唐朝如何防范官員權(quán)力濫用

杜文玉

【關(guān)鍵詞】唐代 ?官吏犯罪 ?懲治 ? ?【中圖分類號】K242 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

唐朝對官吏職務(wù)犯罪的預(yù)防與懲治主要采取了兩類措施，一是加強(qiáng)制度建設(shè)，對其權(quán)力進(jìn)行制約，以防止官吏犯罪;二是加強(qiáng)法制建設(shè)，以懲治犯罪官吏。其最大特點(diǎn)就是制度設(shè)計嚴(yán)密，使官吏難以鉆空子，對官吏犯罪的懲罰遠(yuǎn)重于普通犯罪，增加其違法的成本。

除了嚴(yán)密的選人用人制度，監(jiān)察職能的完善也是唐朝對官吏權(quán)力監(jiān)督的有效方式

唐代的選人用人制度十分嚴(yán)密，大體可分為兩個部分。六品以下官吏的選用，掌握在吏部與兵部手中，前者負(fù)責(zé)文官銓選，后者負(fù)責(zé)武官銓選，每年進(jìn)行一次。凡銓選都要經(jīng)過考試，合格者才能獲得官職，參加者為科舉及第者、門蔭、行伍、入幕、流外入流以及前資官等，統(tǒng)稱為選人。任用名單一旦確定，要進(jìn)行公示，允許選人提出異議。這一形式要進(jìn)行三次，即所謂“三唱三注”制度。官吏選定后，要呈報門下省審議，稱為“過官”制度，如門下省認(rèn)為選用不當(dāng)，則駁回重選。對五品以上官吏以及御史、郎官等的選任，由宰相或皇帝負(fù)責(zé)，選定后同樣要經(jīng)過門下省審議，如選任不當(dāng)，即使是皇帝的旨意，也不能通過。如唐文宗任給事中郭承嘏為華州刺史，唐宣宗任右金吾大將軍李燧為嶺南節(jié)度使，唐懿宗任命乳母楚國夫人女婿為夏州刺史，均在審議環(huán)節(jié)被駁回。

除了嚴(yán)密的選人用人制度，監(jiān)察職能的完善也是唐朝對官吏權(quán)力監(jiān)督的有效方式。武則天時，監(jiān)察御史蕭至忠彈劾宰相貪污，御史大夫李承嘉指責(zé)其沒有報告長官，蕭至忠說如果先報告大夫，將來彈劾大夫不知要報告誰？開元時規(guī)定御史彈奏須稟告長官，但肅宗時，又改為無須稟告長官。唐代監(jiān)察制度有一個特點(diǎn)，就是把所有的官吏都置于監(jiān)察的范圍內(nèi)，沒有不受監(jiān)察的特殊人員，即把御史臺也納入監(jiān)察范圍內(nèi)，規(guī)定由尚書左、右丞負(fù)責(zé)監(jiān)察并糾彈御史。把監(jiān)察工作貫穿于各部門的日常工作中，是其監(jiān)察制度的又一個鮮明特點(diǎn)。在京各部門每月都有御史按期巡察，地方則派巡按御史定期巡察，重要部門如國庫與太倉的開啟，對死刑犯的處決，宮中朝會的舉行，都必須有御史到場監(jiān)察，甚至尚書省召開的政務(wù)會議，也要派御史列席參加，而不是發(fā)現(xiàn)官吏犯罪后，事后再去追究。唐朝還重視對司法部門的監(jiān)察，因?yàn)檫@是官吏濫用職權(quán)、貪污受賄的重災(zāi)區(qū)。唐朝規(guī)定無論是在京各執(zhí)法部門還是地方審理的司法案件，都要定期派御史進(jìn)行查訪，重要的案件則由御史臺、大理寺、刑部聯(lián)合組成辦案機(jī)構(gòu)，直接進(jìn)行審理。

