公安機(jī)關(guān)決定指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行中的違法違規(guī)行為及監(jiān)督

王朝亮

摘 要：2015年12月，最高人民檢察院出臺《人民檢察院對指定居所監(jiān)視居住實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），對規(guī)范指定居所監(jiān)視居住的適用、強(qiáng)化對指定居所監(jiān)視居住的法律監(jiān)督發(fā)揮重要作用?！兑?guī)定》實(shí)施以來，T市X區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門連續(xù)辦理了多起公安機(jī)關(guān)決定指定居所監(jiān)視居住檢察案件，所辦案件數(shù)量始終位于全市檢察機(jī)關(guān)前列。筆者擬從所辦案件的特點(diǎn)入手，通過查擺其中存在的問題，提出對策性的建議，以期為今后進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定提供實(shí)務(wù)性參考。

關(guān)鍵詞：指定居所監(jiān)視居住 違法違規(guī) 檢察監(jiān)督

一、辦理指定居所監(jiān)視居住檢察案件的基本情況

（一）案件類型分布情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年至2016年間，T市公安局X分局共對9名犯罪嫌疑人決定采取指定居所監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施。其中，2013年對1名犯罪嫌疑人決定指定居所監(jiān)視居?。?014年對5名犯罪嫌疑人決定指定居所監(jiān)視居?。?015年無；2016年對3名犯罪嫌疑人決定指定居所監(jiān)視居住。從涉嫌的罪名來看，1名犯罪嫌疑人涉嫌強(qiáng)奸罪，2名犯罪嫌疑人涉嫌販賣毒品罪，3名犯罪嫌疑人涉嫌盜竊罪，1名犯罪嫌疑人涉嫌宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義、煽動實(shí)施恐怖活動罪，1名犯罪嫌疑人涉嫌非法持有宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義物品罪，1名犯罪嫌疑人涉嫌尋釁滋事罪。

（二）案件最終處理情況

被決定采取指定居所監(jiān)視居住的9名犯罪嫌疑人中，1名犯罪嫌疑人（涉嫌宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義、煽動實(shí)施恐怖活動罪）被移送異地管轄，2名犯罪嫌疑人（1名涉嫌盜竊罪、1名涉嫌非法持有宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義物品罪）被撤銷案件，其余6名犯罪嫌疑人均被人民法院以原罪名判處刑罰，其中僅1名犯罪嫌疑人被宣告緩刑。從最終處理結(jié)果反觀，公安機(jī)關(guān)在對犯罪嫌疑人決定采取指定居所監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施時，之前主要考慮對犯罪嫌疑人定案證據(jù)的收集固定工作，近期主要考慮對特殊疑難復(fù)雜罪名的理解與請示工作。

（三）開展檢察監(jiān)督情況

2013年至2015年，T市X區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門結(jié)合新刑訴法的明確規(guī)定，自行制定了《T市X區(qū)人民檢察院對指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定》，并積極協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)法制部門和本院案件管理部門，建立信息通報和移送文書等工作機(jī)制。同時，明確分管副科長帶領(lǐng)一名普通干警開展日常巡回檢察工作。2016年，T市X區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門嚴(yán)格按照高檢院《人民檢察院對指定居所監(jiān)視居住實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定》，以及《T市檢察機(jī)關(guān)對指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定》，在收到本院案件管理部門移送的文書后，立即派員與辦案人員聯(lián)系，了解基本案情，并實(shí)地開展巡回檢察等工作。

（四）提出糾正意見情況

2013年至2015年，T市X區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門自行設(shè)計(jì)了《對指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督巡回檢察記錄》，對日常巡回檢察工作形成日志化管理模式。2016年，T市X區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門認(rèn)真填寫《指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行檢察監(jiān)督臺賬》，按時報送《指定居所監(jiān)視居住檢察統(tǒng)計(jì)表》。期間，針對1名犯罪嫌疑人在被監(jiān)管期間，因洗澡不慎滑倒致右前臂骨折的情形，及時提出檢察建議，建議公安機(jī)關(guān)強(qiáng)化安全防范意識，杜絕此類事件再次發(fā)生。同時，針對前述2名涉恐的犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)以“證據(jù)不足”為由決定指定居所監(jiān)視居住的違法行為，及時書面通知本院偵查監(jiān)督部門。

