通用航空空域使用新模式新建議

呂宜宏

一、概念和原由

（一）什么是小微航路

“小微航路”，是“小航路”和“微航路”的統(tǒng)稱?！靶　焙汀拔ⅰ笔窍鄬?duì)于民航運(yùn)輸航空的航路來(lái)講的。運(yùn)輸航路主要遍布于各城市之間，短則幾百、長(zhǎng)則數(shù)千公里，航路寬通常20公里、高通常6千米以上。本文提出的“小微航路”是航線相對(duì)固定、經(jīng)常反復(fù)使用的低空飛行航線，由于其長(zhǎng)、寬、高總體上與運(yùn)輸航路相比不在一個(gè)數(shù)量級(jí)上，故冠以“小”“微”字樣。通用航空的直升機(jī)、小型飛機(jī)、一些大型無(wú)人機(jī)等通常在小航路上，飛艇、熱氣球、絕大多數(shù)無(wú)人機(jī)等通常在微航路上從事飛行作業(yè)。

（二）為什么要提出小微航路的概念

航路，目前還只是運(yùn)輸航空的專有概念，通用航空沒有航路。但“世上本無(wú)路，人走多了就成了路”。小路，地上有，空中也可以有。路的概念，不應(yīng)專屬大飛機(jī)，那些小型機(jī)、無(wú)人機(jī)同樣該有路，有路就有序。在低空提出“小微航路”概念，并根據(jù)低空航路的特點(diǎn)規(guī)律進(jìn)行管理和運(yùn)行，雖不能解決低空所有問題，卻能解決通用航空大部分問題。

《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》要求“適應(yīng)通用航空飛行時(shí)效性強(qiáng)的特點(diǎn)，研究…通用航空用戶自主運(yùn)行、自負(fù)責(zé)任的運(yùn)行管理模式”;《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求“簡(jiǎn)化通用航空飛行任務(wù)審批、飛行計(jì)劃申請(qǐng)和審批（備案）程序…長(zhǎng)期飛行計(jì)劃只作一次性申請(qǐng)”;中國(guó)民航局局長(zhǎng)馮正霖也曾在各類會(huì)議上指出通用航空發(fā)展“要堅(jiān)持‘放管結(jié)合、以放為主的導(dǎo)向”、“要?jiǎng)澏ㄒ恍Ｓ每沼蚬膭?lì)通航發(fā)展”。

開放小微航路是在通用航空乃至整個(gè)低空領(lǐng)域落實(shí)兩個(gè)《意見》及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示的一種示范性、系統(tǒng)性、落地性嘗試，對(duì)低空改革、對(duì)通用航空發(fā)展、對(duì)整個(gè)民航的“兩翼齊飛”都有積極意義。

（三）小微航路的主要特征是什么

小微航路的基本特征是“低、短、窄，航線固定、反復(fù)使用、可以共享”。

形狀特征上，小微航路可以是線段、折線、曲線、圓環(huán)或任意形狀，這與運(yùn)輸航路普遍的線段及折線有很大不同。

小微航路的兩端，不一定是機(jī)場(chǎng)，還可以是起降場(chǎng)、起降點(diǎn)等，甚至僅僅是一個(gè)地理意義上的坐標(biāo)點(diǎn)（用作折返點(diǎn)等）。

航圖特征上，即使在幅寬三米的全國(guó)航圖上，小微航路也僅為毫米至厘米級(jí)大小，看起來(lái)會(huì)雜亂無(wú)章且不易標(biāo)注。因此，不建議在全國(guó)航圖上標(biāo)繪小微航路。

可以在省以下區(qū)域做小微航路圖（或稱低空航圖、通用航空航圖）。如“XX省通用航空航圖”“XX地區(qū)低空航圖”“XX縣小微航路圖”等。

鑒于通用航空的作業(yè)性特點(diǎn)，在通用航空航圖上還可標(biāo)繪“作業(yè)空域”（例如農(nóng)林植保作業(yè)區(qū)）。作業(yè)空域一般呈方形、圓形，也可能是其他形狀。運(yùn)輸航空沒有作業(yè)空域的概念。

二、作用和意義

（一）小微航路適用于哪些通航作業(yè)