加強(qiáng)對官吏的考課是預(yù)防職務(wù)犯罪的重要保障。唐朝的考課每年進(jìn)行一次，分為九個等級，考課結(jié)果要記入檔案，直接影響官吏們的升遷與否。唐前期考課十分嚴(yán)格，前三個等級很少有人能夠獲得。唐高宗時，狄仁杰任大理丞，由于工作出色，年終考課時被評為中上等，負(fù)責(zé)京官考課的劉仁軌認(rèn)為所定等級太高，后經(jīng)大理卿張文瓘力爭，劉仁軌遂將其等級提為上下，即第三等。唐朝的審計制度也十分嚴(yán)密，其主要特點(diǎn)：審計的范圍十分廣泛，除了賦稅收入外，包括俸祿、辦公、采購、賜賞、營造等所有經(jīng)費(fèi)，都在審計范圍內(nèi)，基本不留死角;進(jìn)行經(jīng)常性的審計，根據(jù)不同部門的性質(zhì)，分別按年、季、月審計，年終將結(jié)果呈報中央比部（刑部所屬四司之一）;比部審計的重點(diǎn)是：一是審查按規(guī)定應(yīng)存留的錢物定額是否有所突破，二是審查各項(xiàng)開支的數(shù)目與去向是否合理，三是核對賬目與錢物是否相符。這種審計機(jī)制使得唐代官吏大面積塌方式的腐敗基本不存在，貪腐現(xiàn)象雖有，但卻極少有侵呑巨額公款或大規(guī)模的超支亂支現(xiàn)象。

任官回避、管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離也是唐朝預(yù)防官吏犯罪的重要方式

唐朝采取嚴(yán)格的任官回避制度，這對于杜絕任人唯親、拉幫結(jié)派的現(xiàn)象有著積極的作用。回避制度主要體現(xiàn)在兩個方面：一是科舉與入仕方面，二是銓選與任職方面。唐朝科舉考試由禮部主持，如禮部官員有親朋參加考試，則將其移交吏部考功司組織考試，稱之別頭試。別頭試及第者，通常都要復(fù)試，如唐武宗會昌四年別頭及第5人，經(jīng)復(fù)試后僅允許1人及第，可見其嚴(yán)格程度。如果宰相的親朋參加考試，拔解后則由翰林院進(jìn)行復(fù)試，以防營私舞弊。凡宗室、外戚、權(quán)臣與藩鎮(zhèn)的子弟入仕時，只能任奉朝請、檢校官、員外官（檢校官指攝理某些官職，員外官指編制之外的官職），不能任治理民眾的官職，不許藩帥子弟在當(dāng)?shù)厝温?，不能在中央重要部門任職等。以唐朝著名宰相李德裕為例，其父李吉甫任宰相期間，李德裕避嫌長期在地方任幕職官，直到其父死后，才得以回到京師任職。此外，還規(guī)定官吏不能在原籍任職，親屬不能在同一地區(qū)、同一部門任職，親屬不能是上下級關(guān)系。某些特殊職務(wù)，如京畿地區(qū)府縣官、翰林學(xué)士、御史等，權(quán)臣親屬子弟皆須回避，不能薦舉親屬子弟為官。

管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，就是將政務(wù)部門與事務(wù)性部門分開，這是唐制的一個很大特點(diǎn)。以中央機(jī)構(gòu)為例，中書、門下兩省、尚書六部等皆為政務(wù)部門，九寺、五監(jiān)以及秘書省、殿中省、司天臺等，皆為事務(wù)性部門。前者制定的政令，由后者執(zhí)行，即將決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開了，政務(wù)部門不掌管具體事務(wù)。不允許一個部門既制定政策，又具體執(zhí)行，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員。比如戶部掌管財政等經(jīng)濟(jì)方面的政務(wù)，其頒布的有關(guān)錢糧收支的政令，由掌管國庫的太府寺和掌管太倉的司農(nóng)寺執(zhí)行。后兩個部門雖然掌管國家錢糧，沒有戶部的命令不能動一文錢一粒糧，其奉命開倉時還有御史蒞臨監(jiān)察。戶部雖管財政，由于不直接掌管錢糧，無從貪污，除非三個部門（包括御史臺）勾結(jié)，不過這種可能性基本不存在。其他部門的情況，也與此類似。

