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    建議加強(qiáng)對(duì)地方人大組織建設(shè)和立法工作指導(dǎo)

    2018-04-18 11:31:26殷一璀
    上海人大月刊 2018年3期
    關(guān)鍵詞:全國(guó)人大常委會(huì)法律建設(shè)

    殷一璀

    張德江委員長(zhǎng)所作的報(bào)告政治站位高、思想性強(qiáng)、內(nèi)容厚實(shí),地方人大感到非常親切。這個(gè)報(bào)告充分反映了全國(guó)人大常委會(huì)切實(shí)擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的職責(zé),推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)付出的巨大努力、取得的重大成績(jī),也充分展示了人民代表大會(huì)制度和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的重要地位和獨(dú)特作用。贊同張德江委員長(zhǎng)的報(bào)告。

    全國(guó)人大常委會(huì)過(guò)去幾年工作給我們留下幾點(diǎn)印象非常深刻:

    一是全國(guó)人大常委會(huì)旗幟鮮明講政治,堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書(shū)記權(quán)威和核心地位,堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),毫不動(dòng)搖地把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在人大工作各方面和全過(guò)程,努力把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者真正打通、有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。黨的十八大以來(lái),黨中央高度重視人大工作,全面加強(qiáng)對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo),下發(fā)10多項(xiàng)指導(dǎo)性文件,涉及換屆選舉、加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)、健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表管理等諸多領(lǐng)域。黨的十九大后,中央又下發(fā)有關(guān)建立向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況、人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展等文件。文件數(shù)量之多、密度之高、改革力度之大,在人大發(fā)展歷程中是少見(jiàn)的。五年來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)真學(xué)習(xí)、堅(jiān)決貫徹黨中央關(guān)于人大工作的系列文件精神,完成了各項(xiàng)改革舉措,全面開(kāi)創(chuàng)人大工作新局面。

    二是全國(guó)人大常委會(huì)大事要事不畏難、不避險(xiǎn),敢擔(dān)當(dāng)、善作為,許多工作擲地有聲、踏石留印,給全社會(huì)留下深刻印象。比如說(shuō),本次大會(huì)通過(guò)憲法修正案,即將審議的國(guó)家監(jiān)察法(草案)。比如說(shuō),采取創(chuàng)制性辦法,依法嚴(yán)肅處理遼寧拉票賄選案、湖南衡陽(yáng)破壞選舉案。比如,作出關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問(wèn)題的決定和相關(guān)法律解釋?zhuān)瑘?jiān)決捍衛(wèi)憲法和人民代表大會(huì)制度的尊嚴(yán)和權(quán)威,產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng),得到全社會(huì)的高度肯定。

    三是全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)人大立法主導(dǎo),注重提高立法質(zhì)量,完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。五年來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)立法數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快、效果好,國(guó)家立法跑出了“加速度”。我們印象很深的是,全國(guó)人大常委會(huì)立柱架梁、填補(bǔ)空白,完成了民法典開(kāi)篇之作,構(gòu)建了國(guó)家安全法律制度基本框架,大力加強(qiáng)文化領(lǐng)域立法,用最嚴(yán)的法律制度保障生態(tài)環(huán)境和人民權(quán)益,為完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系邁出新的堅(jiān)實(shí)步伐。

    四是全國(guó)人大常委會(huì)堅(jiān)持服務(wù)黨和國(guó)家大局。五年來(lái),在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村集體土地制度、司法體制、國(guó)防和軍隊(duì)等重大改革舉措推進(jìn)中,常委會(huì)都完善授權(quán)決定和改革決定工作機(jī)制,確保重大改革于法有據(jù),成為十二屆全國(guó)人大常委會(huì)工作的一大特色。上海也是改革的受益地區(qū)。在推動(dòng)打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中持續(xù)發(fā)力,堅(jiān)持用最嚴(yán)格的法律制度提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感,不斷推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)。