通用航空的特點(diǎn)可概括為“小、慢、雜、低、短、散”六字?！靶÷s”是指航空器：機(jī)型小、速度慢、類型雜（固定翼、直升機(jī)、無(wú)人機(jī)等等）;“低短散”是空域使用特點(diǎn)：高度低、航程短、很分散。“小慢雜”就決定了“低短散”，而“低短散”又帶來(lái)了“小微航路”在通航領(lǐng)域的普適性，因?yàn)樾∥⒑铰繁举|(zhì)上就低、短、散。

除京東航空物流是典型的小微航路型作業(yè)外，大多數(shù)通用航空作業(yè)都具有小微航路或小微空域性質(zhì)。例如工業(yè)上的電力巡線作業(yè)、農(nóng)林上的植保噴灑作業(yè)、消費(fèi)類的空中旅游觀光和飛行體驗(yàn)、往返于特定兩地的公務(wù)航空等，由于飛行航線通常都較為固定，故可作航路飛行;在一定區(qū)域內(nèi)的地理測(cè)繪、環(huán)境監(jiān)測(cè)、影視航拍、航空體育、飛行員培訓(xùn)、通航產(chǎn)業(yè)園、航空小鎮(zhèn)等，由于作業(yè)空域通常都相對(duì)固定，故適用小微空域;航空應(yīng)急救援，一般會(huì)按國(guó)家特別規(guī)定使用空域，但不排除開設(shè)特定低空航路以往返轉(zhuǎn)送傷員的情況;私人飛行，除了在固定兩地之間經(jīng)常往返的情況外，一般不適用小微航路，可申請(qǐng)小微航線。

（二）小微航路的提出對(duì)我國(guó)通航發(fā)展的意義是什么

近幾年隨著政策利好，各類通航企業(yè)“遍地開花”，但大都“只開花、不結(jié)果”。通用航空運(yùn)營(yíng)企業(yè)“少、單、難”現(xiàn)象（飛的偏少、運(yùn)營(yíng)單一、盈利困難）比較突出。這里有經(jīng)營(yíng)問題、更有環(huán)境問題，有市場(chǎng)問題、更有空域問題。早在2010年國(guó)務(wù)院、中央軍委就發(fā)布了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》，但至今一直進(jìn)展緩慢。通用航空業(yè)態(tài)主要表現(xiàn)為“在熱潮中生長(zhǎng)、在束縛中前行、在困難中求索、在希望中奮進(jìn)”。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確要求“以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大低空空域開放、提升空管保障能力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為重點(diǎn)，打破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸”。低空空域“破瓶頸”問題被作為基本原則提出，并要求重點(diǎn)突破。

在通用航空引入“航路”的概念，通過建立有別于運(yùn)輸航空的低空航路審批和運(yùn)行保障機(jī)制，可以管理絕大部分通用航空飛行作業(yè)，讓那些帶有航路特點(diǎn)的通用航空作業(yè)無(wú)束縛、無(wú)困難、合理合法地飛起來(lái)。

小微航路的提出，為低空特別是通用航空空域使用提供了一套全新的概念和思路，是突破低空空域開放“瓶頸”、促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思想突破、概念突破和理論突破。很具務(wù)實(shí)性、可操作性、建設(shè)性和牽引性。有助于通用航空正身份、確地位、順業(yè)務(wù)、釋產(chǎn)能。

三、思路和辦法

（一）開放小微航路面臨的主要困難和問題是什么

空管權(quán)責(zé)問題、空域資源問題、安全風(fēng)險(xiǎn)問題等，都是我國(guó)空域改革面臨的主要困難和問題，同時(shí)也是開放小微航路不能回避的問題?？沼蛸Y源和安全風(fēng)險(xiǎn)都是偏技術(shù)性的問題，通過制定規(guī)則可有效分配和有效管控。例如在空域資源發(fā)生矛盾時(shí)可按“軍航>民航>通航>無(wú)人機(jī)”的總規(guī)則優(yōu)先使用。