除了完善各種制度外，唐朝還制定了詳盡的法律，規(guī)范官吏的行為，預(yù)防官吏犯罪?，F(xiàn)存《唐律》十二篇，其中《職制律》是專門針對官吏職務(wù)犯罪而制定的，所謂“職司法制，備在此篇”。主要包括六個方面的內(nèi)容：一官吏不敬行為，二官吏違禮行為，三官吏擅權(quán)行為，四官吏違紀(jì)行為，五官吏失職行為，六官吏貪臟行為。如果違反了這些法律將會受到相應(yīng)的懲處。除了《職制律》外，在唐律的其他各篇中，還有一些與官吏職事相關(guān)的條文。法律是通過對犯罪行為的懲處，以達(dá)到減少犯罪的目的，同時也有警示官吏的作用，從而起到預(yù)防犯罪的作用。在《唐律疏議》頒行以后，唐朝還多次修訂過相關(guān)法律以及頒布過許多敕條，后者甚至具有優(yōu)先于律的法律地位。根據(jù)不同時期官吏犯罪的特點(diǎn)，在這些律條與敕條中都有相應(yīng)的規(guī)定，以懲治各種犯罪行為。

唐朝懲治犯罪官吏，重點(diǎn)打擊司法腐敗與貪污受賄

有唐一代積累了豐富的懲治官吏犯罪行為的經(jīng)驗(yàn)，包括行政處分或者法律懲罰兩類。前者針對的是官吏的輕微失職行為，后者則是針對犯罪行為。唐前期即使官吏輕微失職，大都采用刑事手段進(jìn)行懲處，比如對沒有按期赴任的官員，延誤“一日笞十，十日加一等，罪止徒一年”。沒有按時完成詔敕的起草、謄寫以及其他公文的，遲“一日笞五十，一日加一等，十日徒一年”。對輕微失職行為采用法律手段懲治，將會導(dǎo)致人人自危，使官員無所措手足。所以唐后期多采取行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰懲治輕微失職的官員，前者包括除名、免官、降職、削階等，后者則分為奪祿、罰俸等。這樣做有利于區(qū)分刑事犯罪與行政失誤的界限，對于改善吏治反倒有利，因此是一種進(jìn)步與文明的表現(xiàn)。

對于嚴(yán)重的失職行為，則采取刑事處罰，其中又分為過失與故違。關(guān)于前者唐律采用了“誤”“過”“不覺”“不知”等用語，雖然屬于嚴(yán)重失職，但定刑時相對要輕一些;對于后者則加重懲處。這種區(qū)分在法律實(shí)踐中具有合理性，也是唐律較之以前各朝法律有所進(jìn)步的表現(xiàn)。此外，唐律還對軍事、政務(wù)管理、救災(zāi)防災(zāi)以及人事任用、銓選考試等方面的瀆職行為，制定了相應(yīng)的懲處條文，把官吏的管理納入到法制的軌道上。

其中懲處最嚴(yán)厲的是司法瀆職和貪污受賄行為。這一時期有關(guān)懲處貪污受賄的法律規(guī)定，比其他方面的犯罪懲處力度都要大。如唐玄宗時，中書主書趙誨收受蕃人珍寶，玄宗大怒，親自審訊，判其死刑。宰相姚崇認(rèn)為罪不至死，奏請后改判杖一百、流放嶺南。按照唐律應(yīng)判處流刑三千里，玄宗為了加重懲處，才在流刑之外再加杖刑。這樣做的目的就是希望通過以法治吏以達(dá)到吏治的清明。