    作為地方人大,我們還有一個(gè)強(qiáng)烈感受,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)地方人大工作的指導(dǎo)。過(guò)去我們比較強(qiáng)調(diào)上下級(jí)人大之間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,這一屆人大常委會(huì)對(duì)地方人大工作的指導(dǎo)明顯增強(qiáng),可以說(shuō),是近年來(lái)推動(dòng)地方人大工作力度最大的五年。全國(guó)人大常委會(huì)著眼于全國(guó)五級(jí)人大的整體進(jìn)步,加強(qiáng)調(diào)查研究,報(bào)請(qǐng)中央轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的指導(dǎo)性文件,先后兩次召開(kāi)全國(guó)性會(huì)議推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大建設(shè),確實(shí)解決了一些長(zhǎng)期制約基層人大工作發(fā)展的突出難題。從上海來(lái)看,貫徹這一文件精神,全市所有街道設(shè)立了人大工委,配備主任、副主任和委員;超過(guò)95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席實(shí)行專(zhuān)職配備,全部設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室(代表聯(lián)絡(luò)室),基層人大組織建設(shè)得到大大加強(qiáng)。

    五年來(lái),上海人大常委會(huì)的許多工作得到了全國(guó)人大常委會(huì)的大力支持。全國(guó)人大常委會(huì)兩次就上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)作出調(diào)整相關(guān)法律實(shí)施的決定,支持上海制定出臺(tái)道路交通管理?xiàng)l例,幫助我們破解社會(huì)信用體系建設(shè)、單用途預(yù)付卡立法中的很多難點(diǎn)問(wèn)題,確保這些重要法規(guī)施行后站得住、行得通、真管用。全國(guó)人大常委會(huì)五年來(lái)10多次選擇到上海開(kāi)展食品安全、安全生產(chǎn)、固體廢棄物防治等執(zhí)法檢查,委托我們擬定相關(guān)法律文本草案,同時(shí)建立全國(guó)唯一的設(shè)在社區(qū)的基層立法聯(lián)系點(diǎn),這些都有力推動(dòng)了上海相關(guān)領(lǐng)域的工作,也提升了我們地方人大工作水平,這里我們也表示感謝!

    下面,我結(jié)合地方人大實(shí)踐,談兩方面建議:

    一、懇請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)地方人大組織建設(shè)的指導(dǎo)。黨中央對(duì)人大工作的要求越來(lái)越高,人大的自身建設(shè)和履職本領(lǐng)顯得更為重要,很希望全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)三方面指導(dǎo)。

    一是希望全國(guó)人大加強(qiáng)對(duì)地方人大設(shè)置專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的指導(dǎo)。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員專(zhuān)業(yè)性強(qiáng),可以經(jīng)常舉行會(huì)議,在人大和常委會(huì)閉會(huì)期間可以發(fā)揮很大的作用,也被稱為“行動(dòng)中的議會(huì)”,是人大及其常委會(huì)工作的重要支撐。黨的十九大提出“完善人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的設(shè)置”。在這次修憲和機(jī)構(gòu)改革中,對(duì)全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的設(shè)置已經(jīng)予以了明確。而地方人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的格局,主要基礎(chǔ)是上世紀(jì)八十年代奠定的,而且全國(guó)各地差異很大,少的省只有3個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì),多的省有9個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。如何科學(xué)設(shè)置專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是值得研究的。非常希望全國(guó)人大常委會(huì)在這方面給予更好的指導(dǎo)。

    二是希望全國(guó)人大繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)立法隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo),出臺(tái)相關(guān)政策措施。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)作出部署。習(xí)近平總書(shū)記指出,我國(guó)專(zhuān)門(mén)法治隊(duì)伍包括在人大和政府從事立法工作的人員,在行政機(jī)關(guān)從事執(zhí)法工作的人員,在司法機(jī)關(guān)從事司法工作的人員。我們實(shí)踐中感到,按照中央提出的建設(shè)一批立法領(lǐng)軍人才、專(zhuān)家級(jí)立法工作骨干人才、素質(zhì)優(yōu)良的立法工作專(zhuān)業(yè)人才的要求,這方面差距還是很大,立法工作隊(duì)伍有待大大加強(qiáng)。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)提出過(guò)目標(biāo),要求經(jīng)過(guò)一定的努力,到2020年,全國(guó)人大能建立起一支總數(shù)在260多人左右的政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、結(jié)構(gòu)合理的立法工作隊(duì)伍。省級(jí)人大常委會(huì)法工委應(yīng)有30名左右的立法工作人員,設(shè)區(qū)的市應(yīng)有10名左右的立法工作人員,而且對(duì)隊(duì)伍素質(zhì)提出很高要求。我們現(xiàn)在不僅數(shù)量上緊缺、質(zhì)量上也有差距,特別是一些既有法律知識(shí)背景,又懂立法實(shí)踐的人才不多。所以現(xiàn)在各級(jí)人大法制委、常委會(huì)法工委工作非常辛苦,被稱為苦力班子,但缺少相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。希望全國(guó)人大在這方面能有研究、能有政策舉措,切實(shí)推動(dòng)各地建立有吸引力的立法人才培養(yǎng)成長(zhǎng)體系,暢通立法、執(zhí)法、司法三支隊(duì)伍的干部交流渠道,為立法工作提供人才儲(chǔ)備和智力支持。

