論行政法中對信賴?yán)姹Ｗo的司法適用

摘 要 在行政法的實踐過程中，經(jīng)常會遇到政府部門突然制定了一個新的規(guī)定或者把它之前所做的規(guī)定給撤銷了。而對于之前已經(jīng)做出的行政行為，行政相對人由于對政府充分的信賴，所以已經(jīng)提前安排了未來的事務(wù)，或者已經(jīng)做出了一定的行為。在眾多案例中，政府作為一個行政主體，是否能夠任意變更或者撤銷先前的行政行為，這成了大家都在討論的問題。信賴?yán)姹Ｗo原則就是一個控制行政主體行政權(quán)保護行政相對人利益的基本原則。本文主要就行政法中對信賴?yán)姹Ｗo的司法適用進行全方位的分析和介紹。

關(guān)鍵詞 行政法 信賴?yán)?利益保護 司法適用

作者簡介：黃劍，江蘇正新律師事務(wù)所。

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.298

早在德國二戰(zhàn)時期，信賴?yán)姹Ｗo原則就已經(jīng)被法學(xué)界研究過，并尤其對行政法的信賴?yán)姹Ｗo原則進行更進一步的研究，從而使得這一原則能夠在我國的行政法領(lǐng)域得到更加全面地應(yīng)用，并在之后能夠為我國的行政立法和構(gòu)建行政程序法提供一些參考性的意見，最終為我國市場經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)I造良好的法律環(huán)境。

一、 信賴?yán)姹Ｗo原則的基本含義

當(dāng)個人對行政機關(guān)所作出的行政處分已經(jīng)產(chǎn)生了信賴?yán)?，并且這種信賴?yán)嬉驗槠湔?dāng)性而得到保護時，那么行政機關(guān)將不得不撤銷這種信賴?yán)?。而在撤銷的過程中就必須要對其信賴?yán)娴膿p失進行補償。信賴?yán)嬖瓌t要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律優(yōu)先原則 。在信賴?yán)姹Ｗo原則前，法律優(yōu)先原則已經(jīng)被弱化。從根本上說，信賴?yán)姹Ｗo原則指的就是政府在實施行政行為時，也必須誠實守信。

二、信賴?yán)鏄?gòu)成原則五大構(gòu)成要件

信賴?yán)姹Ｗo原則主要由五大原則構(gòu)成：

第一，該原則實施的基礎(chǔ)就是信賴?yán)娴拇嬖?，如果信賴?yán)娌淮嬖诘脑?，那么行政相對人就根本沒有正當(dāng)合理的信賴?yán)?，也就根本無法對行政相對人進行利益保護。

第二，當(dāng)行政行為的信賴?yán)娴靡援a(chǎn)生之后，如果沒有法定的程序或者條件的話，那么任何行政主體都不能將這種利益隨意的更改、撤銷或者廢止。所有的行政行為一經(jīng)作出就必須產(chǎn)生行政法上的效力，而此種行為就會被最終定位合法的行為，那么信賴?yán)婢蜁煌贫楹戏ɡ?，所有的行政主體和行政相對人都必須在這個過程中嚴(yán)格進行遵守。只有在符合法定的條件和法定程序的基礎(chǔ)上才能夠停止對該信賴?yán)娴谋Ｗo和執(zhí)行，也只有這樣行政相對人才能夠?qū)ζ湫袨檫M行科學(xué)的預(yù)測和安排，那么社會秩序也才會在最終連續(xù)穩(wěn)定下來。

第三，信賴?yán)鎸π姓鄬θ水a(chǎn)生了實際的影響。由行政主體作出了行政行為，而該行為被推定為合法行為，行政相對人根據(jù)行政行為所獲得或者即將獲得的利益與行政主體之間本身存在著因果關(guān)系，而最終這種利益對行政相對然也產(chǎn)生了實際的影響。

第四，所有的信賴?yán)姹举|(zhì)上都屬于正當(dāng)利益，公民本身對行政主體所實施的行政行為或者已經(jīng)獲得或者即將獲得利益深信不疑，并在主觀上強調(diào)行政先對人是沒有過錯的。