空管權(quán)責(zé)問題，核心就是如何界定“軍管”與“民管”的權(quán)利邊界。對(duì)在空管中起主導(dǎo)和決定作用的“軍管”來(lái)講，關(guān)鍵就是個(gè)“放和抓”的問題，即哪些可放，哪些要抓。建議可“放小事、放常事、放民事、放細(xì)事”，即小微性、經(jīng)常性或周期性、民事性、細(xì)節(jié)性的事可放;要“抓大事、抓急事、抓軍事、抓戰(zhàn)事”。簡(jiǎn)而言之：“小常民細(xì)”民管，“大急軍戰(zhàn)”軍管。我國(guó)空管系統(tǒng)要以“破瓶頸”“助騰飛”為原則和目標(biāo)，把國(guó)家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)務(wù)院“放管服”要求和低空空域管理改革精神落到實(shí)處。

（二）小微航路誰(shuí)來(lái)管

開放小微航路，字面上有“開”有“放”，可解讀為“開設(shè)”和“放飛”。小微航路概念突破的是“空域分類體系”而不是“空域管理體系”，小微航路模式完全可以在現(xiàn)行空管體制下運(yùn)行，和具體由誰(shuí)來(lái)管沒有必然聯(lián)系。下面主要是基于“效率”和“歸口”的角度，提三點(diǎn)建議：

一是增設(shè)空域類別。我國(guó)低空空域管理改革正處于最艱難、最關(guān)鍵的階段，但最基本的離不開空域劃設(shè)問題。建議在分類劃設(shè)空域時(shí)增設(shè)“小微航路”（或通用航空航路、低空航路）和“作業(yè)空域”（或通用航空作業(yè)空域）等類別。

二是民航部門歸口。建議把小微航路的“一開一放”業(yè)務(wù)，即航路開設(shè)受理（“開”）和飛行計(jì)劃管理（“放”）均歸口民航部門，盡可能把軍航空管從每日繁雜瑣碎的民事飛行管理事務(wù)中解脫出來(lái)，以便更集中精力“管大事、管急事、管軍事、管戰(zhàn)事”。

三是行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助。中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通航分會(huì)受民航局委托，協(xié)助民航局承擔(dān)著“通航企業(yè)供求信息平臺(tái)”運(yùn)行及信息管理等工作。針對(duì)小微航路有關(guān)工作，通航分會(huì)完全有義務(wù)、有能力承擔(dān)起相應(yīng)職責(zé)，做好相關(guān)工作。

（三）小微航路申請(qǐng)、運(yùn)營(yíng)使用和監(jiān)管要點(diǎn)有哪些

小微航路一般由通用航空運(yùn)營(yíng)企業(yè)申請(qǐng)開設(shè);

小微航路的開設(shè)必需滿足有關(guān)部門規(guī)定的開設(shè)條件;

小微航路獲批后，可在準(zhǔn)許日期內(nèi)重復(fù)使用，一般無(wú)需申請(qǐng)或報(bào)備飛行計(jì)劃;

小微航路通常由通用航空用戶自主運(yùn)行、自負(fù)責(zé)任;

小微航路可以對(duì)其他低空用戶開放;

小微航路的運(yùn)營(yíng)和使用必須滿足有關(guān)規(guī)定;

民航部門或授權(quán)單位負(fù)責(zé)對(duì)小微航路進(jìn)行監(jiān)管和服務(wù);

需要研發(fā)“小微航路管理信息系統(tǒng)”（或在現(xiàn)行系統(tǒng)中增設(shè)小微航路管理模塊），以實(shí)現(xiàn)小微航路的申請(qǐng)與審批、運(yùn)管服、統(tǒng)計(jì)分析等功能;

需要新訂《小微航路申請(qǐng)、運(yùn)營(yíng)使用與監(jiān)管暫行辦法》，修訂《通用航空飛行管制條例》、《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》等政策法規(guī)。

四、階段和構(gòu)想

（一）開放小微航路的階段建議是什么

1、先行先試階段：2018年。選擇有代表性的通用航空運(yùn)營(yíng)企業(yè)（如京東物流等）進(jìn)行試點(diǎn);開發(fā)研制“小微航路管理信息系統(tǒng)”并試運(yùn)行;起草和修訂有關(guān)政策法規(guī)。

2、推廣普及階段：2019—2020年。在全國(guó)通用航空領(lǐng)域推開小微航路運(yùn)營(yíng)和管理模式;正式運(yùn)行“小微航路管理信息系統(tǒng)”;試行新訂及已修訂政策法規(guī)。

