìn)行了全面清理。2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、房管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，陸續(xù)取消、下放、調(diào)整了大批行政審批事項(xiàng)。按照國(guó)務(wù)院改革要求，常委會(huì)和市政府密切溝通，重點(diǎn)對(duì)本市89部法規(guī)的400余項(xiàng)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了審查、核實(shí)。對(duì)于其中的行政審批事項(xiàng)已被國(guó)務(wù)院或者市政府取消、下放或者調(diào)整，常委會(huì)作出決定將這些內(nèi)容進(jìn)行了刪除或者修改，有力地保障了中央行政管理體制改革決策在本市的順利實(shí)施。

三、對(duì)北京市地方立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革實(shí)踐的體會(huì)思考

（一）本市處理地方立法與改革的實(shí)踐中。主要有以下四點(diǎn)體會(huì)。一是中共北京市委堅(jiān)持一手抓改革一手抓立法，為發(fā)揮立法引領(lǐng)改革作用提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)。二是北京市人大積極發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，為實(shí)現(xiàn)立法引領(lǐng)改革提供了堅(jiān)實(shí)的制度平臺(tái)。三是發(fā)揮北京市各級(jí)人大代表的立法主體作用，凝聚社會(huì)共識(shí)，形成以立法促改革的民意合力。四是加強(qiáng)人大立法與監(jiān)督工作的有效銜接，以人大監(jiān)督力促改革理念的落實(shí)。

（二）同時(shí)，也清醒地認(rèn)識(shí)到，新時(shí)代下，面對(duì)著國(guó)家和本市改革發(fā)展和法治建設(shè)的新形勢(shì)新任務(wù)。立法的引領(lǐng)作用發(fā)揮得還不夠。正如杜德印主任在2016、2017年常委會(huì)工作報(bào)告中提到：“立法與改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)并不容易。”“立法工作與全市改革發(fā)展任務(wù)和人民群眾的需求不相適應(yīng)?！狈治銎渲写嬖诘膯?wèn)題，主要包括以下三點(diǎn)。

1.在一些重要的領(lǐng)域，立法引領(lǐng)作用發(fā)力不夠。如，京津冀協(xié)同發(fā)展是黨中央明確的重大國(guó)家戰(zhàn)略。《京津冀戰(zhàn)略發(fā)展綱要》中專門提到：要做好立法修法工作，用法治手段保障頂層設(shè)計(jì)和重大決策的落實(shí)。自2014年實(shí)施協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略三年來(lái)，京津冀人大除了各自都制定了大氣污染防治條例外，一些重要工作，如京津冀區(qū)域要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)紅線，要推動(dòng)生態(tài)紅線立法等工作，還處于謀劃起步階段；一些需要率先突破的領(lǐng)域，如道路交通、水污染防治等協(xié)同立法項(xiàng)目尚處于互相溝通信息的狀態(tài)。立法引領(lǐng)改革的作用還停留在表層狀態(tài)，在協(xié)同發(fā)展的同時(shí)對(duì)立法的考慮還不足，沒有達(dá)到中央提出的立法決策與改革決策相銜接的要求。

2.社會(huì)治理體制改革還在進(jìn)行當(dāng)中，出現(xiàn)“改革沒辦法、立法沒法辦”的困境，導(dǎo)致立法的引領(lǐng)作用難以發(fā)揮，立法難以脫離社會(huì)實(shí)際進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。（1）政府作為公共治理體制中的主導(dǎo)性主體，尚未完成從管理到治理的變革。政府的改革不到位，相關(guān)立法難推進(jìn)。如，制定《北京市行政程序條例》。這部條例是關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的形式、步驟和程序的規(guī)范，是防止行政權(quán)力濫用，保護(hù)公民和其他組織合法權(quán)益的機(jī)制，但是目前行政機(jī)關(guān)的決策和執(zhí)法行為依然具有管理色彩。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間，尚未從單向的管理思路轉(zhuǎn)變到雙方協(xié)商式的服務(wù)型理念。因此，該項(xiàng)立法雖歷時(shí)3年，經(jīng)過(guò)預(yù)案研究、法規(guī)立項(xiàng)論證、立項(xiàng)再論證等一系列工作，最終還是立不上項(xiàng)。（2）社會(huì)組織作為治理體系中的重要一極，沒有充分發(fā)育起來(lái)。我國(guó)傳統(tǒng)上是強(qiáng)政府、弱社會(huì)的體制。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會(huì)組織（如旅游行業(yè)協(xié)會(huì)、家政服務(wù)協(xié)會(huì)等），還是社會(huì)領(lǐng)域的組織（如業(yè)主自治組織、全民健身組織等），沒有完全擺脫對(duì)政府的依賴，有的停留在二政府角色中，承擔(dān)不起應(yīng)負(fù)的社會(huì)自治和治理責(zé)任，由此導(dǎo)致一些涉及社會(huì)治理體制的改革性法規(guī)，推進(jìn)難度較大。如，制定《北京市物業(yè)服務(wù)條例》，由于業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)這些社會(huì)組織的發(fā)育還不充分，政府主導(dǎo)與社區(qū)自治如何有效銜接等原因，導(dǎo)致該項(xiàng)目歷時(shí)五年的立法調(diào)研論證，未能如期出臺(tái)。

3.人大自身的立法機(jī)制和立法能力還不能達(dá)到發(fā)揮引領(lǐng)作用所需的要求。包括立法機(jī)制方面。人大主導(dǎo)立法的機(jī)制還有待完善，對(duì)一些改革急需、群眾關(guān)注的法規(guī)，在綜合協(xié)調(diào)、組織起草方面做得還不夠；對(duì)改革發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠，立法調(diào)研工作還需進(jìn)一步深入；對(duì)一些新出現(xiàn)的改革性事務(wù)，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可學(xué)，缺乏立法所需的基礎(chǔ)思路，難以把握立法的走向，更遑論發(fā)揮立法引領(lǐng)作用。立法方式方面。除了制定涉及改革性法規(guī)外，綜合運(yùn)用法規(guī)修改、立小法、法規(guī)解釋、法規(guī)授權(quán)等方式的情況不多，占比不高，以至于立法周期相對(duì)較長(zhǎng)，不能及時(shí)、主動(dòng)地回應(yīng)改革對(duì)立法的需求。

面對(duì)著這些需要改進(jìn)的問(wèn)題，今后，北京市人大及其常委會(huì)將深入貫徹黨的十九大精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，深入貫徹全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法工作的部署要求，緊緊圍繞“建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都”的目標(biāo)，認(rèn)真行使有效履行地方立法職責(zé)，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治，積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保證重大改革于法有據(jù)，為首都改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、為建設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)做出新的貢獻(xiàn)。

注釋：

[1]喬曉陽(yáng)：《關(guān)于立法與改革關(guān)系的一點(diǎn)體會(huì)》，中國(guó)人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/descqgdflfyth/2014-09/28/content_1880116.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2017年12月19日。

[2]參見北京市第十屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件。

[3]參見北京市第十二屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件。

[4]劉松山：《國(guó)家立法三十年的回顧與展望》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期，第44～45頁(yè)。

[5]劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會(huì)工作全書》，中國(guó)法制出版社1999年版，第1057頁(yè)。

[6]參見北京市第十一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件。

（作者系北京市人大常委會(huì)法制辦公室法規(guī)一處處長(zhǎng)，法學(xué)博士）