農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對策研究
——以M村為例

焦悅

（上海理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海200093）

我國實(shí)行土地流轉(zhuǎn)的目的是為了提高農(nóng)業(yè)效益提升農(nóng)民收入，促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展并在一定程度上使農(nóng)民從土地中解放出來。但是在政策的實(shí)施過程中，卻存在不少問題。本文以M村為例，對土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施過程中的問題及原因進(jìn)行分析并嘗試尋求相應(yīng)的解決措施，以期能夠讓這一惠農(nóng)政策得到更好的實(shí)施。

一、土地流轉(zhuǎn)簡介

2004年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中有一條是關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！蓖瑫r(shí)，各省市也根據(jù)各自的實(shí)際情況開始了局部區(qū)域的試驗(yàn)。土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

我國的土地流轉(zhuǎn)自20世紀(jì)80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從沿海向內(nèi)地?cái)U(kuò)展。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，日漸暢通的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移渠道，將使得我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度與規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，各地區(qū)之間土地流轉(zhuǎn)水平的差距也日趨縮小。但是，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也存在不少問題，下面以M村為例來實(shí)際考察農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中遇到的問題。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題——以M村為例

（一）M村概況

M村地處平原，氣候宜人土壤肥沃，河網(wǎng)密布，道路暢通，交通發(fā)達(dá)。該村人口收入來源主要有三個(gè)來源：一是以種植糧食作物（水稻、小麥、玉米）、經(jīng)濟(jì)作物以（油菜、芝麻）為生；二是該村有4家工廠，為一部分村民提供了工作；三是大多數(shù)村民以外出務(wù)工為生。總體來看，M村村民生活較為寬裕，但是在實(shí)際生活和生產(chǎn)中仍有不少問題和困難，尤以目前正在實(shí)行的土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的問題最為突出。

（二）M村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.利益糾紛。土地出租是M村的土地流轉(zhuǎn)方式之一，而它卻是引發(fā)村民利益糾紛的關(guān)鍵。土地出租是指：“承包方將部分或全部土地使用權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營?！痹趯?shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這一利益糾紛主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，承包方和出租方租金問題。承包方每年需以每畝田900～1 000元的租金支付給出租方，但承包方認(rèn)為租金過高而出租方認(rèn)為租金太少，兩者難以調(diào)和。第二，出租方和村委會。M村村委會作為出租方和承包方的中間人，沒有很好地向出租方說明其土地出租之后的租金和租期等相關(guān)事宜，導(dǎo)致出租實(shí)際與村民期望差距過大產(chǎn)生矛盾。第三，承包方和村委會。M村村委會承諾給承包方技術(shù)和資金援助，如果無法繼續(xù)經(jīng)營或種植，就可以無條件退出。但是在實(shí)際過程中，M村村委會并未認(rèn)真兌現(xiàn)承諾，而且在承包期未滿之前承包方不得無條件退出，否則將要賠償違約金。第四，M村村委會協(xié)調(diào)問題。在土地出租后，承包方和出租方之間產(chǎn)生的問題和沖突，M村村委會并不主動(dòng)出面調(diào)節(jié)，導(dǎo)致三方相互之間缺乏相應(yīng)的溝通和協(xié)商，矛盾不斷激化。

2.土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的沖突。土地互換是土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制與M村實(shí)際情況沖突的主要表現(xiàn)形式。土地互換是指：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行的簡單交換，是促進(jìn)農(nóng)村規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營的必由之路。”M村由于每戶土地所處位置不同其肥瘦不一，為了讓土地集中連片便于規(guī)?；?jīng)營，提高糧食產(chǎn)量增加收入，土地互換這種交易方式在M村普遍存在。也即村民們經(jīng)過協(xié)商之后，相互交換自家農(nóng)田或收購?fù)獬鰟?wù)工村民的農(nóng)田種植，但這種協(xié)商只是基于村民意愿基礎(chǔ)之上且操作簡單，只需在村委會簽字證明即可，并未發(fā)生實(shí)際的所有權(quán)轉(zhuǎn)移。但是，土地流轉(zhuǎn)要求嚴(yán)格按照政策的市場機(jī)制進(jìn)行土地互換，不能私下交換。這就打破了村民之前的互換方式，與該村實(shí)際情況產(chǎn)生沖突，也因此很多村民并不樂意接受土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制。