二、指定居所監(jiān)視居住檢察案件的主要特點(diǎn)

（一）大部分案件為不捕轉(zhuǎn)指定居所監(jiān)視居住

據(jù)統(tǒng)計(jì)，被決定采取指定居所監(jiān)視居住的9名犯罪嫌疑人中，僅有2名犯罪嫌疑人系公安機(jī)關(guān)在對其刑事拘留后，“主動”決定指定居所監(jiān)視居住，其余7名犯罪嫌疑人均系偵查監(jiān)督部門在決定不予批準(zhǔn)逮捕后，公安機(jī)關(guān)“被動”決定指定居所監(jiān)視居住。同時，2名“主動”決定的犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)適用“因?yàn)榘讣奶厥馇闆r或者辦理案件的需要，采取監(jiān)視居住措施更為適宜”的條款；而其余7名“被動”決定的犯罪嫌疑人，除前述2名涉恐的犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)以“證據(jù)不足”為由外，其余均適用“羈押期限屆滿，案件尚未辦結(jié)，需要采取監(jiān)視居住措施”的條款。

（二）偵查監(jiān)督部門對決定審查大多流于形式

針對公安機(jī)關(guān)“被動”決定指定居所監(jiān)視居住的7名犯罪嫌疑人，偵查監(jiān)督部門均進(jìn)行了決定審查。但是，偵查監(jiān)督部門對決定的審查大多流于形式。具體而言，偵查監(jiān)督部門在得出案件審查結(jié)論后，向公安機(jī)關(guān)依法制發(fā)不予批準(zhǔn)逮捕的法律文書，隨后就單純性地等待公安機(jī)關(guān)的變更強(qiáng)制措施文書，而不論是取保候?qū)?、監(jiān)視居住，還是釋放通知書。只要是犯罪嫌疑人沒有被繼續(xù)羈押，即在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中備案了事，而不問公安機(jī)關(guān)決定采取指定居所監(jiān)視居住的原委。這與其說是公安機(jī)關(guān)向偵查監(jiān)督部門通報決定，不如說是對偵查監(jiān)督部門執(zhí)行不予批準(zhǔn)逮捕的回執(zhí)而已。

（三）對“無固定住處”等普遍存在利己解釋

據(jù)統(tǒng)計(jì)，被決定采取指定居所監(jiān)視居住的9名犯罪嫌疑人中，僅有5名犯罪嫌疑人確系案發(fā)當(dāng)日由外省來T市流竄作案后被抓獲。其余4名犯罪嫌疑人中，除1名犯罪嫌疑人援引“可能有礙偵查”條款外，其余3名犯罪嫌疑人均在T市其他區(qū)、縣有固定住處。但公安機(jī)關(guān)均根據(jù)犯罪嫌疑人在辦案機(jī)關(guān)所在的X區(qū)沒有固定住處為由，認(rèn)定其“無固定住處”。同時，那名以“可能有礙偵查”為由被決定指定居所監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)亦沒有提供相關(guān)材料，證明其“有礙”偵查。因此，公安機(jī)關(guān)對諸如“無固定住處”、“可能有礙偵查”等法定情形普遍存在利己解釋。

（四）多數(shù)案件“借時間”用以等待定案證據(jù)

如前所述，7名“被動”決定的犯罪嫌疑人中，除2名涉恐的犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)以“證據(jù)不足”為由外，其余均適用“羈押期限屆滿，案件尚未辦結(jié)，需要采取監(jiān)視居住措施”的條款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該5名犯罪嫌疑人中，等待DNA鑒定意見的為1人，等待被盜財(cái)物價格鑒定意見的為2人，等待毒品重量、含量檢驗(yàn)鑒定的為2人。由此可見，公安機(jī)關(guān)是將指定居所監(jiān)視居住視為日常處理疑難復(fù)雜案件中關(guān)鍵性證據(jù)收集固定時間差的大口袋，等到據(jù)以定案的證據(jù)到位后，再次提請批準(zhǔn)逮捕，該操作實(shí)際上就是在變相延長刑事拘留后的犯罪嫌疑人羈押期限，存在濫用的風(fēng)險和隱患。