第五，如果行政相對人的信賴?yán)嬖獾搅诵姓黧w的侵犯的話那么就應(yīng)該得到補償，這完全符合有權(quán)利就應(yīng)該有救濟的原則。

三、信賴?yán)姹Ｗo原則在司法實踐中存在的問題

（一）信賴保護原則適用范圍過于狹窄

目前在我國行政補償實踐的過程中，信賴?yán)姹Ｗo原則適用的范圍還是太過狹窄。在行政法的設(shè)立的多項原則中，信賴?yán)姹Ｗo原則是其中最重要的一項原則，應(yīng)該始終貫穿于行政權(quán)力的運行過程中，讓它一方面可以適用于抽象的行政行為，另外一方面又可以適用于授益的行政行為。而從實際的情況來看，我國僅僅將信賴保護原則局限于行政許可這一范疇中，而對其他類型的行政行為卻沒有做明文規(guī)定。導(dǎo)致的結(jié)果就是既不能夠滿足現(xiàn)實生活中的需要，也不能夠保護行政相對然的利益 。此外，我國的行政指導(dǎo)、行政登記和其他方面都未能納入信賴?yán)姹Ｗo原則中去。2011年江蘇省南通中級人民法院的“海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的海安縣國土資源局土地行政確認(rèn)案”中，盡管在最后判決的過程中并未出現(xiàn)所謂的“信賴?yán)妗钡淖盅?，但其實整個案件所體現(xiàn)的就是信賴?yán)姹Ｗo的原則精神。信賴?yán)娌粌H發(fā)生在行政許可案件中，在行政確認(rèn)和行政登記的案件中也會有所涉及。

（二）《行政許可法》立法中還存在疏漏

有些法律概念還未做明確的規(guī)定。例如“公共利益”這個字眼將使得行政主體的自由裁量權(quán)不斷地得以擴大，將不利于保護人民的信賴?yán)?；其次，《行政許可法》以及其他相關(guān)的法律規(guī)定都沒有明確行政行為的違法屬于撤銷還是無效情況。因為撤銷的違法行政行為和無效的行政行為所適用的信賴保護原則是不同的，所以這樣一來就不利于保護行政相對然的合法權(quán)益。再者，在《行政許可法》中并沒有對撤銷權(quán)的時間和種類進行全面的限制，幾乎隨時可以撤銷種種行為，但是卻往往沒有很好地顧及法律的安定性和對其他權(quán)利主體的利益，最終法律也沒有明確規(guī)定對撤銷的行為如何進行救濟。

（三）行政補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不明確

被信賴?yán)媾c行政補償之間也有著很大的關(guān)系。行政補償是國家調(diào)整公共利益、個人利益、全局利益和局部利益之間關(guān)系的一項基本的制度，它與信賴保護原則更是有直接的關(guān)系。雖然我國的《行政許可法》在第八條已經(jīng)規(guī)定：“在此過程中對公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的話，那么行政機關(guān)應(yīng)該依法進行補償。”這一規(guī)定，但是絕大多數(shù)情況下也只能夠按照規(guī)定給予補償，對于補償?shù)臄?shù)額并沒有做嚴(yán)格的規(guī)定。但是，公平的補償數(shù)額是在衡量的公共利益和個人利益之后才確定的，適當(dāng)?shù)难a償只是行政補償中的最低標(biāo)準(zhǔn)，通常低于被許可人的實際損失。因此，不同的補償標(biāo)準(zhǔn)對被許可人的補償是有決定性意義的。但是從現(xiàn)行的規(guī)定來看，我國恰恰缺少相應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。

四、 完善信賴?yán)姹Ｗo原則在司法中的適用

（一）明確公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國的《行政許可法》還沒有很好地明確公共利益的范疇，法律界人士和學(xué)者對此概念也有不同的認(rèn)識和理解。雖然有的人確實能夠?qū)⒐怖鎱^(qū)分為不同的種類，認(rèn)為公共利益是多種利益的集合，但是還是沒有從概念上對“公共利益”的界定進行嚴(yán)格的判斷，而司法適用就是要在漫長的過程中取出自由裁量權(quán)的恣意性，并以其他的標(biāo)準(zhǔn)和方法進行界定。在我國，可以通過列舉的形式將公共利益通過法律條文的形式所體現(xiàn)出來。通常情況下，如果某一利益非常廣泛地符合該地區(qū)幾乎所有人的利益，并在內(nèi)容上能夠滿足公共需要或者本身具備公益性的性質(zhì)時，那么則可以被認(rèn)定為公共利益。

此外，由于公共利益的狀態(tài)是隨著社會發(fā)展的變化而變化的，所以必須指定行政程序?qū)怖孢M行界定和判斷，并在這個過程中啟用包括聽證和調(diào)查在內(nèi)的諸多程序。正如之前所說的，行政程序的功能就在于對權(quán)力的限制和保障，其過程就是一個通過事實和證據(jù)來確保人與人之間能夠平等參與和理性協(xié)商的對話過程，這也不是由行政主體肆意和專斷而做出的決定。因此，《行政許可法》應(yīng)該可以按照正當(dāng)?shù)某绦蚝鸵蟠_定行政許可和撤銷程序的規(guī)則，并在這個過程中明確行政主體資格、申請、審查、通知、說明理由和其他一系列細(xì)則規(guī)定，這也是《行政許可法》明確公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)最基本的程序。