3.土地流轉(zhuǎn)缺乏中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是：“為農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易雙方搭建交易平臺、提供信息、咨詢、協(xié)調(diào)等服務(wù)，并對交易進(jìn)行一定程度的公正、監(jiān)督和保障的經(jīng)濟(jì)體或公益性組織。”但是在通過對M村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該村并沒有這樣的組織存在。M村的土地流轉(zhuǎn)都是村民口頭協(xié)商交易或是由村委會出面協(xié)商，缺乏法律保護(hù)，雙方極易違約，責(zé)任也很難追究。該村一些養(yǎng)蟹戶和大棚種植戶是在相應(yīng)號召之后才開始產(chǎn)生的，但是剛開始時(shí)的技術(shù)和資金支持村委會做得比較到位，后續(xù)卻不再有幫助，這就使得一些農(nóng)戶因缺乏中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)支持而不得不停產(chǎn)虧損。

4.違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)的過程是各項(xiàng)權(quán)利的轉(zhuǎn)換、交易過程?！痹贛村的實(shí)際調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)該村土地流轉(zhuǎn)帶有強(qiáng)制性，并沒有實(shí)現(xiàn)地權(quán)的平等交易。一些農(nóng)民的田地因處在規(guī)劃開發(fā)地段而不得不被強(qiáng)行征收，不僅造成了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失，而且使得他們對該政策產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿和抵觸情緒，極大地?fù)p害了部分農(nóng)民的利益及其對國家政策的支持和信任度。

三、土地流轉(zhuǎn)問題的原因分析

下面就結(jié)合M村實(shí)際情況，對土地流轉(zhuǎn)問題的成因做一個(gè)簡單的分析。

（一）缺乏規(guī)范的流程

M村土地出租之所以會出現(xiàn)利益糾紛，主要是作為土地出租中間人的村委會沒有嚴(yán)格按照土地出租的規(guī)程出租土地。土地出租規(guī)程包括：“第一，租賃雙方在平等、自愿的條件下簽訂租賃合同、合同條款須報(bào)土地所擁權(quán)主體單位和土地管理部門審查；第二，承包方愿承擔(dān)的義務(wù)和享有的權(quán)利不變，租賃雙方簽訂合同，明確各自的權(quán)利和義務(wù)；第三，租金和租期在雙方協(xié)定下確定，租金的支付方式由雙方協(xié)定確定?！备鶕?jù)以上調(diào)查來看，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的流程和制度加以規(guī)范，M村并沒有進(jìn)行很好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理。

（二）與實(shí)際情況相沖突

在M村，一條縱橫交錯(cuò)的河道分散了村里農(nóng)戶田地，一定程度上影響了村民的種植效益。因此，M村村民才會自發(fā)地進(jìn)行土地交換。但是，土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制并不支持這樣的行為，而且會強(qiáng)行廢止該村村民已然訂立的約定，這就產(chǎn)生了矛盾沖突。雖然土地流轉(zhuǎn)政策的出發(fā)點(diǎn)是便民惠民，但是這也要考慮到各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況。

（三）缺乏中介服務(wù)組織

中介組織其實(shí)質(zhì)是：“協(xié)調(diào)人們在某些領(lǐng)域上知識上的不足、不確定以及信息的不完全，以促使人們更好地選擇與判斷以減少交易費(fèi)用與協(xié)調(diào)成本的組織?！盡村的大棚種植戶與養(yǎng)蟹戶的失敗，很大一部分原因是沒有一個(gè)相關(guān)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、管理以及提供技術(shù)支持。

