綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范研究

田丹宇 狄洲

關(guān)鍵詞：綠色低碳小城鎮(zhèn)試點(diǎn)

小城鎮(zhèn)是我國特色城鎮(zhèn)體系中的重要環(huán)節(jié)，為破解當(dāng)前我國小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中存在的資源能源利用粗放、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套不完善、人居生態(tài)環(huán)境治理滯后等突出問題，2011年9月，財(cái)政部、住建部和國家發(fā)展改革委聯(lián)合開展了“綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范”工作，時(shí)過數(shù)年，試點(diǎn)示范在綠色低碳項(xiàng)目建設(shè)方面取得了一定進(jìn)展，也暴露出小城鎮(zhèn)綠色低碳發(fā)展理念不強(qiáng)、轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足、基礎(chǔ)能力不高等問題。進(jìn)一步梳理小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范在綠色低碳發(fā)展方面的進(jìn)展，對(duì)科學(xué)推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化和特色小鎮(zhèn)建設(shè)具有重要意義。

一、試點(diǎn)實(shí)施的進(jìn)展與亮點(diǎn)

自2011年北京古北口鎮(zhèn)、天津大邱莊鎮(zhèn)、江蘇海虞鎮(zhèn)、安徽三河鎮(zhèn)、福建灌口鎮(zhèn)、廣東西樵鎮(zhèn)和重慶木洞鎮(zhèn)等7個(gè)地區(qū)開展綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范以來，各試點(diǎn)示范小城鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)施方案、專項(xiàng)方案及相關(guān)配套政策，利用各級(jí)財(cái)政資金，在推廣應(yīng)用可再生能源和新能源、建筑節(jié)能及發(fā)展綠色建筑等“規(guī)定動(dòng)作”方面取得了一定成效。

（一）推廣應(yīng)用可再生能源和新能源

7個(gè)試點(diǎn)示范小城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中多以推廣應(yīng)用太陽能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能為重點(diǎn)。例如，大邱莊鎮(zhèn)完成鎮(zhèn)區(qū)主干道太陽能路燈安裝更換，在宅基地?fù)Q房安置區(qū)全年實(shí)施太陽能應(yīng)用工程?！笆濉逼陂g，基本完成鎮(zhèn)區(qū)燃?xì)馊霊艄こ蹋?015年后陸續(xù)開展了16家企業(yè)“煤改氣”節(jié)能整改。古北口鎮(zhèn)投資920萬元建設(shè)了淺層地源熱泵應(yīng)用工程，對(duì)鎮(zhèn)區(qū)供熱系統(tǒng)進(jìn)行節(jié)能改造，建設(shè)了淺層地源熱泵、生物質(zhì)燃?xì)庹尽⑻柲苈窡?、熱水器和陽光浴室等新能源工程，開展了鎮(zhèn)區(qū)供熱系統(tǒng)升級(jí)、國道白熾路燈改造。三河鎮(zhèn)在新鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)中推廣太陽能集中熱水、水源土壤源熱泵、沼氣集中供應(yīng)和生物質(zhì)氣化集中供暖等技術(shù)。灌口鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)清潔能源的用戶比例達(dá)到100%。木洞鎮(zhèn)“十二五”期間全面完成太陽能熱水器3500戶的安裝任務(wù)，并通過了住建部驗(yàn)收。

（二）建筑節(jié)能及發(fā)展綠色建筑

7個(gè)試點(diǎn)示范小城鎮(zhèn)對(duì)當(dāng)?shù)卣?、學(xué)校、醫(yī)院既有建筑都實(shí)施了節(jié)能改造，新建建筑實(shí)施強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。大邱莊鎮(zhèn)對(duì)新建建筑執(zhí)行強(qiáng)制節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)既有建筑開展圍護(hù)結(jié)構(gòu)、采暖空調(diào)系統(tǒng)、建筑照明系統(tǒng)和其他用能設(shè)備的節(jié)能改造。古北口鎮(zhèn)在司馬臺(tái)新村建設(shè)、水鎮(zhèn)旅游景區(qū)建設(shè)中推廣新型建筑節(jié)能材料。西樵鎮(zhèn)“十二五”期間拆除違章建筑156萬平方米，并完成復(fù)耕復(fù)綠土地1446畝。木洞鎮(zhèn)“十二五”期間通過拆除違章建筑，實(shí)現(xiàn)復(fù)耕復(fù)綠面積25萬平方米。