3、完善提高階段：2021年以后。總結(jié)前兩個(gè)階段運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);完善新訂及修訂的政策法規(guī);完善“小微航路管理信息系統(tǒng)”;提高小微航路運(yùn)行使用效益。

（二）開放小微航路后，通用航空空域要素體系如下

通用航空空域（小微空域）“三要素”：小微航路、小微航線、作業(yè)空域;

小微航路（或稱通用航空航路），指通用航空固定航線;

小微航線（或稱通用航空航線），指通用航空臨時(shí)航線;

作業(yè)空域，指通用航空器從事航空作業(yè)的空域。包括固定性空域和臨時(shí)性空域;

小微航路或小微航線，有時(shí)就是作業(yè)空域（例如工業(yè)巡線作業(yè)）。

（三）開放小微航路后，小微空域與“管監(jiān)報(bào)”空域之間是什么關(guān)系

“管制空域、監(jiān)視空域、報(bào)告空域”是基于管理者角度的劃分，對(duì)飛行活動(dòng)“要管到、要看到、要知道”。三類空域?qū)嶋H上都是“被管制空域”，因?yàn)槭褂们岸家獔?bào)，報(bào)備也是報(bào)，不報(bào)不能飛。為此建議增加一個(gè)無(wú)需報(bào)批報(bào)備、即用即飛的空域類型，可稱為“免報(bào)空域”。從管理者角度上看就是對(duì)具體飛行活動(dòng)事先“無(wú)需知道”的空域。

小微空域等概念是基于使用者角度提出的，與“管監(jiān)報(bào)”分類并不矛盾，兩批概念可同時(shí)使用。這時(shí)小微空域與“管監(jiān)報(bào)免”空域之間的關(guān)系如下：

小微空域建立在“管監(jiān)報(bào)免”之上;

一般情況下小微空域是飛行計(jì)劃無(wú)需報(bào)批也無(wú)需報(bào)備的空域，即“免報(bào)空域”;

其他情況下小微空域可以是報(bào)告空域，或監(jiān)視空域，有時(shí)也可能是管制空域;

具體每次的小微空域申請(qǐng)，會(huì)被批準(zhǔn)為上述四類空域中的哪一類，這取決于空管部門;

即使不增加“免報(bào)空域”類型，小微空域模式仍能適用，只是受限更多而已。

五、結(jié)論和建議

小微航路概念雖小意義卻重大。開放小微航路，讓通用航空在小微航路上先飛起來(lái)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)通用航空發(fā)展和低空改革都具有重要意義。

一是“確概念，增類別”。建議對(duì)“小微航路”“作業(yè)空域”等新概念的內(nèi)涵及外延進(jìn)行明確定義和界定并在下一步分類劃設(shè)空域時(shí)考慮進(jìn)去。如果仍采用“管制空域、監(jiān)視空域、報(bào)告空域”模式，建議增加“免報(bào)空域”類別，即無(wú)需上報(bào)飛行計(jì)劃的空域。

二是“劃職責(zé)，放權(quán)限”。建議“小常民細(xì)”民管，“大急軍戰(zhàn)”軍管。作為典型的“小常民細(xì)”性的小微航路開設(shè)和放飛等工作可由中國(guó)民航局主管，行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助。建議在中國(guó)民航局組建通航司，一可滿足通航發(fā)展需要，二可改變通航業(yè)務(wù)碎片化管理的現(xiàn)狀。

三是“寬審批，免報(bào)備”。建議放寬小微航路的開設(shè)和放飛條件，一次批準(zhǔn)、長(zhǎng)期有效，通常無(wú)需報(bào)批或報(bào)備飛行計(jì)劃，由通用航空用戶自主運(yùn)行、自負(fù)責(zé)任。

四是“建系統(tǒng)，修法規(guī)”。建議研發(fā)“小微航路管理信息系統(tǒng)”，新訂《小微航路申請(qǐng)、運(yùn)營(yíng)使用與監(jiān)管暫行辦法》，修訂其他相關(guān)法規(guī)。

五是“選試點(diǎn)，分步推”。建議選擇京東物流等單位先行先試，通過試點(diǎn)、普及、完善等階段，到“十三五”末期在全國(guó)通用航空領(lǐng)域鋪開小微航路運(yùn)營(yíng)新模式。

（作者單位：中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通用航空分會(huì)）