    三是希望全國(guó)人大加強(qiáng)對(duì)人大依法履職運(yùn)行機(jī)制的指導(dǎo)。我們每次參加全國(guó)兩會(huì)、列席全國(guó)人大常委會(huì),都學(xué)習(xí)了全國(guó)人大常委會(huì)很好的運(yùn)作機(jī)制。人大要提高依法履職水平,科學(xué)的工作機(jī)制顯得越來(lái)越重要。因此,也希望全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)這方面的指導(dǎo)。

    二、懇請(qǐng)全國(guó)人大繼續(xù)支持上海在改革中先行先試,加強(qiáng)對(duì)地方立法工作的指導(dǎo),支持地方人大加強(qiáng)法規(guī)制度供給。地方性法規(guī)是國(guó)家法律體系的重要組成部分,承擔(dān)著補(bǔ)充和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要作用。地方立法主要有實(shí)施性立法、自主性立法、先行性立法三種類(lèi)型。隨著修改后立法法的實(shí)施,地方立法也面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

    黨的十八大以來(lái),中央對(duì)上海進(jìn)一步提出了當(dāng)好改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的要求。各方面的立法需求十分旺盛。按照“立法與改革決策相銜接、重大改革于法有據(jù)”的要求,在排頭兵、先行者定位下,地方立法工作在建設(shè)卓越的全球城市的目標(biāo)下,需要更好與國(guó)際進(jìn)行對(duì)標(biāo),要求地方立法加強(qiáng)法治供給,滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。面對(duì)這些問(wèn)題,有些主要需要地方人大自己研究解決,有些需要全國(guó)人大常委會(huì)給予研究支持,有時(shí)候需要全國(guó)人大常委會(huì)給予授權(quán)。

    這兩年來(lái),我們?cè)谥贫ā吨袊?guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中,遇到了金融法律制度屬于國(guó)家專(zhuān)屬立法權(quán)、而支持自貿(mào)區(qū)金融改革又需要地方立法對(duì)金融作出創(chuàng)新規(guī)定的難題。我們?cè)谛薷摹渡虾J械缆方煌ü芾項(xiàng)l例》過(guò)程中,遇到了超大型城市交通越來(lái)越多依靠電子警察等信息化手段進(jìn)行執(zhí)法,與早期制定的、建立在“靠人現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”基礎(chǔ)上的國(guó)家交通法如何銜接的難題。后來(lái)在全國(guó)人大常委會(huì)的支持下,我們比較智慧地解決了這個(gè)問(wèn)題。當(dāng)前,在互聯(lián)網(wǎng)和人工智能大力發(fā)展的背景下,地方立法在電子商務(wù)、預(yù)付卡監(jiān)管等領(lǐng)域都遇到了類(lèi)似問(wèn)題。我們?cè)谥贫ù髿馕廴痉乐螚l例過(guò)程中,上海與江蘇、浙江、安徽協(xié)同過(guò)程中,取得了很好的立法個(gè)案結(jié)果。但隨著長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程加快,交通聯(lián)通、醫(yī)保聯(lián)通、環(huán)境協(xié)同治理等方面要求我們協(xié)同立法的需求日漸強(qiáng)烈,如何建立區(qū)域立法協(xié)同長(zhǎng)效機(jī)制,我們地方需要努力,同時(shí)也需要全國(guó)人大常委會(huì)給予指導(dǎo)。還有,我們?cè)谥С制謻|新區(qū)先行先試的過(guò)程中,感到浦東承擔(dān)國(guó)家先行先試改革任務(wù)多、法治保障需求強(qiáng)烈,但浦東不是一個(gè)享有地方立法權(quán)的區(qū),因此,如何支持浦東新區(qū)在沒(méi)有立法權(quán)的情況下也能很好先行先試,是我們一直在思考的問(wèn)題。

    總之,懇請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)、國(guó)際金融中心建設(shè)給予我們指導(dǎo),必要時(shí)給予我們授權(quán),讓我們更好處理法制統(tǒng)一性和支持地方先行先試的關(guān)系,讓我們地方的先行先試改革于法有據(jù)。

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