三、辦理指定居所監(jiān)視居住檢察案件發(fā)現(xiàn)的問題

（一）通報機(jī)制非剛性，信息來源不暢

1.未從頂層設(shè)計(jì)建立健全信息通報機(jī)制。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)很少有“主動”到檢察機(jī)關(guān)申請開展執(zhí)行監(jiān)督的情況。同時，公安機(jī)關(guān)基于“主動”申請監(jiān)督不需要填錄案卡、生成案件，而“被動”備案監(jiān)督也是直接送達(dá)偵查監(jiān)督部門，案件管理部門的主動性不強(qiáng)，與偵查監(jiān)督部門缺乏信息互通也是導(dǎo)致信息不暢的主要原因。

2.未明確偵查監(jiān)督部門的協(xié)助通報機(jī)制。實(shí)踐中，由人民檢察院直接決定，或者接續(xù)決定采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施的案件微乎其微，大部分案件信息均集中于人民檢察院的偵查監(jiān)督部門。因此，應(yīng)當(dāng)在《規(guī)定》中明確規(guī)定人民檢察院偵查監(jiān)督部門的協(xié)助通報機(jī)制。

3.未明確解除、變更時的信息通報機(jī)制。實(shí)踐中，人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門在日常巡回檢察間隔期，公安機(jī)關(guān)決定對犯罪嫌疑人采取解除和變更指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施的，人民檢察院偵查監(jiān)督部門和刑事執(zhí)行檢察部門均無從知曉。

（二）執(zhí)行場所不統(tǒng)一，存在安全隱患

1.執(zhí)行場所大多為賓館，僅居住不易監(jiān)管。在賓館房間的選擇上也存在一些不成文的慣例，主要是選擇無窗，內(nèi)設(shè)衛(wèi)生間且能夠洗澡，只有一個大門且遠(yuǎn)離樓道口的房型，即通常旅館業(yè)俗稱的“司陪房”。選擇該類房型的主要原因就是防止犯罪嫌疑人逃跑，但畢竟作為社會賓館，一般都緊鄰道路且人員流動性較大，其監(jiān)管弊端不言自明。

2.執(zhí)行人員身份不統(tǒng)一，有輔警替班情形。個別基層派出所基于人手不足的現(xiàn)實(shí)情況，有使用輔警、聘任制協(xié)勤代替正式編制的民警參與，甚至獨(dú)立承擔(dān)“看守”犯罪嫌疑人的任務(wù)。由于輔警、聘任制協(xié)勤能否具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)尚存爭議，而且也存在對突發(fā)事件的現(xiàn)場處置經(jīng)驗(yàn)不足等問題。

3.選擇性安裝電子監(jiān)控，安全防范意識差。各個基層派出所民警對安裝電子監(jiān)控設(shè)備的做法不一，有的安裝了電子監(jiān)控設(shè)備僅能看不能錄，有的能錄，但是也絕達(dá)不到與看守所監(jiān)控錄像那樣，能夠覆蓋存儲十五天，自動獨(dú)立存儲三個月的標(biāo)準(zhǔn)，安全防范意識差。

（三）發(fā)現(xiàn)個別以談話等替代審訊現(xiàn)象

1.偵查人員與執(zhí)行人員在日常監(jiān)管過程中混用。公安機(jī)關(guān)安排在指定居所的執(zhí)行人員均為具體負(fù)責(zé)偵查案件的基層派出所民警日常輪換，同時由于警力不足，將偵查人員與執(zhí)行人員在日常監(jiān)管過程中混用問題時有發(fā)生。

2.發(fā)現(xiàn)有采取談話、親筆書寫供詞等替代審訊。實(shí)踐中存在公安機(jī)關(guān)援引可以到犯罪嫌疑人的住處訊問為由，違法在指定的居所進(jìn)行訊問，或者進(jìn)行談話、書寫親筆供詞等情況。

3.無法完全避免刑訊逼供等非法獲取證據(jù)情形。具體到公安機(jī)關(guān)決定采取的指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行上，諸如偵查人員與執(zhí)行人員在日常監(jiān)管過程中混用，違法在指定的居所進(jìn)行訊問，或者進(jìn)行談話、書寫親筆供詞等問題，無法完全避免刑訊逼供等非法取證。