（二）量化行政補償標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建和完善行政補償制度

在補償和完善行政功能的過程中，最根本的就是要讓其救濟功能得以全部實現(xiàn)。首先，應(yīng)該根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定來明確具體的補償標(biāo)準(zhǔn)，不能僅僅就是規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)該依法給予補償”。在相關(guān)具體的案例中，也出現(xiàn)過所獲的補償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所受的損失的案例。即使是在相同條件和情況的案例中，法院處理的結(jié)果也會有很大的差別。根據(jù)我國具體的國情，我國應(yīng)當(dāng)首先確定公平補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，這一方面符合我國國情的經(jīng)濟水平，也能夠很好地彌補行政相對方的信賴?yán)鎿p失。另外一方面，也要擴大行政補償范圍。目前，信賴?yán)嫠a(chǎn)生的不僅僅是財產(chǎn)上的損失，信賴?yán)姘l(fā)生侵犯的情況同樣也存在于受教育權(quán)、選舉權(quán)和婚姻權(quán)等人身權(quán)利中。因此，尤其應(yīng)該將補償?shù)姆秶鷶U大到人身權(quán)利上去。因為信賴?yán)姘鹊美婧推诖妫绻麅H僅補償既得利益卻沒有補償期待利益的話，那么就違背了信賴?yán)姹Ｗo的目的，也將不利于維護受損方的合法權(quán)益，一旦合法的權(quán)益不能夠得到保護，社會的穩(wěn)定也會因此被破壞 。最后，完善行政補償程序也顯得非常重要。在行政權(quán)利和利益實施的過程中，如果能夠減少暗箱操作的話，那么就能夠有利地限制行政權(quán)力的肆意性。所以在實際操作的過程中，尤其可以制定可行的行政程序，用以更好地規(guī)定和保障權(quán)力。并在此過程中有效借鑒行政賠償程序的經(jīng)驗，從行政程序的各個方面都能夠予以明確的規(guī)定。

（三）確立利益權(quán)衡司法規(guī)則

從民事審判和行政審判的過程來看司法機關(guān)對案件的處理要能夠經(jīng)得住社會效果和法律效果的雙重評價，因此也就要權(quán)衡公共利益和信賴?yán)?。要想更好地?quán)衡兩者之間的關(guān)系，那么就要在運用價值位階原理的基礎(chǔ)上更好地理清兩者之間的價值，并運用價值位階原理對兩者的價值進行判斷。在這個過程中，尤其要注意量化信賴原則和公共利益之間的關(guān)系，并有效把握信賴?yán)婧凸怖嬷g的關(guān)系，對公共利益、所涉及的群體人數(shù)、群體性利益、群體性需求和其他需求方面進行考量。在此過程中，同時聽取利害關(guān)系人和相關(guān)民眾的意見是非常重要的一個過程，只有這樣才能夠最終確定信賴?yán)娴臉?gòu)成。我們尤其可以借鑒諸如德國在信賴?yán)鏅?quán)衡利益的例子。行政機關(guān)的信賴程度是和它的級別有著很大的關(guān)系的；書面形式所確立下來的信賴?yán)嬉瓤陬^所確立下來的信賴?yán)娓?；要通過比例的原則來確定衡量的規(guī)則。在整個過程中，慎重考察行政行為的正當(dāng)性、必要性、最小性和均衡性是最重要的過程，在這個過程中用來確立利益權(quán)衡的司法規(guī)則。

五、結(jié)語

目前，很有必要完善我國行政法對信賴?yán)娴谋Ｗo方式，這其中包括實體性保護方式和程序性保護方式兩個過程。我國目前沒有法律對行政程序作出具體的規(guī)定，因此存在很大可能行政權(quán)力會被濫用。尤其應(yīng)該以法律程序來規(guī)范和約束行政主體，以防止行政主體單方面任意變動行政行為。

注釋：

姜明安.行政法與行政訴訟法.北京：北京大學(xué)出版社.2013（3）.28-32.

孫德巖.論我國行政許可法上的信賴保護原則.商場現(xiàn)代化.2013（5）.287-292.

應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法.北京：中國政法大學(xué)出版社.2015（3）.45-48.