唐律規(guī)定監(jiān)臨主守自盜及盜所監(jiān)臨財物，滿5匹者，除名，30匹者，判處絞刑，而普通盜竊罪則沒有死刑的規(guī)定?？梢娺@一規(guī)定明顯比普通盜竊罪嚴(yán)厲得多，其立法的基本原則是，凡監(jiān)守自盜者，以普通盜竊罪加一等論處，官高者比如親王加三等論處。對于官吏利用職權(quán)役使人員，或借用本部門奴婢、牛馬駝騾驢、車船、碾硙、邸店等，均視為貪污行為，按照時價進(jìn)行折算，再按數(shù)量多少，以坐贓罪論處。公廨為政府各部門的辦公場所，如果有部門利用自身掌握的人、財、物進(jìn)行營造修葺，盡管是因公，也在法律禁止的范圍之內(nèi)，以“坐贓論減二等”處罰。即不論為個人利益，或?yàn)椴块T利益而濫用手中的權(quán)力，都是不允許的。此外，接受所監(jiān)臨部門的供饋，如豬羊肉、禽獸、酒食、瓜果、米面等類，無論是下屬主動饋送還是強(qiáng)索，都要受到處罰，其中對后者的處罰還要更重一些。甚至官員離職后有接受其舊下屬與士庶饋贈，以及乞取、借貸等行為者，都視為貪腐行為，根據(jù)情節(jié)要受到輕重不同的處罰。

對行賄受賄行為的處罰更為嚴(yán)厲。唐律規(guī)定受賄而枉法者，“一尺杖一百，一匹加一等，十五匹絞”。不枉法者，“一尺杖九十，二匹加一等，三十匹加役流”。即無論如何，官吏都不能接受當(dāng)事人財物或吃請，事后也不允許。上級接受下級所送財物，絹一尺，杖四十，最高流二千里，同時還要對行賄者進(jìn)行懲處，只是懲處的力度較輕一些而已。授受財物的雙方不存在利害關(guān)系的，減一等處罰，但對監(jiān)察官員不減。實(shí)際上，唐律禁止任何索取他人財物及饋送的行為，即使充入部門小金庫，沒有裝入個人腰包，仍然“以受所監(jiān)臨財物論”。之所以如此規(guī)定，是因?yàn)楣賳T們向上司或權(quán)貴饋送的財物大都是通過盤剝索取獲得的，加重了百姓的負(fù)擔(dān)，激化了社會矛盾，性質(zhì)非常嚴(yán)重。

唐朝對官吏職務(wù)犯罪的預(yù)防著重在制度的建設(shè)上，通過完善相關(guān)制度使官吏的權(quán)力受到制約和限制，使其無空子可鉆。在這個方面著重健全了人事任用與回避制度，防止拉幫結(jié)派，憑個人好惡用人;加強(qiáng)了監(jiān)察、考課與審計制度，使官吏的權(quán)力始終處于監(jiān)管之下，不敢營私舞弊和貪臟受賄;將管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離開來，使官吏無法營私舞弊。還有一點(diǎn)，即完善法律規(guī)定，加大官吏犯罪的成本，使其不敢輕易觸犯法律?！短坡墒枳h·職制律》關(guān)于規(guī)范官員行為的條文，共計59條，加上其他篇中的相關(guān)條文，總計在155條以上，占唐律全部條文502條的30%以上，可見其對懲治官吏犯罪的重視程度。故唐朝以法律規(guī)范官吏的行為，是其立法的一個很大創(chuàng)新，依法治吏，對促進(jìn)吏治的改善，有著明顯的積極意義，“貞觀之治”“開元之治”相繼出現(xiàn)，都與良好的吏治不無關(guān)系?？傊?，健全制度建設(shè)與依法治吏是唐代預(yù)防和懲治官吏職務(wù)犯罪的主要特點(diǎn)，這一歷史經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真汲取。

【參考文獻(xiàn)】

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②[唐]杜佑：《通典》，北京：中華書局，1988年。

③[宋]王溥：《唐會要》，上海：上海古籍出版社，2006年。