（四）每周一次巡回檢察實(shí)際效果欠佳

1.首末次加每周一次巡回檢察大多流于形式。檢察人員的談話主要是核實(shí)犯罪嫌疑人基本情況、告知權(quán)利義務(wù)等大多流于形式的內(nèi)容。

2.實(shí)際操作中無法做到完全隔離式檢察談話。指定的居所空間狹小，檢察人員在與犯罪嫌疑人談話時，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行人員就在旁邊，無法做到完全隔離，實(shí)際操作中無法發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。

3.巡回檢察過多注重執(zhí)行而未少審查必要性。高檢院的規(guī)定都是從指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行角度來要求開展相關(guān)法律監(jiān)督工作，而針對公安機(jī)關(guān)決定采取的指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施能否繼續(xù)適用的必要性審查工作卻只字未提。

四、針對指定居所監(jiān)視居住檢察案件的對策建議

（一）明確適用對象的住處標(biāo)準(zhǔn)和有礙偵查程度

1.進(jìn)一步明確被監(jiān)管人員的“固定住處”標(biāo)準(zhǔn)?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中明確，固定住處，是指被監(jiān)視居住人在辦案機(jī)關(guān)所在的市、縣內(nèi)生活的合法住處。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為這里的“市”應(yīng)當(dāng)做狹義理解為外省的所謂“縣級市”。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確“固定住處”的標(biāo)準(zhǔn)，并排除犯罪嫌疑人有能力租住房屋的情況。

2.進(jìn)一步細(xì)化“可能有礙偵查”的程度和證據(jù)。如前所述，9名犯罪嫌疑人中，僅有1人公安機(jī)關(guān)是以“可能有礙偵查”對其指定居所監(jiān)視居住。經(jīng)查，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中明確，有下列情形之一的，屬于“有礙偵查”：可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供的；可能引起犯罪嫌疑人自殘、自殺或者逃跑的；可能引起同案犯逃避、妨礙偵查的；犯罪嫌疑人、被告人在住處執(zhí)行監(jiān)視居住有人身危險的；犯罪嫌疑人、被告人的家屬或者所在單位人員與犯罪有牽連的。前述條款中，三個“可能”和兩個“有”均需要相關(guān)證據(jù)予以佐證，不能單憑公安機(jī)關(guān)主觀臆斷，從而在制度上防止其濫用。

3.進(jìn)一步強(qiáng)化偵查監(jiān)督部門對決定的監(jiān)督意識。強(qiáng)化對公安機(jī)關(guān)適用指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施的監(jiān)督工作力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變以往不捕后接收回執(zhí)歸檔的觀念，對公安機(jī)關(guān)因證據(jù)不足，變相延長羈押期限的行為，明確予以糾正，切實(shí)維護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

（二）聯(lián)合建立案件信息通報違法責(zé)任追究機(jī)制

1.建立決定、解除和變更的信息通報機(jī)制。建議由兩高三部共同簽訂相關(guān)制度性文件，或者由各省、自治區(qū)和直轄市一級的政法部門聯(lián)合簽訂具體的實(shí)施意見，自上而下地逐層逐級落實(shí)，并建立責(zé)任追究機(jī)制，一次性解決信息來源滯后、不暢的現(xiàn)實(shí)難題。

2.建立刑檢、法院等部門的協(xié)助通報機(jī)制。一方面，應(yīng)當(dāng)明確人民檢察院偵查部門、公訴部門收到公安機(jī)關(guān)、人民法院的指定居所監(jiān)視居住決定書副本后，或者以本院名義作出指定居所監(jiān)視居住決定的，均應(yīng)當(dāng)在24小時以內(nèi)將監(jiān)視居住決定書副本抄送刑事執(zhí)行檢察部門，并告知其指定居所的地址。另一方面，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)相關(guān)部門、本院案件管理部門、刑檢部門溝通聯(lián)系的同時，加強(qiáng)與本院偵查部門和人民法院的溝通聯(lián)系，確保信息無死角。