（三）城鎮(zhèn)污水和垃圾整治

7個(gè)試點(diǎn)示范小城鎮(zhèn)通過申請(qǐng)中央財(cái)政的“城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)”專項(xiàng)資金，新建或翻修了污水收集、排水管網(wǎng)、雨污分流等基礎(chǔ)設(shè)施。大邱莊鎮(zhèn)“十二五”期間陸續(xù)建立4座各類污水廢料處理廠及配套管網(wǎng)設(shè)施，并不斷擴(kuò)建改造，同時(shí)開展雨污分流改造，建立環(huán)境監(jiān)控中心，有效改善了全鎮(zhèn)居住環(huán)境。海虞鎮(zhèn)“十二五”期間投入271億元，完成農(nóng)村生活污水收集5801戶，企事業(yè)單位污水收集40家，建設(shè)污水主干管網(wǎng)4421公里。該鎮(zhèn)投入2500多萬元完善農(nóng)村生活垃圾集中收運(yùn)體系建設(shè)，新建、改建農(nóng)村生活垃圾定點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化收集房450座。西樵鎮(zhèn)“十二五”期間建成生活污水處理廠3間、小型污水處理裝置4個(gè)和污水管網(wǎng)60公里，日處理能力76萬噸，城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到86%，水環(huán)境質(zhì)量明顯提高。木洞鎮(zhèn)“十二五”期間新建麻柳沿江開發(fā)區(qū)污水處理廠，一期工程日處理污水5000噸，全面建成后日處理污水能力達(dá)4萬噸，改建場鎮(zhèn)二三級(jí)污水管網(wǎng)57公里。

（四）生態(tài)環(huán)境整治

各試點(diǎn)示范小城鎮(zhèn)通過開展垃圾處理、鎮(zhèn)區(qū)綠化、環(huán)境監(jiān)測(cè)等活動(dòng)提升鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境。古北口鎮(zhèn)依托長城旅游資源，成功打造了“長城+水鄉(xiāng)”的主題旅游文化，成為京郊著名旅游景區(qū)。大邱莊鎮(zhèn)“十二五”期間用于環(huán)境污染治理的資金達(dá)到1515億元，其中投資5000萬元建設(shè)環(huán)境監(jiān)控中心，對(duì)100家重點(diǎn)企業(yè)安裝在線監(jiān)測(cè)裝置;投資5000萬元對(duì)老鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行了雨污分流改造。該鎮(zhèn)全面禁止焚燒秸稈、荒草和垃圾，實(shí)施大氣污染24小時(shí)巡查機(jī)制，取締污染企業(yè)35家，淘汰未達(dá)標(biāo)車555輛。海虞鎮(zhèn)積極實(shí)施道路綠化、“亮化”工程，“十二五”期間全鎮(zhèn)綠化覆蓋率提高到35%，新增、改造LED路燈2984套。三河鎮(zhèn)是具有2500多年歷史的水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)，也是第三批中國歷史文化名鎮(zhèn);西樵鎮(zhèn)兼具中國歷史文化名鎮(zhèn)、全國文明鎮(zhèn)雙重榮譽(yù)稱號(hào)，“十二五”期間實(shí)施公園化戰(zhàn)略和美村計(jì)劃，成立了鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)，建立環(huán)保三級(jí)網(wǎng)格化管理制度和企業(yè)“黑名單”制度。創(chuàng)建成為國家5A級(jí)旅游景區(qū)。木洞鎮(zhèn)按照“民生第一、風(fēng)貌持續(xù)、規(guī)模完整、政府主導(dǎo)、公眾參與”的原則，對(duì)老街傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，打造了桃花島、中壩島等國際旅游度假區(qū)。