（四）沒有充分地尊重百姓的意愿

經(jīng)過對M村的調(diào)查，從收入角度發(fā)現(xiàn)了村民不愿意響應(yīng)土地流轉(zhuǎn)政策的原因（見下表）。

下表是土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)行之前一年內(nèi)某農(nóng)戶12.5畝田地的總收入。如果按照現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的要求，每年支付農(nóng)戶每畝920元的分紅則是920×12.5=11 500元。這樣，就比之前自己種植就少收入了1萬多元。這對于一名農(nóng)民來說，是一筆很大的收入。雖然這樣可以讓部分農(nóng)民從土地里解放出來，但是對那些不愿意離開土地的農(nóng)戶來說就不是那么歡喜了，這也就是為什么很多村民不愿意流轉(zhuǎn)的原因了。

某市M村高某村民種田年收入統(tǒng)計(jì)（2017年）（單位：元，畝）

四、土地流轉(zhuǎn)問題的破解之道

下面，從四個(gè)方面對土地流轉(zhuǎn)遭遇的現(xiàn)實(shí)問題提出相應(yīng)的破解之道。

（一）集中交易，反租倒包

土地流轉(zhuǎn)利益糾紛問題主要是因?yàn)樽鳛镸村土地流轉(zhuǎn)中間人M村村委會，沒有按照土地出租規(guī)程出租土地。所以，應(yīng)采取集中交易模式、反租倒包兩種形式更好地建立相應(yīng)的規(guī)程。

集中交易模式是指：“村集體將分散農(nóng)戶的土地集中，向流轉(zhuǎn)中心傳達(dá)意愿，流轉(zhuǎn)中心負(fù)責(zé)聯(lián)系轉(zhuǎn)入方，組織雙方就相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商并簽訂合約?！边@樣就能夠在很大程度上避免承包雙方因缺乏相應(yīng)約束而產(chǎn)生糾紛。

反租倒包是指：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶支付一定的租金，返租農(nóng)戶承包地使用權(quán)，集體再將其租給承包方?！边@樣就避免農(nóng)戶與承包方的租賃關(guān)系缺乏監(jiān)管者，而且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也會通過統(tǒng)籌規(guī)劃以更好地利用土地。

（二）加強(qiáng)和完善市場機(jī)制

使市場機(jī)制與實(shí)際情況相結(jié)合的方法如下：第一，規(guī)范國家農(nóng)地征用行為；第二，加強(qiáng)完善并規(guī)范國家的土地宏觀管理工作；第三，建立健全土地規(guī)劃控制體系；第四，在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況這一前提下，制定以保護(hù)農(nóng)民利益為目標(biāo)的市場機(jī)制。這樣不僅因地制宜保護(hù)農(nóng)民的利益，而且市場機(jī)制也能夠順利實(shí)施。

（三）建立與完善中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

M村需要中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作為中間方，保護(hù)承包雙方的利益。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用：第一，降低交易成本和簽約成本；第二，規(guī)范農(nóng)村與企業(yè)雙邊交易形式下的合約關(guān)系；第三，促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模交易和規(guī)模經(jīng)營；第四，規(guī)范和優(yōu)化履約環(huán)境。此外，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)還需為承包方提供一定的技術(shù)支持。

（四）確保農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)中很多違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)制收田的現(xiàn)象比較常見。需要做到以下四個(gè)方面，以更好地保護(hù)農(nóng)民的利益：第一，確保農(nóng)民有田種的權(quán)利；第二，確保農(nóng)民有公平的土地流轉(zhuǎn)收益；第三，確保農(nóng)民參與集體土地事務(wù)的權(quán)利；第四，確保農(nóng)民特殊群體合法的土地權(quán)益。只有當(dāng)農(nóng)民的合法權(quán)益得到了保障，才能保證土地流轉(zhuǎn)的順利實(shí)施。

M村的問題雖是我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)境遇的一個(gè)縮影，但M村問題的破解之道對全國土地流轉(zhuǎn)問題也有借鑒意義。希望之后的土地流轉(zhuǎn)能夠結(jié)合各地實(shí)際情況因地制宜地推進(jìn)，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)其真正的意義。

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