3.督促偵查機(jī)關(guān)和人員自覺主動接受監(jiān)督。T市X區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門在與公安機(jī)關(guān)法制部門溝通交流的過程中，公安機(jī)關(guān)法制部門始終積極配合，共同完善案件信息的通報工作機(jī)制，但是到了具體負(fù)責(zé)執(zhí)行指定居所監(jiān)視居住的基層派出所民警，則或多或少存在畏難情緒。實(shí)踐中，基層派出所民警對臨時增加的監(jiān)管任務(wù)本身就抱有抵觸情緒，而他們?nèi)粘＝佑|較多的是人民檢察院的偵查監(jiān)督部門和公訴部門，對刑事執(zhí)行檢察部門知之甚少，甚至有的民警還停留在刑事執(zhí)行檢察部門只管“大墻內(nèi)”的老舊觀念。因此，人民檢察院必須強(qiáng)化巡回檢察工作力度，督促偵查機(jī)關(guān)和人員自覺主動接受監(jiān)督。

（三）出臺執(zhí)行場所人員設(shè)備等統(tǒng)一規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)

1.建設(shè)以公安機(jī)關(guān)為監(jiān)管主體的執(zhí)行場所?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中明確規(guī)定，人民法院、人民檢察院決定監(jiān)視居住的，負(fù)責(zé)執(zhí)行的縣級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到法律文書和有關(guān)材料后24小時以內(nèi)，通知被監(jiān)視居住人住處或者指定居所所在地的派出所，核實(shí)被監(jiān)視居住人身份、住處或者居所等情況后執(zhí)行。必要時，可以由人民法院、人民檢察院協(xié)助執(zhí)行。同時，高檢院《規(guī)定》中亦明確規(guī)定，人民法院、人民檢察院指派司法警察協(xié)助公安機(jī)關(guān)執(zhí)行指定居所監(jiān)視居住的，人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門應(yīng)當(dāng)對其協(xié)助執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督。因此，建設(shè)以公安機(jī)關(guān)為監(jiān)管主體的執(zhí)行場所為上策，確保嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。

2.在執(zhí)行場所架設(shè)電子監(jiān)控設(shè)備并開放檢察共享。人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門與公安機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)管信息共享和監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)絡(luò)及時、全面掌握執(zhí)法情況和監(jiān)管情況，實(shí)行信息共享、動態(tài)管理和動態(tài)監(jiān)督，并確保信息安全。

3.明確規(guī)定將偵查人員排除在日常監(jiān)管人員以外。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照看守所的管理模式，組建分局一級的單獨(dú)監(jiān)管隊(duì)伍統(tǒng)一負(fù)責(zé)，或者明確規(guī)定將偵查人員排除在日常監(jiān)管人員以外，堅(jiān)決杜絕刑訊逼供等非法取證情況的發(fā)生。

（四）將指定居所監(jiān)視居住納入羈押必要性審查

1.指定居所監(jiān)視居住完全符合“逮捕”的基本條件。新刑訴法明確規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對符合“逮捕”條件，具有一定特殊情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以監(jiān)視居住?？梢?，犯罪嫌疑人、被告人首先要滿足逮捕的條件，同時又具備有某些特殊情形，才最終被適用指定居所監(jiān)視居住。此外，《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定》中明確，羈押必要性審查是指人民檢察院對被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押的必要性進(jìn)行審查，對不需要繼續(xù)羈押的，建議辦案機(jī)關(guān)予以釋放或者變更強(qiáng)制措施的監(jiān)督活動。因此，指定居所監(jiān)視居住完全可以納入人民檢察院羈押必要性審查的審查范圍。

2.從折抵刑期看指定居所監(jiān)視居住的“羈押”屬性。新刑訴法明確規(guī)定，指定居所監(jiān)視居住的期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期。被判處管制的，監(jiān)視居住一日折抵刑期一日；被判處拘役、有期徒刑的，監(jiān)視居住二日折抵刑期一日。既然如此，指定居所監(jiān)視居住是完全有必要進(jìn)行必要性審查的。

3.羈押必要性審查是充實(shí)當(dāng)前檢察職能的重要手段。明確賦予人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門對被指定居所監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押的必要性進(jìn)行審查的權(quán)力。這對維護(hù)被羈押的犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)益，保障刑事訴訟活動順利進(jìn)行，均起到了至關(guān)重要的作用。