二、試點(diǎn)推進(jìn)過程中遇到的問題

（一）缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，低碳引領(lǐng)力度不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論是試點(diǎn)示范的實(shí)施意見還是指標(biāo)體系，對(duì)于綠色低碳的認(rèn)識(shí)以及試點(diǎn)示范定位都是比較初步的。一方面，在開展綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范工作的通知中，關(guān)于該項(xiàng)試點(diǎn)示范的核心內(nèi)容、推進(jìn)模式、主要考核評(píng)估節(jié)點(diǎn)，以及綠色低碳發(fā)展的效果等，均缺乏具體要求，對(duì)小城鎮(zhèn)政府難以形成有效的指導(dǎo)。另一方面，在綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，過于追求“大而全”，其中“社會(huì)保障、教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、文化娛樂設(shè)施”等指標(biāo)削弱了綠色低碳發(fā)展的目標(biāo)聚焦程度，尤其是缺少低碳發(fā)展的指標(biāo)及相關(guān)目標(biāo)，而且單位GDP能耗等相關(guān)指標(biāo)分值設(shè)定也不科學(xué)，難以起到引導(dǎo)小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展的作用。同時(shí)，在試點(diǎn)示范的實(shí)施過程中，未形成穩(wěn)定有效的部委之間、國家與地方之間的協(xié)作推進(jìn)機(jī)制，導(dǎo)致試點(diǎn)開展過程中出現(xiàn)前緊后松、上熱下冷的問題。

（二）缺乏事中事后監(jiān)管，試點(diǎn)配套政策不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論是國家層面還是小城鎮(zhèn)政府層面，綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范的影響和作用并不顯著?！蛾P(guān)于開展第一批綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范工作的通知》中，對(duì)該項(xiàng)試點(diǎn)示范工作的監(jiān)督考核進(jìn)行了明確規(guī)定，要求三部委對(duì)試點(diǎn)示范的進(jìn)度實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并根據(jù)工作進(jìn)展情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲。但自2011年開展第一批綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范以來，三部委并沒有對(duì)試點(diǎn)示范的進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估考核，也沒有出臺(tái)支持試點(diǎn)示范綠色低碳發(fā)展的配套政策。地方政府針對(duì)主管部門對(duì)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范實(shí)施方案的落實(shí)情況，缺乏事中事后監(jiān)管，導(dǎo)致方案中的很多規(guī)劃內(nèi)容仍停留在紙面。

（三）試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范與所在地區(qū)低碳省市試點(diǎn)并沒有得到很好的融合。綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范上承低碳城市，下接低碳社區(qū)和低碳工業(yè)園區(qū)，作為低碳領(lǐng)域開展較早的區(qū)域性試點(diǎn)，在享受財(cái)政資金支持和城鄉(xiāng)建設(shè)政策方面，優(yōu)于其他同類低碳試點(diǎn)。除海虞鎮(zhèn)所在的常州市之外，古北口鎮(zhèn)所在的北京市、大邱莊鎮(zhèn)所在的天津市、三河鎮(zhèn)所在的合肥市、灌口鎮(zhèn)所在的廈門市、西樵鎮(zhèn)所在的廣東省和木洞鎮(zhèn)所在的重慶市，均是國家級(jí)低碳省市試點(diǎn)。然而，各小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范在區(qū)域內(nèi)并沒有開展低碳社區(qū)或低碳工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)等相關(guān)工作，在綠色低碳實(shí)施方案編制及執(zhí)行、綠色低碳項(xiàng)目建設(shè)資金申請(qǐng)與管理等方面，也未形成好的做法，從而未能對(duì)其所在地區(qū)開展國家低碳城市試點(diǎn)形成有效的借鑒和支撐。

（四）重項(xiàng)目、輕管理問題較為突出

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大邱莊鎮(zhèn)仍將“建設(shè)全國知名的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)”作為綠色低碳試點(diǎn)示范基本定位，在綠色低碳管理體制、資金保障機(jī)制探索方面并無突破。經(jīng)過試點(diǎn)示范建設(shè)，7個(gè)小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可再生能源推廣、建筑節(jié)能改造等方面形成了較大優(yōu)勢(shì)。但值得注意的是，綠色低碳小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)是包括城鎮(zhèn)管理、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公眾參與綠色低碳化在內(nèi)的系統(tǒng)工程，而現(xiàn)實(shí)情況是，各試點(diǎn)在建設(shè)過程中，沒有建立起綠色低碳工作推進(jìn)機(jī)制和工作保障機(jī)制，以“項(xiàng)目建設(shè)”代替“城鎮(zhèn)建設(shè)”的情況較為普遍，綠色低碳發(fā)展后勁不足。同時(shí)，綠色低碳小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范過于依賴財(cái)政資金投入，在后續(xù)財(cái)政資金支持不足的情況下，7個(gè)小城鎮(zhèn)的綠色低碳建設(shè)進(jìn)度相應(yīng)變緩或基本停止。

三、對(duì)策與建議

（一）注重綠色低碳有機(jī)融合

國家第一批綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范注重了綠色發(fā)展與低碳發(fā)展的初步結(jié)合，在促進(jìn)二者目標(biāo)協(xié)同、路徑共享、效果疊加方面進(jìn)行了有益探索。通過強(qiáng)化小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有特色，并符合循環(huán)發(fā)展理念，小鎮(zhèn)歷史文化資源得到了妥善保護(hù)，城鎮(zhèn)建設(shè)與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)等指標(biāo)得到引導(dǎo)和培育，目前古北口鎮(zhèn)已被評(píng)為第一批國家特色小鎮(zhèn)，海虞鎮(zhèn)、三河鎮(zhèn)和西樵鎮(zhèn)已被評(píng)為第二批國家特色小鎮(zhèn)。黨的十九大報(bào)告明確提出了培育綠色低碳新增長點(diǎn)、建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系、倡導(dǎo)綠色低碳生活方式等要求。小城鎮(zhèn)在制定發(fā)展規(guī)劃、開展產(chǎn)業(yè)布局和挖掘經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的過程中，應(yīng)科學(xué)研究提出綠色低碳發(fā)展目標(biāo)，有效共享綠色低碳發(fā)展的政策資源，培育小城鎮(zhèn)居民綠色低碳發(fā)展的自覺性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)綠色低碳的有機(jī)融合。

（二）加強(qiáng)試點(diǎn)事中事后監(jiān)管和配套政策制定

在制定小城鎮(zhèn)綠色低碳發(fā)展的相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)保證不同部委、不同時(shí)序、不同層級(jí)的政策之間，分工合理、步調(diào)一致、前后連貫、打好配套組合拳。各部委在協(xié)同開展小城鎮(zhèn)綠色低碳試點(diǎn)示范過程中，應(yīng)共同研究確定綠色低碳指標(biāo)體系，協(xié)同推進(jìn)綠色低碳項(xiàng)目、產(chǎn)品評(píng)價(jià)方法，并建立定期協(xié)商機(jī)制。國家與地方相關(guān)主管部門之間，應(yīng)建立定期的上下溝通機(jī)制，跟蹤了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在綠色低碳方面的政策執(zhí)行意愿、執(zhí)行困難和實(shí)施訴求，確保將國家好的政策用好、用足。

（三）注重形成全過程管理模式

徙木求信，相關(guān)試點(diǎn)示范工作應(yīng)盡量做到有始有終，避免前期“敲鑼打鼓”，中期無人問津，后期不了了之的政策落實(shí)窠臼。試點(diǎn)示范的牽頭部門應(yīng)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，建立跨部門、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，跟蹤評(píng)估試點(diǎn)示范進(jìn)展，及時(shí)糾偏、解決問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)保證綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范工作的質(zhì)量和水平。同時(shí)，應(yīng)建立健全小城鎮(zhèn)綠色低碳發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制，在考核評(píng)估基礎(chǔ)上，及時(shí)總結(jié)綠色低碳的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，推廣“可復(fù)制、效果好”的成果，樹立小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展標(biāo)桿。

（四）注重培育小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展能力

“授之以漁不如授之以漁”。試點(diǎn)示范地方政府應(yīng)探索建立以社會(huì)資本為主的低碳發(fā)展長效融資機(jī)制，轉(zhuǎn)變過度依靠財(cái)政的“輸血”模式，提升小鎮(zhèn)低碳發(fā)展的“造血”能力，形成長效的低碳運(yùn)營機(jī)制，例如三河鎮(zhèn)在試點(diǎn)示范期間采用國家補(bǔ)助、地方財(cái)政撥款、銀行信貸、公司合營相結(jié)合的方式為項(xiàng)目融資，涉及金額約199億元。建議既應(yīng)通過加強(qiáng)指導(dǎo)，注重提升小城鎮(zhèn)政府的低碳管理能力，也應(yīng)建立包容審慎的監(jiān)管模式，注重激發(fā)試點(diǎn)地方政府低碳發(fā)展的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)新積極性，為小城鎮(zhèn)自身創(chuàng)新綠色低碳發(fā)展模式留足政策空間。

參考文獻(xiàn)：

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（田丹宇、狄洲，國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心政策法規(guī)部。）